Algunas consideraciones metodológicas

Como se trata de un trabajo preliminar, conducente a una investigación más amplia, precedido por un libro sobre PE ^{(Murillo, 2012}), se hizo una búsqueda de bibliografía -principalmente libros, en menor medida artículos de revistas especializadas- sobre los temas de política exterior, análisis de PE, superpotencias y Estados pequeños, e información sobre la pandemia y la guerra en Ucrania. Estos textos se revisaron a partir de las palabras claves, para identificar los principales conceptos, enfoques y tendencias. Es decir, no se planteó un análisis de bibliografía, sino una revisión básica. Luego se establecieron vinculaciones entre los conceptos obtenidos de las distintas fuentes.

La identificación de las fuentes consultadas tuvo como punto de partida el libro que sirve de referencia ^{(Murillo, 2012}) y la revisión se hizo en orden cronológico, para llegar a los textos publicados en los años de la presente década. Un buen número de esas fuentes están en formato digital y las otras en la biblioteca personal. Se establecieron vinculaciones con los principales enfoques teóricos de RI y se priorizó la revisión de los principales estudios que analizan la PE. Sin embargo, no contiene un listado exhaustivo de una temática que es abordada en múltiples ocasiones, tanto en RI como disciplina; y en la ciencia política y la administración pública en el contexto doméstico.

En ese sentido sirve de punto de partida para una revisión de textos por parte de aquellas personas interesadas en la cuestión del APE. Es decir, el documento cumple una doble función: servir de base para la investigación en curso y facilitar la revisión de bibliografía por parte de quienes se interesen en la temática.

Otro aspecto necesario de mencionar es que para definir la estructura de este trabajo se utilizó la inteligencia artificial (IA) ofrecida por el Chat GPT a partir del concepto de ''política exterior'' -pues ha surgido el temor, en los círculos académicos, sobre el uso de esta herramienta, sin necesariamente comprender su utilidad en los primeros pasos para abordar una temática, es algo que se debe superar-. Referencia: OpenAI (2023). ChatGPT. (Mar 14 version) (Large language model). https://chat.openai.com/chat

Un primer paso fue insertar en la citada plataforma instrucciones sobre conceptos, sus vinculaciones y los principales autores que abordan esos términos. De esta forma la OpenAI generó ideas sobre los aspectos claves de PE, APE, superpotencias, Estados pequeños y eventos recientes que han incidido en la conducta y la acción externa de los Estados. La clave con el uso de este tipo de chats está en las instrucciones que se brinden; sin esto la IA no genera resultados apropiados para constituir un punto de partida de una investigación. De igual forma, es erróneo considerar que, con una sola instrucción, los programas van a generar un artículo académico.

Ello ha generado una serie de análisis sobre el uso de la IA para la investigación académica (véase, entre otros, ^{Cotton, Cotton, & Shipway, 2023}; ^{Lung & Wang, 2023}; ^{Lund et al., 2023}; ^{Rahman, et al., 2023}), incluyendo su uso y aportes a la construcción de conocimiento, recomendaciones sobre la incorporación de aspectos prácticos y las consideraciones éticas para asegurar la integridad académica en lo que se ha comenzado a denominar la ''era del ChatGPT''. Ello es relevante porque, como indiqué, la IA -al menos en su etapa actual de desarrollo- no genera trabajos académicos en su totalidad y los requerimientos de alta calidad; pues cabe señalar que varias de las recomendaciones que hace sobre bibliografía a consultar no garantizan un resultado de valor académico, sobre todo cuando se enfatizan los enfoques teóricos.

Esta cuestión de la IA ha sido analizada, desde la perspectiva de RI, en la obra de ^{Kissinger, Schmidt y Huttenlocher (2021}), en donde se externan criterios acerca de cómo se está incidiendo en la identidad y el pensamiento humano, las plataformas de redes globales, la seguridad y el orden internacional y el futuro cercano; cómo la IA incide en la geopolítica, en los conflictos, por los cambios en el equilibrio político y en el manejo de la información/desinformación, por ende, en la PE y su análisis ^{(Kissinger, Schmidt & Huttenlocher, 2021}).

Con ese trasfondo, este artículo realiza un abordaje a la cuestión de qué es política exterior; para luego referirse a su análisis. Posteriormente introduce la cuestión de las grandes potencias (GP) y los Estados, en la medida que presenten diferentes retos y desafíos en la formulación de su PE. En una cuarta sección se incluye un breve recuento de los cambios en el sistema internacional a inicios del siglo XXI, por cuanto se trata del escenario en donde se implementa la PE; se agregan algunas anotaciones sobre la pandemia del SARS-CoV2 y la guerra en Ucrania.

A lo largo de esa estructura del artículo se plantea cómo la PE y su análisis se ha tornado cada vez en una forma más compleja, obligando a las instancias practicantes (entes tomadores de decisiones) a considerar más variables y factores condicionantes e intervinientes, por una parte; y a quienes investigan, por otra, a reconocer la necesidad de desarrollar nuevos esquemas de análisis y enfoques teóricos.

