Aspectos teóricos

La posición epistemológica de la investigación se fundamenta en: el Modelo de Estilo Nacional de Desarrollo a partir del planteamiento de ^{Rovira (2004}); el Modelo de Políticas Públicas de ^{Subirats y colaboradores (2008}); las Redes de Políticas Públicas a partir de ^{Zurbriggen (2007}), el Modelo de Calidad de la Comisión de Transporte del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puentes de España en función del Modelo de la Calidad Total y las teorías de los intereses de actores a partir de los homos: bureaucratic y economicus, reciproccans.

De conformidad con el entramado de las teorías anteriormente mencionadas, se considera que la política pública acontece en un marco institucional que tiene lugar en un determinado estilo nacional de desarrollo, en donde se materializan las reglas formales e informales y el juego de actores, estos últimos motivados por el logro de sus intereses y para alcanzar los mismos utilizan sus recursos.

La política pública (PP) pretende brindar una solución a un problema público que es aquel que, además de considerarse un problema social, se encuentra en la agenda política, siendo el Estado, mediante la PP, un proveedor de bienes y servicios, dirigidos a la ciudadanía, mismos que deben ser de calidad para la aceptación de esa misma ciudadanía, esta tiene lugar mediante una serie de decisiones, intencionalmente coherentes, con participación de una gama de actores, públicos y privados.

Aspectos metodológicos

En el presente artículo, se brinda una respuesta a la pregunta general siguiente:

¿Cómo se conceptualizó el problema público, la hipótesis causal y la hipótesis de intervención de la política, al momento de reorientarse la política pública de la infraestructura vial nacional en 1998? ¿Por qué esa conceptualización?

Asimismo, brinda una respuesta a las preguntas específicas siguientes:

La formulación de la política que se estudió es la que se oficializó mediante la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) N° 7798, en el primer cuatrimestre de 1998.

De la formulación de la política pública, se analizó la estrategia de intervención, no considerándose otros aspectos, en particular, se verificó que la hipótesis de solución (estrategia de intervención) fuera congruente con la hipótesis causal del problema público.

A partir de la posición teórica, fundamentada principalmente en las teorías: del estilo nacional de desarrollo, la política pública a partir de ^{Subirats et al. (2008}) el neoinstitucionalismo, la nueva gestión pública, la gestión de calidad, la burocrática, la elección racional, así como las mejores prácticas internacionales en calidad de infraestructura vial, se interpretó y explicó la reorientación de la política pública de la infraestructura vial nacional, en su fase de formulación, a partir de la hipótesis causal y la hipótesis de solución. Este enfoque de interpretación, la complejidad, actualidad y novedad, hacen que la investigación sea cualitativa, pero al apoyarse en estadísticas, la hacen también cuantitativa.

Los métodos de investigación cualitativos de investigación utilizados fueron la entrevista y la revisión documental.

El artículo es producto de la tesis doctoral de Gobierno y Políticas Públicas “La Política Pública de la Infraestructura Vial Nacional de Costa Rica (1998-2014)”, presentada en la Universidad de Costa Rica, en el año 2019.

Estilo nacional de desarrollo

De conformidad con ^{Vásquez-Rodríguez (2019}), fundamentado en ^{Rovira (2004}):

Las políticas públicas que se formulan e implementan en un determinado periodo, son concordantes con el estilo nacional de desarrollo del país en ese momento, en tanto ellas responden al movimiento concreto de factores económicos, sociales, culturales y políticos y al rumbo y ritmo, que una sociedad ha establecido en ese momento histórico, en donde los factores políticos son de primer orden (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 7).

De ahí que, para entender la reorientación de la política pública de la infraestructura vial nacional de 1998, se hace necesario estudiar el estilo nacional de desarrollo vigente en el momento de su oficialización.

De conformidad con ^{Rovira (2004}), la crisis económica en Costa Rica de 1980-1982, canceló el estilo nacional de desarrollo que había seguido el país desde la segunda Postguerra Mundial, y a partir de la Administración Monge Álvarez (1982-1986), con la firma del primer Programa de Ajuste Estructural entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Mundial, y su ratificación en la Asamblea Legislativa, se inaugura lo que Rovira denomina el Nuevo Estilo Nacional de Desarrollo.

