Introducción

El presente trabajo tiene como principal interés establecer algunas bases para discutir el surgimiento y desarrollo histórico de la institución policial en Costa Rica, desde el proceso de creación del Estado Nación costarricense, en 1821, hasta la fundación de la Segunda República con la Constitución Política de 1949, cuando se crea la Guardia Civil.

La historia de la policía en Costa Rica es un tema que ha pasado desapercibido por las personas historiadoras, no se despierta un gran interés sobre esta institución, inclusive, tal y como lo menciona Palmer, quienes han estudiado el periodo liberal han llegado a pasar por alto temas como los aparatos de control, coerción social y mantenimiento del orden¹. Sin embargo, sí existen investigaciones que se han detenido a explicar cómo ha sido este primer desarrollo de la policía costarricense. Dentro de la historiografía costarricense, se encuentran trabajos sobre la historia del delito, el crimen y el control político que han considerado meritorio dedicar unas páginas al respecto del surgimiento de la policía en Costa Rica. Por otro lado, varias tesis de investigación, desarrolladas desde el campo del derecho y las ciencias políticas, han presentado el tema como su eje central de discusión; además, tampoco se pueden despreciar los esfuerzos de recopilación histórica realizados a nivel institucional.

Lo anterior ha motivado esta investigación, la cual se desarrolla con una revisión exploratoria sobre los aportes de estas obras, además se rescata lo que se ha planteado acerca de cuál ha sido el surgimiento histórico de la institución policial costarricense. Esto con el fin de crear puntos de encuentro de la historia policial costarricense en los que se reúnan los esfuerzos aislados que se han desarrollado alrededor de este tema.

Como lo rescatan Mera y Sánchez, los estudios sobre la policía son considerados «una suerte de objeto perdido en la historiografía» y, específicamente para el caso latinoamericano, la policía como interés de investigación comenzó a tomar visibilidad a partir de la década de 1990². Para el caso costarricense esta tendencia se replica, ya que solamente, investigaciones desde las ciencias políticas, abordaron esta problemática histórica previo a 1990³.

Ahora bien, un referente importante para empezar a discutir la historia de la institución policial costarricense es el propuesto por el historiador Juan José Marín, quien plantea un punto de salida medular para desarrollar esta tarea. Marín señala que es un error anacrónico partir de la idea concebida de la policía como una institución que siempre ha existido, la cual tiene su origen con el de la humanidad -al igual que las cárceles, la nación, el Estado, el ciudadano, entre otras instituciones-, ya que los trabajos realizados en esta línea tratan de equiparar diversas instituciones del pasado con las existentes⁴.

Algunas personas investigadoras han llevado la historia de la policía hasta los orígenes del periodo colonial costarricense, incurriendo en este mismo error, pues se tiende a equiparar las funciones de la policía moderna con cualquier otro ejercicio de autoridad. Marín es muy consiente en señalar dicha descontextualización, para él es importante reconocer la existencia de otros sistemas de control social aparte del policial⁵, de modo que entender el surgimiento de la policía como institución de la modernidad, significa alejarse de la posición esencialista que tiende a relacionar instituciones de control formal con la policía.

Con esto en cuenta, varios autores señalan el surgimiento de la policía junto con el nacimiento de los Estados modernos, el cual se da hacia finales del siglo XVIII e inicios del XIX (periodo donde surge la mayoría de naciones latinoamericanas) como una forma de mantener el orden: previniendo y detectando el crimen, pero desde una forma compleja y diversa, ya que la policía «cubre los aspectos tanto nacionales como municipales y como institución, tiende a crear sus propias soluciones y objetivaciones sobre el desorden, la criminalidad y el crecimiento de la delincuencia además que tiende a insertarse en los valores de la comunidad»⁶.

En este orden, la policía se establece como una institución de la modernidad avocada a trabajar con la comunidad; según Zamora, la policía es la primera organización oficial de control social que entra en contacto con la comunidad, pues está llamada a prevenir e investigar la comisión de delitos, faltas, así como otras manifestaciones punibles y, al efecto, arrestar a los delincuentes⁷.