Política exterior: Una caracterización

¿Qué es política exterior? Es una pregunta que se repite en prácticamente todos los trabajos sobre esta cuestión y parece sencilla; sin embargo, tiene un trasfondo complejo, porque se trata de una política pública que se formula en un escenario que involucra lo doméstico y lo internacional y opera en los tres niveles de análisis de las relaciones internacionales ^{(Kaarbo, Lantis & Beasley, 2012}; ^{Murillo, 2012}; ^{Neack, 2019} y ²⁰⁰⁸). Por eso se alude a que tiene lugar en el espacio interméstico ^{(Murillo, 2012}; ^{Neack, 2019}), uno que a su vez está constituido por contextos complejos. Ello genera lo que ^{Caporaso et al. (1986}) denominan un problema de fronteras, lo cual requiere atender distintos aspectos.⁵

Para entender la PE no se puede basar el análisis en un solo nivel (estatal o sistémico, como lo propone el realismo y el neorrealismo); se deben tener en cuenta los otros, aunque se precise, por razones metodológicas, uno. También es importante determinar las unidades de análisis; pues entre distintos actores existen diferentes decisores y ejecutores (individuales o grupales) ^{(Neack, 2008}). Y, por otra parte, es relevante, como señala ^{Rosenau (2012}), tener en cuenta cuatro niveles: micro, macro, macro-macro y micro-micro; sin perder de vista las fuentes de fragmentación que caracterizan la actual dinámica mundial (junto con la globalización, que menciono más adelante), esas fuentes incluyen: revolución en las habilidades; crisis de autoridad; bifurcación de las estructuras globales; explosión organizacional; movilidad y turbulencia; tecnología microelectrónica; debilitamiento de la territorialidad, Estados y soberanía; y globalización de las economías nacionales ^{(Rosenau, 2012}). Por eso ^{Chernoff (2005}) alude una tendencia, desde la década de 1980 a atender cuestiones fundacionales y metateóricas (propias del denominado tercer debate de RI), con lo cual evidencia el progreso de la disciplina y del análisis de la PE.

^{Neack (2019}) se cuestiona, además de la pregunta anterior, acerca de por qué algunos Estados persiguen ciertas PE y otros no, y cuáles factores inciden en la formulación e implementación de esa política, la cual, por su naturaleza de pública, requiere la comprensión de lo relativo a las políticas públicas (cfr. ^{Murillo, 2012}); pero, a diferencia de otras políticas públicas, la complejidad es mayor, porque intervienen actores internos y externos muy diferentes. Por eso, a partir del planteamiento de ^{Neack (2019}) se pueden señalar como principales características de la PE:

Por consiguiente, y antes de definir qué es PE, cabe señalar que esta y su análisis son un subcampo de RI, cuya principal unidad de análisis es el Estado, actor principal en las r.i. y la política internacional; mientras que cuando se alude a la PE el foco de atención son las políticas y acciones de los Estados hacia otros actores ^{(Neack, 2019}). Esto hace, como indiqué, que se trate de un fenómeno complejo, con múltiples factores y causalidades, diversidad de actore decisores e intervinientes, múltiples niveles y escenarios de acción. Incluso la PE resulta más compleja que la otra política exterior de los Estados: la de defensa.

De ahí que ^{Murillo (2012}, pp. 51 y 104) la califica de ''una política pública sui generis'', que demanda ser observada a través de distintos focos, como el de la toma de decisiones, cosmovisión e imagen autopercibida del país, las relaciones bilaterales y multilaterales, el contexto geopolítico, variables sistémicas y otras a las que aludo más adelante. Esto porque, como agrega ^{Murillo (2012}), se caracteriza por no tener ''…un carácter único y general, sino que responde a las particularidades del área temática en donde se implementará; la política exterior no tiene que considerar solo las fronteras territoriales, sino también los límites temáticos y estratégicos'' (pp. 104-105).

Por consiguiente, esta política resulta tanto de necesidades e intereses nacionales, como de su combinación y de la posición política y geográfica del Estado. Y como parte de esa visión propia o autoimagen, hay Estados que procuran convertirlas en el referente de la PE, no solo superpotencias que consideran que su proyecto nacional debe ser la guía para todos los actores estatales en el sistema internacional; de ahí que ven el interés nacional más allá de la visión limitada del realismo de solo seguridad. Por eso se plantea la teoría del rol ^{(Thies, 2017}), concepto introducido por ^{Holsti (1972}).

Desde la concepción de ese rol nacional se construyen representaciones, expectativas, demandas y posicionamientos en el sistema internacional ^{(Thies, 2017}), como también en su definición influye el liderazgo, potenciando la visión en materia de PE ^{(Wehner & Thies, 2021}). De acuerdo con ^{Holsti (1972}) el rol se construye a partir de los patrones y decisiones y acciones recurrentes de los gobiernos y se refiere a la posición que un Estado adopta a través de su conducta. Y se identifican una amplia variedad, tales como el de bastión de la revolución y liberador; líder regional; agente antimperialista; defensor de la fe; mediadorintegrador; puentes; y aliado fiel, entre otros ^{(Holsti, 1972}).

^{Holsti (1972}) alude al continuum activo-pasivo, aplicado al caso del rol nacional. Pero de igual forma ese eje aplica en el caso de la PE, porque hay Estados que tienden a mostrar una conducta activa y hasta propositiva en algunas coyunturas; mientras que otros tienden a ser seguidores de cursos de acción de potencias. Así, un rol y una PE activa se observan en aquellos Estados que se involucran en los eventos internacionales, asumiendo ciertas funciones y compromisos; mientras que el curso pasivo conduce a mantenerse al margen ^{(Holsti, 1972}).

En los años 1970, ^{Hermann (1978}) advertía que PE era un concepto desatendido, porque tenía fallas en establecer el marco de referencia apropiado para formular las explicaciones necesarias sobre PE. Esto, por cuanto las definiciones se formulaban a partir de conceptualizaciones limitadas o expresadas en aspectos particulares o, incluso, se etiquetaban en función de una doctrina ^{(Hermann, 1978}).

Los intentos por definir PE en función del interés nacional o de los objetivos nacionales carecían de fuerza, porque la clarificación de esas nociones es difícil de concretar; y sujetarse a la definición de la idea del Estado como un buscador de metas y maximizador de ganancias también resulta problemático. Desde la década de 1970 a la fecha, mucho ha cambiado en la perspectiva de lo que es PE; sin embargo, como resumo a continuación, no hay consenso sobre una definición de referencia.