De conformidad con ^{Rovira (2004}) y ^{Vásquez-Rodríguez (2019}), los pilares que sustentan la estrategia de reformas económicas que otorga la dirección al nuevo estilo nacional de desarrollo, son las siguientes:

De conformidad con ^{Rovira (2004}), se había experimentado en el país un crecimiento económico con exclusión social, producto del estilo nacional de desarrollo que había adoptado el país.

La reorientación de la política pública de la infraestructura vial nacional de 1998 respondería a la orientación del Nuevo Estilo Nacional de Desarrollo, como se explica más adelante.

Transformación del Estado en la década de los noventa

De conformidad con ^{Rovira (2004}), ^{Capitán (2000}) y ^{Vásquez-Rodríguez (2019}), en la década de los ochenta, pero especialmente en la década de los noventa y en la Administración Figueres Olsen (1994-1998), el estado se había transformado, siguiendo la dirección del neoliberalismo, en cuanto a mayor protagonismo del mercado en concordancia con un estado pequeño.

En el momento de la reformulación de la política, y de conformidad con el estilo nacional de desarrollo, se habían roto los monopolios estatales de la banca y los seguros, se había preparado el camino hacia el fin del monopolio de las telecomunicaciones, que sucedería años después, el régimen de pensiones se había debilitado, las exoneraciones habían sido prácticamente eliminadas, las barreras arancelarias tendían a cero, las barreras no arancelarias se mantenían en lo mínimo.

De conformidad con ^{Vásquez-Rodríguez (2019}), en dicha época se estaba finalizando la privatización de las empresas estatales, especialmente las creadas en el periodo del Estado Empresario, se había introducido aspectos de la Nueva Gestión Pública en el Estado. Es decir, instrumentos, conceptos y herramientas de la administración privada habían sido implantados en la Administración Pública. Además, se había entronizado el fenómeno del corporativismo empresarial de las políticas públicas, mediante el que empresarios organizados se habían introducido en las juntas directivas de entes públicos clave, con voz y voto, y se había detonado una solapada privatización de los servicios públicos, por medio del proceso de contratación administrativa, mediante el que el empleo público se vería afectado. En tanto, gran parte de la planilla estatal sería sustituida por empresas privadas que brindarían servicios, en lo que se denomina un proceso de tercerización y las organizaciones de la Sociedad Civil habían asumido parte o las responsabilidades del Estado en diversas áreas, como la atención a la población vulnerable o protección cultural, para lo que el estado, incluso le transfería fondos públicos.

La reorientación de la política pública de la infraestructura vial nacional de 1998, sería congruente con esa reforma del Estado existente en el Nuevo Estilo Nacional de Desarrollo, dándole mayor protagonismo al empresario privado, en deterioro del papel del estado, como se explica con mayor detalle en los puntos siguientes.

El problema público

De conformidad con ^{Mata-Abdelnour (2011}), existe una relación directa entre infraestructura y el desarrollo económico y, por ende, en la competitividad, según dicho autor.

Según ^{Rozas y Sánchez (2004}) y ^{Mata-Abdelnour (2011}), para el caso de la infraestructura latinoamericana, existe una relación directa entre infraestructura y desarrollo económico, ya que la infraestructura impacta en lo siguiente:

La infraestructura vial constituye:

[…] un elemento central de la integración del sistema económico y territorial de un país, haciendo posible las transacciones dentro de un espacio geográfico/económico determinado, y con el exterior. En este sentido, tales redes constituyen un elemento vertebrador de la estructura económica de los países y de sus mercados, así como de los mecanismos concretos de articulación de las economías nacionales con la economía mundial (^{Rozas y Sánchez, 2004}, p. 5).

La infraestructura vial nacional, entonces, es un apoyo o un acompañante del desarrollo económico de un país, pero si la misma es deficiente, se convierte en un obstáculo de ese desarrollo.

Pese a la importancia de las redes de carreteras en el desarrollo económico del país, antes de la reorientación de la política de infraestructura de 1998, las mismas se encontraban en mal estado, luego de que en décadas atrás ellas se habían extendido, y se mantenían en buen estado.

La red de carreteras en el país había crecido y mejorado al amparo del Estado de Bienestar, en 1964 era de 16060 kilómetros, en 1969 de 18742 kilómetros, en la década de los 70, época de mayor intervención estatal, con lo que se denominó Estado Empresario con alta intervención del estado mediante empresas estatales que conformaban la Corporación Costarricense de Desarrollo, la red general del país creció cerca de 10000 kilómetros.