Por otro lado, Vázquez comprende que la policía era una fuerza de control al servicio de los intereses de la elite: «La función policial no era exclusivamente un asunto de control de la vida pública y de prevención judicial. Incluía líneas estratégicas de auxilio a la actividad comercial, los bienes de usos e inversión y la cotidianidad familiar burguesa»⁸.

A su vez, para analizar el surgimiento de la institución policial, también se debe tomar en cuenta que la naturaleza de los cuerpos policiales en América Latina estuvo influenciada bajo los dogmas y prioridades de las potencias europeas, es decir, su origen se dio bajo una importación institucional traída desde el viejo continente⁹. Pero, al mismo tiempo, respondía al legado de las leyes y gobiernos coloniales, en donde existía las figuras de Jefe Político, Intendente y Gobernador de Provincia, estos últimos tenían a su cargo la custodia pública o de Policía de la salubridad¹⁰.

Por otro lado, Zamora también señala que, a lo largo del siglo XIX, mientras se configuraba el Estado social y democrático de derecho, se fue estableciendo una separación entre policía y ejército, diferenciando a estos órganos a partir de dos funciones: proteger el libre ejercicio de derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana sería encomendada a la policía, mientras que al ejército le correspondía garantizar la independencia y soberanía del Estado¹¹.

Este trabajo investiga cómo ha sido el surgimiento y desarrollo de la institución policial a partir de la creación del Estado costarricense en 1821 y hasta 1949 con el establecimiento de la Guardia Civil. El enfoque de investigación utilizado es de tipo cualitativo, en el que se realiza una revisión documental de los trabajos bibliográficos que han problematizado el desarrollo de la institución policial en Costa Rica en este periodo; se pretende abarcar todos los trabajos publicados sobre el tema en ese lapso. Para esto, se organizó los trabajos en el orden cronológico al que responden dichos estudios para construir una narrativa conductual que permita comprender y darle seguimiento al desarrollo policial costarricense.

Como punto de partida, se considera que el desarrollo y la definición del cuerpo policial en Costa Rica se dio a través de un recorrido en que el aprendizaje del Estado establecería la separación de sus funciones con respecto a los otros cuerpos de coerción social; sin embargo, la herencia colonial y las coyunturas sociales y políticas influenciarían este desarrollo de uno u otro modo (Tabla 1).

En la Tabla 1 se resume, cronológicamente, los puntos medulares del desarrollo policial en Costa Rica. Si bien el periodo de interés para este trabajo se estableció a partir de 1821, fue necesario incluir lo establecido por la Constitución de Cádiz, once años atrás, debido a su vigencia luego de la independencia de la provincia costarricense. Los subsiguientes puntos permiten visualizar el panorama que estableció la institución policial para seguirle el camino al Estado-nación en Costa Rica y llegar a consolidarse como un órgano de carácter nacional en 1949. En el siguiente apartado se analizarán estos hechos frente al contexto histórico correspondiente para comprender la manera en que se dio dicho desarrollo.

Desarrollo

La policía en Costa Rica en principio se concibió a partir del legado colonial, en el cual se configuraba la autoridad local a través de los gobiernos de provincia. Primero se encuentra el Título VI de la Constitución de Cádiz, el cual señalaba las jerarquías de Jefe Político Superior y del Intendente, designados por el Rey. Posteriormente, las Juntas Gobernativas de 1821 y 1823 asumieron las funciones policiales y conservaron el marco reglamentario sobre las funciones policiales proveniente de la Constitución de 1812, esto lo señala Abarca Vázquez en su libro Castigados: poder político y sanción penal en Costa Rica, en el cual estudia el control policial de la sociedad civil y continúa describiendo cuáles funciones le correspondían al Jefe Político Superior:

El Gobernador de la Provincia era el Jefe Político Superior de las autoridades de los ayuntamientos. Estos tenían a su cargo la custodia publica o policía de la salubridad; la vigilancia de Hospitales, Hospicios, casas de expósitos y establecimientos de beneficencia; el cuido de caminos, calzadas, puentes y cárceles. En la aplicación de la legalidad penal asistían a los alcaldes en la conservación del orden, la seguridad de los españoles y sus propiedades. Tales funciones denotan una labor administrativa local, con énfasis en el control del acontecer común, en las reducciones indígenas y poblados mestizos.¹²

Posteriormente, con la recién fundada República de Costa Rica, se realiza un primer esfuerzo por configurar una policía moderna a partir del Reglamento de Policía de 1849, que por primera vez regulaba de forma clara cuáles serían las diversas funciones de la policía¹³. No obstante, para Zamora, este era una compilación de leyes y disposiciones vigentes sobre la policía, disgregadas y dispersas en la legislación¹⁴.