Ahora bien, antes de identificar conceptualizaciones de PE, cabe señalar que se trata de una política pública -entendida, en términos básicos, como un curso de acción o inacción gubernamental en respuestas a problemas públicos ^{(Kraft & Furlong, 2013})-; es decir, una decisión que resulta de la suma de elementos que buscan atender una situación de interés nacional. El segundo componente es el ''exterior'', porque ese curso de acción o inacción está dirigido al ámbito internacional, en la medida que el mundo está dividido en comunidades políticas y cada una de ellas busca formular estrategias que le permitan defender sus intereses frente a esos extranjeros ^{(Hill, 2016}). Entonces, la relación entre lo interno y lo externo presupone un problema, que ^{Lascano (2021}) resume en el de la unidad o disparidad funcional y conceptual de ambas esferas.

Esa dicotomía resultaba lógica en el sistema westfaliano de siglos anteriores; pero desde inicios del siglo XX comenzó a debilitarse, llegando, en esta centuria, a tornarse en una frontera cada vez más difusa. De igual forma el Estado, al confrontar la globalización, la posmodernidad, la nueva agenda mundial y otras fuerzas internacionales y globales, interactúa a través de las fronteras nacionales con multiplicidad de canales y con diversidad de actores. De esa manera, y en particular como fruto de la globalización, se ha generado una red de interdependencia que mina la capacidad de los Estados para controlar su propio destino ^{(Held & McGrew, 1998}; ^{Smith, Hadfield & Dunne, 2012}). Eso constituye una declinación de la acción estatal; pero no su disminución y menos desaparición, sino la aparición de nuevos actores sobre los cuales dirigir la atención. Esto implica un mayor esfuerzo de las unidades decisorias de PE.

^{Beach (2012}) considera que PE comprende las diversas tendencias de conducta y las acciones particulares adoptadas por un Estado dirigidas a otros actores internacionales en interacción en el sistema internacional. Es una condición sine qua non que se trate de actores soberanos ^{(Hellmann, 2015}), porque se concibe como el posicionarse en el sistema internacional, que constituye un conjunto de actores con capacidades materiales asimétricas, ubicados en un escenario de lucha por formas supranacionales de constitución ^{(Herboth, 2015}).

Otro aspecto por considerar es que la dinámica internacional continúa siendo estado-céntrica; a pesar de los cambios que han ocurrido en las últimas décadas y del reconocimiento de nuevos actores no estatales ^{(Smith, 1986}). Por consiguiente, siguiendo a ^{Lascano (2021}), se entiende PE como una política pública o planificación estratégica de cursos de acción o inacción formulada por cada gobierno para atender asuntos exteriores e internacionales; tal formulación busca que el Estado tenga una mayor presencia y equilibrio ante el sistema internacional. Por eso, ^{Couloumbis y Wolfe (1990}) acotan que la PE constituye una síntesis de los fines (intereses nacionales) y los medios (poder y capacidades) de los Estados. Entonces, se trata de un proceso de formulación que atiende a:

i) traducción del interés nacional en fines y objetivos; ii) determinación de los factores situacionales relacionados a la política; iii) análisis de las capacidades para el logro de lo aspirado; iv) despliegue de una estrategia para el uso de las capacidades; v) adopción de medidas requeridas; y vi) revisión y evaluación periódica de los progresos ^{(Couloumbis & Wolfe, 1990}; ^{Lascano, 2021}).

esde esa perspectiva, la PE es ''…el resultado de un proceso que involucra varias etapas o fases en las que inciden múltiples actores estatales y no gubernamentales, que establecen diferentes interacciones que van desde la negociación hasta el conflicto'' ^{(González, 2023}, p. 165); y se expresa como ''…un conjunto de acciones decididas por diversos sectores del gobierno de un Estado'' ^{(Reynolds, 1977}, p. 45) y no se hace en el vacío, sino en la interacción con otros actores que operan en la escena mundial ^{(Reynolds, 1977}).

^{Petric (2013}, pp. 1-2) resume algunas de las muchas definiciones de PE, teniendo como punto de partida su propia conceptualización: ''…es una actividad del Estado con la cual satisface sus aspiraciones e intereses en la arena internacional''; mientras que cita a Benko que la caracteriza como ''…un proceso y un sistema de actividades ejecutado por un Estado-comunidad organizada de personas en la arena internacional''. Calvert la concibe como ''…decisiones y actividades ampliamente vinculadas con las relaciones exteriores entre un Estado y otros''; y Vukadinović la resume en ''…una actividad organizada de un Estado con la cual este Estado trata de maximizar sus valores e intereses en relación con otros Estados y sujetos que operan en el ambiente internacional'' (citados en ^{Petric, 2013}). Esto quiere decir que es la forma en que un país se muestra y conduce frente al contexto externo, lo que depende de ''…la visión que cada país tenga de dicho contexto'', de ahí que ''…una interpretación equivocada de éste, o la ausencia de una visión a ese respecto, dificultan tener una política adecuada'' ^{(Tomassini, 1991}, p. 125).

^{Pérez (2011}, #1118 y #1129) la define como ''…una actividad propia de los Estados como actores preferentes de las relaciones internacionales'' y ''…son los fines de la política exterior los que hacen que tenga una consideración eminentemente estatal en cuanto política'' (énfasis en el original). Mientras que ^{Murillo (2012}) la conceptualiza en los siguientes términos:

…el conjunto y combinación de procesos, compromisos, decisiones, acciones y resultados que un Estado, en su calidad de actor internacional y mediante quienes ocupan posiciones gubernamentales de autoridad en la burocracia, adopta para lograr sus intereses y satisfacer sus necesidades nacionales a través de la interacción con diversos actores en el sistema internacional… (pp. 359-360)

Ello significa que la PE, en cuanto acciones, ideas y reacciones, tiene como principales componentes: orientaciones, roles nacionales, objetivos y acciones, sean de corto, mediano o largo plazo, y que pueden orientarse al aislamiento, al no alineamiento y a la participación en alianzas -como principales orientaciones- ^{(Holsti, 1972}). Desde esa perspectiva, se trata de una estrategia gubernamental ^{(Goldstein, 2001}). Mientras que ^{Rosenau (1961}) alude a metas de PE, como una función del proceso que es influenciada por los objetivos.