Al cancelarse el anterior estilo nacional de desarrollo y con ello la merma del Estado de Bienestar, y asumirse el Nuevo Estilo Nacional de Desarrollo con un Estado con rasgos neoliberales, a inicios de la década de los 80, la red general del país era de 28101 kilómetros, de los que 6011 kilómetros corresponderían a la Red Vial Nacional y 22090 kilómetros a la Red Vial Cantonal.

La red vial de Costa Rica, que había crecido vertiginosamente en los anteriores 35 años, se había convertido en un orgullo nacional, ya que, en esa época, por cada kilómetro cuadrado de territorio; existía 0,69 kilómetros lineales de carretera que en su mayoría se encontraban en buen estado. Dicha densidad convertía al país en líder en la penetración de su territorio, incluso a nivel superior al de Brasil y de México, además, por cada kilómetro de carretera, circulaban seis vehículos, por lo que se podía transitar holgadamente (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 605).

En 1998, momento de la reorientación de la política, la red general contaba con 37273,43 kilómetros, de los que 7426,43 kilómetros eran de la Red Vial Nacional.

En ese año dicha red vial, se había convertido en vergüenza nacional, ya que, si bien conservaría el liderazgo en densidad en Latinoamérica, la penetración a todo el territorio nacional era difícil, ya que, por ausencia de una oportuna conservación y mantenimiento de las carreteras de lastre y asfalto, muchas de ellas habían desaparecido. El tránsito se dificultaba enormemente en todo el país, por el mal estado general de las vías, ya que únicamente el 10 % de la red vial nacional se encontraba en buen estado. (…) el país no había sido capaz de conservar y mantener en buen estado su mayor activo público en términos económicos, del que se había sentido orgulloso, y que, a la vez, les había permitido una movilidad eficiente a sus habitantes (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 605).

En 1998 al reorientarse la política pública de la infraestructura vial nacional, el país contaba con un 10% de la red vial nacional en buen estado, la red era un obstáculo, no impulsor o acompañante del desarrollo económico.

Las carreteras del país no respondían a las necesidades del turismo, el comercio internacional, el comercio nacional y otros, lo que era disfuncional con el estilo nacional de desarrollo del país, orientado al exterior.

La Administración Figueres Olsen (1994-1998), remitió a final del año 1997 un proyecto de Ley para crear un ente público para la conservación y mantenimiento de las carreteras del país, de ahí que, en ese momento, se había considerado que el problema público era la deficiente red vial del país, tanto nacional como cantonal, lo que en la Asamblea Legislativa se varía.

Hipótesis causal

A partir de ^{Subirats et al. (2008}), para formular la política pública se deben considerar las causas del problema público, esto es lo que dicho autor llama la hipótesis causal, a las que se vendría dar solución, en lo que él mismo denomina la hipótesis de intervención o de solución.

La Administración Figueres Olsen, a finales de 1997, a partir del estudio de ^{Louis Berger Internacional, Inc. (1998)} denominado Reforma Institucional del Sistema Nacional de Transportes de Costa Rica, mismo que había sido financiado por el Banco Mundial, presenta un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa, que proponía, inicialmente, abarcar la problemática de la conservación y mantenimiento vial, tanto de la red vial nacional como de la red vial cantonal, luego el texto sería sustituido por un segundo proyecto, que se había elaborado a lo interno de la Asamblea Legislativa.

A partir de lo anterior, existirían dos problemas públicos, uno formulado desde el “ámbito técnico” y el otro desde el ámbito “de lo político”¹, el segundo sustituyó al primero, y la diferencia entre ambos nos ayuda a comprender la brecha en la definición de la formulación de la política pública.

La identificación del problema público y su causalidad, desde una conceptualización técnica, se encuentra, principalmente, en el estudio de ^{Louis Berger Internacional, Inc. (1998)}, mismo que es concordante, en ese aspecto, con el Plan Nacional de Transporte de 1995.