Sin embargo, aquel marco legal en el cual se definía una policía para el Estado costarricense no suponía el establecimiento de dicha institución como tal. Como lo señala Marín, un sistema policial moderno, tal y como se desarrollaba en Europa, no pudo concebirse sino hasta 1890, cuando ya el Estado pudo contar con una infraestructura básica de control, una red de vigilancia estatal, cárceles y todo lo necesario para la labor policial como estaba establecida en el reglamento. De este modo, lo que se conoció como policía en el siglo XIX estuvo compuesto por «Camineros» dedicados a vigilar las veredas y trochas hacia el Pacífico y «Serenos» encargados de iluminar las lámparas de cebo y aceite en los centros urbanos¹⁵.

Inclusive, este panorama sobre la carencia de infraestructura policial era planteado frente al Congreso en 1859 por el Ministerio de Interior¹⁶.

Si fuese suficiente poseer leyes sin cuidar de su ejecución, no podríamos quejarnos del estado de este ramo de la administración. En realidad, entre nosotros existe el Reglamento de Policía, pero no la policía propiamente dicha. No puede desconocerse sin embargo que el desarrollo de una buena policía tropieza en el país con inmensas dificultades, siendo una de las principales, el estar confiado a empleados que la desempeñan como cargo concejil y que la miran como un gravamen insoportable.¹⁷

Además, dicho Reglamento normativo mantuvo la tradición de circunscribir a los entes policiales bajo la influencia y poder político de los Gobernadores. Este hecho implicaría que el surgimiento de la policía tuviera una clara influencia localista¹⁸. Según Vázquez, la labor policial generaba rentas propias al gobierno local, derivadas de multas y gajes¹⁹.

La evidencia de cómo en sus inicios se vinculó la función policial con la labor de los gobiernos locales se puede encontrar al analizar el esquema de la estructura jerárquica policial, el cual se encargaba la ejecución de las tareas policiales a los agentes que se dispusieron en los cantones (Jefes Políticos) y en los distritos (Jueces de Paz), en obediencia de última instancia a una autoridad local.

En la Figura 1 se esquematiza la estructura jerárquica de la policía.

Fuente: Ministerio de Gobernación y Policía: 150 Años de Historia. San José: Imprenta Nacional, 1994

Figura 1 Estructura jerárquica de la policía, 1855 

Este factor localista, en el cual se desarrolló la policía durante los primeros años de la nación costarricense, solo podría ser superado a través del fortalecimiento de la república costarricense y su aparato institucional, que fuese capaz de organizar una autoridad con la capacidad de tener atribuciones sobre todo el territorio nacional y no depender de los gobiernos locales. Dicha orientación venía dándose con la creación del Ministerio de Gobernación y Policía²⁰ y se fortalece en 1892 a través del decreto n.° 70 de agosto de 1892, en el cual se menciona un Ministerio de Policía que trabajaría con la Policía de Orden y Seguridad²¹. Luego, en 1923 se crea el Ministerio de Seguridad Pública, que en un primer plano vendría a sustituir al Ministerio de Guerra y se encargaría además de la seguridad ciudadana²².

Además, con el desarrollo de San José como capital, la construcción de un aparato policial y punitivo venía adquiriendo un carácter más centralista, consolidado esencialmente en el espacio urbano, con lo cual se le permitiera al gobierno liberal ordenar el comportamiento, la salud y la moral de la sociedad urbana costarricense: «la policía y el sistema penitenciario fueron las figuras centrales en torno a las cuales empezó a proliferar, de forma paradigmática, un aparato de protección e higiene sociales»²³.