Por eso ^{Russet, Starr y Kinsella (2000}) la consideran, en cuanto política, como un programa que sirve de guía para la conducta que un Estado busca utilizar para lograr los objetivos más allá de las fronteras estatales e incidir en la conducta de otros actores estatales y no estatales. Sobre este traspaso de fronteras véase ^{Holsti (1972}).

Es necesario, como señala ^{Pérez (2011}, #1273) al caracterizar la PE, ir más allá de una conceptualización y la concibe en los siguientes términos:

…la política exterior, como toda política, tiene un sentido teleológico, puesto que afecta al comportamiento de otros actores y persiguen la adaptación del Estado en el sistema internacional en un proceso de interacción más o menos intenso entre los distintos actores que intervienen en el orden internacional.

Los Estados buscan con sus decisiones de PE un mundo mejor, según sus intereses; por lo que cuando deciden un curso de acción están haciendo cálculos que estiman racionales y justificados en sus creencias ^{(Chernoff, 2005}). Por eso, en el orden internacional iliberal predominante hoy, las potencias iliberales consideran que sus proyectos son los apropiados para el siglo XXI. Esto queda manifiesto en la declaración sino-rusa firmada en febrero de 2022 en Pekín, ''Declaración conjunta de la Federación Rusa y de la República Popular China sobre la entrada de las relaciones internacionales en una nueva era y el desarrollo global sostenible'', cambios a los que se hará referencia más adelante en este artículo.

Así, en síntesis, la PE es compleja porque constituye una reacción a factores e interacciones en el nivel sistémico; a partir de lo cual se activan mecanismos y procesos en el nivel estatal, en donde intervienen decisores (nivel individual), para una vez formulada la política y seleccionado el curso de acción, se implementa en el ámbito internacional.

Análisis de política exterior: Las principales características

El APE es una disciplina puente que se enfoca en el estudio de las decisiones y acciones que toman los Estados en relación con los asuntos internacionales. Por lo que se entiende como ''…un proceso a través del cual se generan los elementos de juicio necesarios para que la autoridad correspondiente pueda definir el curso de acción más apropiado para enfrentar una situación suficientemente general o recurrente'' que requiere una pauta de conducta, y una decisión aislada ^{(Pérez, 2011}, #1295).

Como disciplina puente es una de las temáticas de RI que más llama la atención, pues refleja cómo los países se manifiestan en el sistema internacional y es parte de las decisiones estratégicas de todo gobierno, y comprende: i) factores y fuentes que determinan la PE; ii) la conformación de esa política pública; y iii) el proceso decisorio y sus modelos analíticos ^{(González, 2023}). Por su parte, ^{Sondermann (1961}) señala la vinculación entre política exterior e internacional; pero advierte que no son idénticas porque tienen lugar en ámbitos distintos. Y ^{Neack (2008}) reconoce que el estudio de PE deriva de las teorías de RI, destaca los aportes del realismo, liberalismo y marxismo, y más recientemente del constructivismo ^{(Chernoff, 2005}; ^{Kaarbo, Lantis & Beasley, 2012}).

De ahí la necesidad de teorías, metodologías y métodos para elaborar una estrategia de investigación que permita analizar una PE particular o en general el fenómeno de la PE ^{(Jackson, 2023}). En el caso de APE, el punto de partida son teorías sistémicas y generales del RI, para luego adentrarse en los distintos niveles de las r.i., incluso hasta aspectos concretos como la parte cognitiva y el rol de las emociones ^{(Ostermann & Mello, 2018}). Esto es importante, porque los Estados tienen visiones de sí mismos a partir de su identidad y de lo que esperan obtener con un curso de acción para lograr, en primer lugar, su seguridad y sobrevivencia ^{(Guzzini, 2018}).

Ahora bien, ^{Tomassini (1987}) considera que el primer paso para el análisis es la identificación de los problemas y oportunidades que un país confronta; pueden ser temas periódicos, recurrentes o emergentes. Ello, en el entendido que se está analizando y planificando la PE, cuyo segundo paso es la operacionalización de la agenda exterior, identificación y selección de los temas ^{(Tomassini, 1987}); por lo que, en cuanto proceso, se trata de la construcción de la agenda internacional, ''…que en la práctica va a concitar la atención de la política exterior de un país, se van a operacionalizar los temas o intereses incorporados a la agenda y se van a determinar los objetivos y opciones de la política exterior'' ^{(Tomassini, 1987}, p. 146; ¹⁹⁹¹, p. 159).

Por otra parte, es necesaria una breve acotación sobre el explanandum o fenómeno a ser explicado y el explanan o lo que permite explicar. ^{Hudson y Day (2020}) señalan que respecto al explanandum en el caso del APE no se puede perder de vista que, si el foco está en las unidades domésticas, se enfrenta a una constelación de decisiones e indecisiones⁷ que atienden situaciones particulares y se deben tener en cuenta los eventos y la información sobre estos, porque no toda decisión se convierte en una acción y, en algunos casos, la decisión puede resultar difusa o ambigua sin precisar su intencionalidad.

Mientras que sobre los explanans hay muchos factores que inciden, porque las decisiones son multifactoriales y existen variables explicativas que provienen de los distintos niveles de acción. Además, se deben tener en cuenta los instrumentos de que dispone el gobierno, una vez que define el curso de acción, tales como diplomacia, sanciones, medios de comunicación y otros que están sujetos al rol de los actores estatales y no estatales, así como su influencia sobre el Estado que toma la decisión ^{(Alden & Aran, 2017}).

Lo anterior es relevante porque el escenario internacional ha cambiado, a lo cual me refiero más adelante, conduciendo a la incorporación de nuevos parámetros estructurales en lo doméstico y lo internacional, como lo he mencionado arriba, producto de las variaciones sistémicas -incluida la de la arquitectura sistémica- que conducen a un realineamiento de la PE y decisiones sobre esta política desde una perspectiva multidimensional y compleja ^{(Blavoukos & Bourantonis, 2014}).

Por esas y otras razones, que he citado, la cuestión del interés nacional y de la agenda se ha tornado más complicada desde el fin de la Guerra Fría (GF), la dinámica sistémica del siglo XXI y la creciente globalización, por lo que cabe citar a ^{Tomassini (1991}) cuando acota, respecto a la agenda internacional, que esta es percibida en los siguientes términos:

…en un mundo cada vez más transnacional, más interdependiente y más complejo, en que proliferan los actores internacionales (gubernamentales y no gubernamentales), en parte porque las propias sociedades nacionales se desarrollan y diversifican generando múltiples grupos de interés que cada vez más frecuentemente buscan la satisfacción de sus aspiraciones en el frente externo, los intereses nacionales (cursiva agregada) se vuelven mucho más sectorializados, desagregados y específicos -de tal manera que cada vez más son menos susceptibles de ser englobados bajo el concepto abstracto del interés nacionalpara constituir más bien una suerte de agenda internacional cuya elaboración pasa a representar una tarea central en la planificación de la política exterior. (p. 150)

El análisis de política exterior se basa en varias teorías y enfoques, que abarcan desde las referencias clásicas (política racional, proceso organizacional y política burocrática ^{(González, 2023}) hasta otros más recientes, algunos de los cuales se mencionan abajo. Aunque desde el inicio de la APE el análisis ha estado dominado por la observación de la toma de decisiones ^{(Clarke & White, 1989}), que toma como referencia teorías generales de RI, como el realismo, la interdependencia compleja, constructivismo, feminismo, teoría crítica y otras.

Sobre el rol de la toma de decisiones en PE, es necesario mencionar el aporte de ^{Mintz y DeRouen (2010}), que destacan su relevancia, porque los líderes adoptan ''…decisiones para ir a la guerra, hacer la paz, formar una alianza, establecer relaciones diplomáticas, implementar una posición sobre la no-proliferación nuclear, imponer sanciones económicas o ratificar acuerdos ambientales globales'' ^{(Mintz & DeRouen, 2010}, p. 3). Por consiguiente, se trata de entender por qué y cómo se adoptan los cursos de acción, descubriendo los procesos cognitivos que conducen a la PE, para lo cual se pueden identificar patrones de conducta y los estilos de liderazgo y personalidades ^{(Mintz & DeRouen, 2010}).

Entre los muchos enfoques que se pueden citar, se enfatizan algunos que han generado mayor atracción:

Por supuesto, que se suman otros enfoques y perspectivas como los relacionados con tomadores de decisiones (esto tiene que ver con percepciones) también véase ^{Halperin, Clapp y Kanter (2006}). Sin embargo, el trabajo paradigmático de ^{Snyder, Bruck y Sapin (1961}) es el principal referente en la toma de decisiones. ^{Tayfur (1994}) alude al aporte del behaviorismo⁸ en la toma de decisiones y lo que considera más que un enfoque, una metodología: el análisis comparado en PE y los estudios de casos. Y ^{Hudson (2005}) señala la importancia de la teoría del actor específico, basada en que, en última instancia, pues todo ocurre por las decisiones individuales o grupales, y ese enfoque teórico permite ahondar sobre la habilidad de la agencia humana en la PE y su análisis. Por eso es relevante revisar la evolución del APE, sobre esto véase los aportes de ^{Hudson y Vore (1995}) y de ^{Kaarbo, Lantis y Beasley (2012}).

Por su parte, ^{Rosenau (1971}) advertía que más allá de los enfoques, se debe tener en cuenta que la investigación sobre PE no es acumulativa, mientras no se base en un análisis sistemático y científico. Además, la PE y su análisis se debe adaptar al ambiente, que está en constante cambio y constituye una amenaza para el Estado, porque la PE está vinculada a ''…sistemas complejos en los cuales la percepción, el cálculo y el juicio son central al proceso'' ^{(Rosenau, 1974}, p. 4). Sin embargo, reitero, mucho ha cambiado desde la década de 1970.

En cuanto al APE, este tuvo la etapa clásica entre 1954 y 1993^{9(Hudson, 2012}; ^{Hudson & Vore, 1995}) y los tres trabajos paradigmáticos en su establecimiento son:

Así que antes de la II Guerra Mundial no existieron investigaciones en esta materia desde la perspectiva de un campo de estudio específico; estas comenzaron en la segunda mitad del siglo XX como análisis empíricos ^{(Hudson & Vore, 1995}). Y al finalizar ese primer ''periodo clásico'', comenzó a abrirse la ''caja negra'' del Estado y con ello se pudo observar la toma de decisiones, agregando muchos detalles al análisis ^{(Hudson & Vore, 1995}, p. 211).

Por eso, ^{Salgado (2023}) considera que a partir de la década de 1990 han surgido nuevos enfoques, como el constructivismo, que han repercutido no solo en el APE, sino también en RI. A esas nuevas perspectivas teóricas se han unido novedosas metodologías, que han convertido el APE en un campo de estudio pluralista, multidisciplinario y multimetódico, que recurre a una variedad de instrumentos analíticos, teorías y metodologías ^{(Salgado, 2023}).¹⁰

Así para ^{Hanrieder (1967}) se debe reconocer que el análisis de la PE no puede limitarse a la perspectiva de los estadistas y tomadores de decisiones, pues el ambiente internacional incide de forma significativa; por eso es necesario tener en cuenta los factores internos y externos que intervienen en la formulación e implementación de la PE ^{(Hanrieder, 1967}). En esta línea, ^{Beasley y Hom (2021}) aluden a una PE de cuarta dimensión, que incorpora la variable de temporalidad y la oportunidad (timing en inglés), porque consideran que es un aspecto que ha sido obviado. Sobre esta cuestión también se pueden revisar los aportes de ^{Stevens (2015}), ^{Hutchings (2008}) y ^{Hom (2018}).