Ahora, otra discusión sobre el surgimiento de la policía tiene que ver sobre su sincretismo con la institución castrense. Hasta ahora, se ha visto que el órgano policial no se puede equipar con otras instituciones del Estado y que los cuerpos policiales se dedicarían a funciones distintas y separadas que las del aparato militar, entonces ¿Por qué para el periodo anterior a 1948 se solía estudiar a la policía y al ejército usualmente como un solo aparato de control estatal?²⁴.

Para Zamora, esto se debe a que antes de 1908 los antiguos reglamentos de policía existentes en la norma jurídica costarricense hacían referencia, en su mayoría de disposiciones, a aspectos relativos a las funciones del ejército, sobre la organización, deberes y derechos y formas de proceder, por lo cual, los cuerpos policiales en el cumplimento de sus funciones, estaban parcialmente ligados al poder castrense que emanaba el ejército²⁵.

Lo anterior, sucedía más claramente con la Policía de Orden y Seguridad, creada en 1885, la cual, según la Ley de Organización General del Ejercito de diciembre de 1897, estaba sujeta a la disciplina militar, ya que sus miembros gozaban del fuero de guerra y le correspondía a la Secretaría de Guerra su nombramiento, pago, ordenamiento y disciplina. Además, se distribuía según lo dispusiera el comandante en jefe del ejército, así lo establecía el código de Justicia Militar de 1898²⁶.

Sin embargo, en 1892 se aclaraba la existencia de un Ministerio de Policía, del cual los cuerpos de policía estarían supeditados a este por medio de los gobernadores. Todos los cuerpos policiales de la república debían acatar el ejercicio de sus funciones conforme a las leyes y reglamentos vigentes, respondiendo a las autoridades militares solamente en lo referente al orden y disciplina²⁷.

A pesar de comprobarse una dependencia directa entre la policía y la autoridad militar, dicha relación estaba planteada para su ordenamiento disciplinar. De modo que continúa siendo válido el comprender al órgano militar y el órgano policial como instituciones distintas y con diferentes funciones sociales²⁸.

Empero, hacia la segunda década del siglo XX, como lo indica Zamora, las transformaciones políticas de 1948 y 1949 significarían el despliegue de reinterpretaciones sobre la naturaleza de los cuerpos de seguridad nacional y sus funciones correspondientes, creando confusión con respecto a los objetivos concernientes del aparato policial²⁹.

Finalmente, no sería sino hasta mayo de 1941 cuando, por medio de un decreto ejecutivo, surge el primer reglamento que establecía una Policía Nacional, constituida como un ente central del cual emanaban distintos brazos policiales para cumplir con su función: a) Policía Nacional de Villas y Pueblos, b) Policía Nacional de Investigaciones Criminales, c) Policía Nacional de Resguardo Fiscal, d) Policía de Tránsito, e) Policía Nacional de la Guardia Civil, f) Policía Nacional de Prisioneros y Reformatorios y g) Policía o Guardia Municipal³⁰.

Posteriormente, los cambios suscitados con el triunfo del conflicto armado de 1948 y la nueva Constitución Política de 1949, concretarían finalmente ese cuerpo policial de carácter nacional. Esto se da bajo una serie de transformaciones políticas excepcionales que sufrió la nación costarricense y en las que se inserta el desarrollo de la institución policial costarricense.

El primer evento se dio con la abolición del ejército mediante decreto el 1.° de diciembre de 1948, dicha decisión no solo se ratificaría con el artículo 12 de la Constitución Política de 1949 -cuando se proscribe el ejército como institución permanente-, sino que reformaría también el Reglamento de Policía. Se creó la Dirección General de la Guardia Civil y se dispuso que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias³¹. Estas fuerzas de policía estarían subordinadas al poder civil de la República, es decir, le responderán al Poder Ejecutivo³². El desarrollo de los cuerpos de seguridad de la nación, a partir de 1949, se articularía lejos de un poder militar, quien otrora intervenía en la vida política costarricense y, en algunos casos, condicionaba la contienda electoral³³.