Una breve mirada a las grandes potencias y Estados pequeños

La PE es una herramienta que utilizan los Estados para gestionar sus relaciones exteriores y para avanzar en el logro de sus intereses nacionales. En este contexto, la hegemonía ^{(Murillo 2012}; ^{Cooley & Nexon 202}0),¹¹entendida, en un sentido amplio, como la acción de una potencia dominante que influye en la política exterior de otros Estados ^{(Watson, 2007}) y el papel de las grandes potencias son temas fundamentales para entender la dinámica de las r.i. y la PE de los Estados. Por otra parte, no hay que perder de vista que el mayor número de actores son Estados pequeños (EP), para quienes la PE constituye un valioso recurso; pero que utilizan desde otra perspectiva. Por eso en esta sección hago referencia a la acción exterior de esos dos tipos de Estados, sin obviar, del todo, algunos otros actores estatales.

El APE se ha centrado en las grandes potencias, porque la mayoría de las corrientes de análisis consideran a estas como los agentes claves, obviando el aporte de los Estados pequeños ^{(Peñafiel, 2023}). Por eso primero se hace referencia a esos actores estatales grandes y, en segundo lugar, se rescatan algunos aspectos de los EP.

La PE de las GP durante la GF fue un tema crucial en la historia de las r.i. y la política mundial. Primero, porque persistía el orden westfaliano y, segundo, porque la lucha hegemónica entre dos bloques de poder, basados en una perspectiva político-militar-ideológica, dificultaba la participación de actores no estatales autónomos.

Tras el fin de la GF hubo un reacomodo de potencias, pasando por el denominado periodo del ''momento unipolar'', bajo el dominio e influencia global de Estados Unidos. Pero también tuvo lugar una fase de elusividad del poder, que incidió en las capacidades de todas las categorías de potencias ^{(Neack, 2008}). A ello hay que agregar la incidencia de las potencias emergentes ^{(Neack, 2019}; ^{Niemann & Thies, 2017}).

Las GP constituyen referentes claves en el sistema internacional; sobre todo cuando se trata de definir la PE de EP ^{(Long, 2022}). Por ende, todos aquellos que tienen proyectos hegemónicos determinan, en gran medida, el escenario internacional y los espacios de maniobra del resto de actores estatales. Si bien, como anoté, las r.i. mantienen un esquema predominantemente estado-céntrico, lo cierto es que en términos estrictos está centrado en las grandes potencias.

En el caso de los EP son aquellos que tienen una población reducida y un territorio limitado en comparación con las grandes potencias. Debido a su tamaño, estos Estados a menudo enfrentan desafíos únicos en la gestión de sus relaciones exteriores y en la promoción de sus intereses nacionales en el sistema internacional.

En términos de PE, los EP, a menudo, adoptan estrategias que les permiten maximizar su seguridad y bienestar en un sistema internacional dominado por las grandes potencias. Estas estrategias pueden incluir la construcción de alianzas con otros EP, la búsqueda de la neutralidad en los conflictos internacionales y la promoción de una PE basada en la cooperación y el multilateralismo.

El análisis de la política exterior de los EP en el siglo XXI se ha vuelto cada vez más importante debido a los cambios en el sistema internacional y la evolución de las r.i. Estos Estados enfrentan desafíos únicos en un mundo cada vez más globalizado y multipolar y, por tanto, sus estrategias de PE han evolucionado para adaptarse a estas nuevas realidades.

Sobre este tipo de actores estatales resulta valioso el aporte de ^{Long (2022}) en su libro A Small State's Guide to Influence in World Politics (Briding the Gap), en el cual considera que los EP pueden lograr metas internacionales relevantes, aprovechando los patrones de oportunidades y las limitaciones; para ello es necesario comprender a esos actores ''…en el contexto de sus relaciones con otros Estados, especialmente sus más destacadas relaciones asimétricas'', incluyendo sus identidades internacionales, la definición de sus intereses y las opciones disponibles en la búsqueda de sus metas ^{(Long, 2022}, p. 2). Esto implica considerar la teoría del rol que mencioné antes, pues hay una tendencia en RI, desde una perspectiva tradicional, a considerarlos como pequeños y débiles, producto de factores domésticos, percepciones de identidad y liderazgo y consideraciones externas ^{(Long, 2022}).

Lo anterior implica observar a los EP no solo como los débiles del sistema (por eso se habla del ''síndrome de Liliput''), sino de su posición de interacción bilateral con super y grandes potencias. Es decir, observar los patrones de las interacciones internacionales entre grandes Estados, al igual que entre grandes y pequeños Estados, que están moldeadas por restricciones institucionales y normativas ^{(Long, 2022}).

^{Long (2022}) advierte que hay que superar ciertos estereotipos sobre los EP, reconociendo las siguientes consideraciones: i) naturaleza de la competencia, no el número de competidores; ii) los bienes privados y públicos;¹² iii) capacidad y no tamaño; y iv) ubicación. Este enfoque resulta novedoso; pues la tendencia en RI y en APE es concebir a los EP como subordinados y dependientes de las grandes potencias. Quizás de las principales dificultades para este análisis es la conceptualización de qué es un Estado pequeño ^{(Peñafiel, 2023}); esto por cuanto tienden a definirse en función de sus opuestos. Cuando lo cierto, como se deduce del planteamiento de ^{Long (2022}), y es puntualizado ^{Peñafiel (2023}) cuando afirma:

Una vez que el Estado ha asimilado su condición de pequeño, puede tener una política exterior y de seguridad que le permita adquirir poder en los términos señalados, compensando su déficit de capacidades materiales y, además, definir el comportamiento de política exterior más adecuado a través de las virtudes cualitativas. (p. 46)

Por lo indicado en esta sección, al momento de realizar el APE es necesario tener en cuenta las particularidades de si son grandes potencias o EP. Es una cuestión sobre la que hay mucho por analizar, a pesar de la bibliografía que ha ido creciendo en número en el ámbito de RI.

Cambios en el sistema internacional

La primera mitad del siglo XX fue un período tumultuoso en la historia de las r.i. y la política mundial, y la PE de las grandes potencias fue un tema crucial durante este tiempo. De igual forma el fin de esa centuria también resultó turbulenta y hasta perturbadora. La Posguerra Fría hizo tomar conciencia a muchos estudiosos de las r.i. y de la PE que la dinámica mundial es, en última instancia, acerca de seres humanos y que sus interacciones individuales y colectivas, sobre todo cuando se insertan en el escenario internacional, no son simples, por lo que hacía necesario incorporar nuevos enfoques al análisis de los eventos en un mundo complejo, obligando a preguntarse cómo vamos a entender el mundo ^{(Hudson & Vore, 1995}). Ello se hizo más complejo en el caso del APE, porque las preguntas, tanto en RI como en PE, deben incorporar nuevos factores y variables. Sin embargo, hay que agregar dos eventos que han redefinido muchas de las interacciones interestatales: la pandemia del SARS-CoV2, que incrementó el nacionalismo y afectó la globalización; y la invasión rusa a Ucrania, que rompió un principio básico del orden mundial de mediados de siglo XX: la inviolabilidad de las fronteras estatales.

Sobre esta combinación de eventos se han publicado varios análisis, pues resulta novedoso la convergencia de una pandemia y una guerra -que es calificada de triple guerra ^{(Milosevich-Juaristi, 2023})-,¹³como lo titulado un comentario de ^{Ratha (2022}) en un blog del Banco Mundial: ''una guerra durante una pandemia: consecuencias de la crisis de Ucrania y la COVID-19 en la gestión global de la migración y los flujos de remesas'' (asuntos que hoy son objeto de la PE); que de acuerdo con un comunicado de prensa del ^{Banco Mundial (2022}) ''la invasión de Rusia a Ucrania impide la recuperación económica posterior a la pandemia en los países emergentes de Europa y Asia Central''.

Esos cambios se han enmarcado en el acelerado proceso de globalización, que ha transformado los escenarios de organización espacial de las relaciones y las transacciones sociales ^{(Held & McGrew, 1998}). Así se han generado tensiones entre las fuerzas centrífugas y centrípetas; estas han reforzado el carácter de algunos procesos en términos de unificación y estandarización ^{(Held & McGrew, 1998}). Esto ha permitido cada vez más hablar de una comunidad internacional, caracterizada por algunos discursos globales ^{(Lindberg, 2014}). Y sobre los cambios en las r.i. y en RI véase ^{Murillo (2018}).

La PE en el siglo XXI se ha visto afectada por una serie de cambios significativos en la economía mundial, la tecnología, el poder geopolítico y las ideologías. Esos cambios se observan por los efectos de la globalización y la multipolaridad, porque en la era de la globalización, se ha producido una redistribución del poder geopolítico, lo que ha llevado a un mundo multipolar, en el que varias super y grandes potencias importantes compiten por el liderazgo mundial; y la interdependencia económica que ha creado una nueva dinámica en la PE, ya que los Estados buscan mantener relaciones comerciales y económicas estables y beneficiosas entre sí.

Pero también fenómenos como la amenaza del terrorismo y la seguridad nacional, desde los ataques del 11 de setiembre de 2001, han sido una preocupación importante para los Estados y ha afectado significativamente la PE. Esta incorporó nuevas amenazas y retos que el escenario puramente westfaliano no eran visibles, sobre todo en términos de la seguridad nacional e internacional ^{(Murillo, 2018}).

En general, esos fenómenos permiten reconocer que las principales características de la PE, en el contexto del siglo XXI, han cambiado y cómo los cambios en la economía mundial, la tecnología, el poder geopolítico y las ideologías han afectado la política mundial. También las filtraciones de documentos secretos, como los generados por C. Maning, E. Snowden y más recientemente J. Texeira, complican la gestión de PE ^{(Farrel & Finnemore, 2013}).

A ello se suma un rearme de las potencias, por las tensiones político-militares, sobre todo en Asia-Pacífico ^{(Luduvice & Casado, 2023}). Pero también hay que considerar los cambios geopolíticos, particularmente los generados por China y su proyecto hegemónico, utilizando las rutas de la seda y las redes de conectividad en Eurasia ^{(Marsden, 2012}); en el cual Rusia constituye una pieza clave del tablero tridimensional y estratégico de Pekín, como se deduce de la citada declaración sino-rusa de 2021.

Ahora bien, la pandemia del coronavirus, provocada por el SARS-CoV2 ha tenido un impacto significativo en la PE de muchos países, incluyendo la toma de decisiones en cuanto a cuestiones como la cooperación internacional, la seguridad sanitaria y la economía mundial, reconfigurando la geopolítica de la pandemia y de las vacunas, por eso es hoy un factor por considerar, sobre el cual se ha escrito mucho ^{(Davies & Hobson, 2022}; ^{Bas-Vilizzio & Nieves-Aguirre, 2022}; ^{Huang 2022}; ^{Klobucista, 2021}). Y aunque oficialmente ya fue considerada superada de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), lo cierto es que su origen y la búsqueda del paciente cero continúa provocando tensiones entre China y otros países, temas que no se abordan en este artículo por cuestiones espacio, pero que son necesarios de analizar desde la perspectiva de la PE.