No obstante, según el análisis de Zamora, la nueva Constitución produjo una variación de términos de seguridad y designó a las fuerzas policiales como las únicas encargadas de velar por la paz y la seguridad de la nación³⁴. El último aspecto ha sido abordado por Leonel Villalobos Salazar, quien al analizar el marco jurídico en el que se desenvolvía el Ministerio de Seguridad Pública con la Ley Orgánica de 1973, da cuenta de que la función de conservar y preservar la soberanía nacional se superpone a la de velar por la seguridad, tranquilidad y orden público en el país, lo cual significa que el Ministerio de Seguridad tendría una orientación a la función militar y, en segundo lugar, hacia la función policial³⁵.

De lo anterior, se concluye que, al abolirse la institución militar en 1948, el órgano encargado de organizar las fuerzas policiales asume tanto la función policial como la función militar, a pesar de la inexistencia de fuerzas castrenses en el país.

Es importante señalar que esta nueva serie de transformaciones, a raíz de la nueva Constitución, sustituyó el término policía nacional por una Guardia Civil. Posiblemente, esto tuvo que ver con el contexto de posguerra atravesado por el país, lo cual le permitió a este nuevo cuerpo de seguridad atribuirse esta doble funcionalidad comentada por Villalobos.

Eduardo Gonzales Ayala describe cómo la Guardia Civil tuvo participación en los conflictos armados y movilización de tropas en el periodo subsecuente a 1948³⁶. Sin embargo, es conveniente el abordaje futuro de este aspecto con una mayor profundidad, tomando en cuenta tanto la influencia internacional como el marco conceptual que se le confiere a la policía en el contexto previo a la guerra y a la Constitución y a partir de su nueva configuración de 1949.

Conclusión

Esta revisión exploratoria permite establecer nociones con las cuales es posible comprender el desarrollo institucional de la policía en Costa Rica. La persona lectora debe ser consiente de que lo anterior no es un análisis pormenorizado ni tampoco exhaustivo de la historia de la policía en Costa Rica, pero sí suficiente para establecer marcos de comprensión y puntos de partidos sobre cuáles son los procesos históricos concernientes al desarrollo policial en Costa Rica.

El desarrollo de la función policial estuvo muy ligado a la administración local de las comunidades costarricenses y fue desarrollándose conforme se construía un Estado más robusto, con institucionalidad y recursos suficientes para sostener un aparato de control público. Este no fue posible hasta la década de 1940 y arranca definitivamente luego de la Constitución de 1949, cuando ya se constituye por primera vez un cuerpo policial de carácter nacional.

Se debe tener en cuenta que la separación entre la institución policial y la militar no fue tacita, pero sí clara al definir las funciones sociales atribuidas a cada uno de estos órganos, la policía tenía como fin primordial mantener el orden social y sanitario previniendo y detectando el crimen. La organización y estructura jerárquica policial para algunos cuerpos policiales sí dependieron en algún momento de la institución castrense, específicamente para su ordenamiento y disciplina.

Si bien un estudio a mayor profundidad sobre las funciones policiales que desarrollaban las autoridades permitiría conocer si estas correspondían a los alcances que señalaban los reglamentos emitidos o si inclusive iban más allá de ellos, cabe señalar que es a partir de la noción de la policía moderna que se debe de comprender el desarrollo del aparato policial en Costa Rica. Dichas funciones no pueden equiparse con las que cumplía el ejército durante su periodo de existencia. Incluso, aún en el caso de que la autoridad policial estuviese subdelegada a la jerarquía militar en cuanto a su orden disciplinar, el ejercicio de sus funciones correspondió siempre a las de un aparato policial cuasi-moderno y moderno.

Asimismo, otro aspecto ausente en este trabajo es el de la cultura y doctrina castrense con la cual se formó a la policía durante el periodo de surgimiento y consolidación de esta institución, además de que también podría señalarse su vigencia, inclusive en los periodos posteriores del desarrollo de la Guardia Civil.

Formato de citación según APA

Jiménez-Álvarez. J. (2023). Historia de la policía en Costa Rica: una revisión bibliográfica exploratoria, de 1821 a 1949. Revista Espiga, 22(46).

Formato de citación según Chicago-Deusto

Jiménez-Álvarez, Josué. «Historia de la policía en Costa Rica: una revisión bibliográfica exploratoria, de 1821 a 1949». Revista Espiga 22, n.º 46 (julio-diciembre, 2023).