En resumen, la pandemia del coronavirus ha afectado significativamente la política exterior de muchos países y puede llevar a cambios importantes en la política internacional en el futuro cercano. Las referencias bibliográficas presentadas aquí son una muestra de unos pocos de los trabajos académicos disponibles sobre este tema.

Por otra parte, la guerra en Ucrania ha sido un tema de gran relevancia en las r.i. y en la PE de las GP y los EP en los últimos años, pues se han generado cambios significativos en la política internacional y en la estabilidad de la seguridad mundial; sobre todo por la ruptura del principio base del orden internacional de la segunda mitad del siglo XX: la inviolabilidad de las fronteras estatales con fin de anexión. Pero no ha sido solo un asunto de cambios significativos en la PE, sino que ha repercutido en el tema de análisis en la teoría de la PE y RI. La cantidad de análisis que se han generado desde 2014 (cuando Rusia ocupa la península de Crimea) y sobre todo a partir de febrero de 2023 cuando las tropas rusas cruzan la frontera con Ucrania, son evidencia manifiesta de cómo un conflicto armado entre dos Estados puede tener consecuencias globales. Basta con revisar los sitios de Foreign Affairs (véase https://www.foreignaffairs.com/tags/ war-ukraine) y de Foreign Policy (https://foreignpolicy.com/projects/ukrainerussia-border-crisis/), para citar solo dos.

Esta guerra ha repercutido en todos los ámbitos nacionales, internacionales y globales, dando lugar a cambios en las alianzas regionales y las relaciones entre China, Estados Unidos y Rusia, a los cuales se suman la Unión Europea y un número grande de Estados alrededor del mundo. De igual forma existen muchos trabajos y análisis que ahondan sobre algunos aspectos ^{(Wozniak, 2016}; ^{Massicot, 2023}; ^{Abrams, 2023}; y ^{Walt, 2022} como ejemplos de referencias).

Algunas consideraciones finales

Cabe finalizar este abordaje preliminar sobre PE y sus cambios en el contexto de inicios del siglo XXI, señalando que se requiere un desarrollo más amplio y detallado sobre la evolución del APE, las particularidades de las GP y los EP, para comprender la completa dimensión de esta política, que tiene lugar en el espacio interméstico. Como también para reconocer la relevancia de su estudio en el contexto de la disciplina de RI. Y esto se torna más relevante en EP como Costa Rica y los países centroamericanos; pues en la última década se han convertido en escenario importante de la lucha entre las potencias hegemónicas; aunque esos países, como en la mayoría de EP, no han logrado realizar ajustes en el proceso de formulación e implementación de la PE, cuestión que escapa a los alcances de este trabajo.

Acerca de la definición de PE, cabe rescatar, como señalé en varias oportunidades, que no hay un constructo de consenso; sin embargo, resulta evidente que se trata de una política pública sui generis, que identifica e implementa cursos de acción, en función del interés nacional y la autoimagen del Estado, y que busca posicionarlo en un concierto internacional en el que no solo interactúan actores estatales. Escenario en el que instituciones como la soberanía se han reconceptualizado y la globalización incide de manera diferenciada entre las distintas categorías de Estados. Y una política cuyos efectos regresan al actor que la formula.

Ahora bien, en lo que corresponde al APE, es necesario incorporar nuevos enfoques teóricos y metodologías para poder describir, explicar y entender la PE en un contexto complejo. Esto no significa abandonar aquellos esquemas tradicionales, porque hay elementos en el proceso de identificación, formulación e implementación de la PE que mantienen los criterios del periodo clásico; más bien se trata de mejorar esos planteamientos y generar otros, a partir de las nuevas teorías generales de RI, como el constructivismo, posmodernismo y feminismo.

Este es un momento propicio para esa teorización, por los cambios en la arquitectura sistémica de las últimas dos décadas y por las consecuencias de la pandemia y la guerra. A ello se suma el refortalecimiento de los nacionalismos frente a la globalización -que en algunos casos ha generado un proceso de desglobalización-, aunque no se trata de un fenómeno novedoso, pues antes de 1914 se presentaba una coyuntura similar. La diferencia en esta ocasión es que, por el grado de interdependencia e integración a escala mundial, la incidencia de esas variaciones en el sistema internacional es directa sobre la PE y el APE.

Como se indicó, tampoco se pueden obviar las repercusiones sobre la PE de las nuevas perspectivas de la geopolítica y la ruptura del determinismo geográfico y la relación tiempo-espacio, las dinámicas de las organizaciones intergubernamentales y los regímenes internacionales, la difusión del poder estatal y los ajustes en la frontera estatal -que la han tornado porosa y genera nuevos procesos a lo largo de la línea doméstico-exterior-. Algo se ha avanzado con trabajos recientes mencionados ^{(Ahmed, 2020}; ^{Beasley & Hom, 2021}; ^{Erbas, 2022}; ^{González, 2023}; ^{Hudson & Day, 2020}; ^{Jackson, 2023}; ^{Mello & Ostermann, 2023}; ^{Salgado, 2023}; y ^{Pursiainen & Fosberg, 2021}); sin embargo, hay una tarea pendiente y urgente.

La investigación en este campo requiere una revisión integral. En una versión ampliada de este artículo se ahondará en cada uno de los aspectos -y se sumarán otros- sobre la cuestión de la PE y su análisis en un contexto y entorno cambiante y complejo. Es una cuestión que debe fortalecerse en la academia y los centros de investigación, y dejar de verla como una adenda o asunto accesorio de RI; es decir, reconocer el carácter de campo de estudio puente en donde convergen tres disciplinas: RI, ciencias política y administración pública