La propuesta presentada a la Asamblea Legislativa, por el Poder Ejecutivo de la Administración Figueres Olsen (1994-1998), a través de varios diputados de diferentes bancadas, difería de las recomendaciones de ^{Louis Berger Internacional, Inc. (1998)}, principalmente, en que la consultora visualizaba la política vial, integrada a una política general e integral de transporte que comprendiera, no sólo el transporte por carretera, sino el transporte ferroviario, aéreo, marítimo y fluvial, y la integración del transporte privado con el transporte público.

Según ^{Louis Berger Internacional, Inc. (1998)} y el Plan Nacional de Transportes de 1995 el problema público, era la deficiente red vial nacional, nacional y cantonal, sus causas se materializaban a finales de 1997 en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), ente público responsable de la construcción, conservación y mantenimiento vial, mediante su propia planilla, y los actores que se relacionaban con él.

Las causas identificadas eran las siguientes:

i) Excesiva regulación por parte de entes públicos

De conformidad ^{Vásquez-Rodríguez (2019}) concordante con ^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}, ^{May-Cantillano, 2017}, ^{Vásquez-Astorga, 2016}:

Para la realización de una obra nueva, o para ejecutar programas de conservación y mantenimiento, entonces debían seguirse una serie de procedimientos excesivamente regulados, que implicaban autorizaciones diversas de también diversos entes públicos, lo que incidía en la gestión del proyecto (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 249).

Para la ejecución de obras viales, el MOPT, debía acudir a una serie de entes públicos, que regulaban todo lo relacionado con recursos humanos, organización, presupuesto y contrataciones, ya que intervenían en la gestión administrativa la Dirección General de Servicio Civil, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Hacienda y Contraloría General de la República.

ii) Participación de entes controladores

De conformidad con ^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, basado en ^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}, ^{May-Cantillano, 2017}, ^{Vásquez-Astorga, 2016}:

La participación de la Dirección General de Servicio Civil, Autoridad Presupuestaria, Mideplan y previamente de la Contraloría General de la República, en varias etapas de los proyectos viales, lo que incidía en ellos negativamente, en cuanto al tiempo de respuesta, al tener que consensuar aspectos relacionados con la gestión de un proyecto vial (presupuesto, recursos humanos, contratación), lo que dilataba el diseño, construcción y explotación de la obra vial (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 249).

Estos entes reguladores, se convertían a su vez, en actores de los que se requería alguna aprobación, para continuar en la utilización de los recursos necesarios para los proyectos viales, o incluso para iniciar los mismos.

iii) Recursos financieros insuficientes

El Partido Liberación Nacional y el Partido Social Cristiano, que habían gobernado el país, de 1982 a 1998, con el propósito de cumplir con los requerimientos de los préstamos impuestos por los organismos financieros que conformaban el Consenso de Washington, especialmente en cuanto a la disminución del gasto público, habían decidido desfinanciar el patrimonio vial del país (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

En 1980 se destinaban al sector transporte 1135 millones colones reales a partir del índice general de precios al por mayor, base 1978, y en 1995, esos fondos eran, con la misma base de cálculo, de 490 millones de colones (^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}).

El Plan Nacional de Transporte de 1995 indicaba que el mal estado que presentan las redes viales, tanto la nacional como la cantonal, obedece a un crónico estrangulamiento financiero.

iv) Gestión deficiente

Los problemas de gestión, que se presentaban, eran los siguientes: concentración en la toma de decisiones en los niveles superiores, es decir, poca delegación de responsabilidades; inadecuados sistemas de control, inexistencia de un proceso de control de calidad o auditoría técnica, planificación deficiente, una formulación del presupuesto no integrada al proceso de planificación; no existía claridad por parte de las unidades organizativas en la etapa del proyecto vial que debían participar, y su incidencia en él; inadecuado gerenciamiento; lentitud excesiva en los procesos; ausencia de un sistema informático integral y, procesos y procedimientos definidos, pero no aplicados (^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}; ^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

El problema de gestión era evidente en el ámbito financiero, por la incapacidad de ejecutar una parte sustancial del presupuesto, así por ejemplo en 1994, se ejecutó únicamente 65% del presupuesto que había sido destinado a la obra vial en 1995, fue de 82% (^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}).

v) Rígida gestión de recursos humanos por normativa

Los funcionarios que participaban en obra vial estaban sujetos a la reglamentación y disposiciones del Régimen de Servicio Civil (Estatuto de Servicio Civil) de la Autoridad Presupuestaria, lo que implicaba que debía existir participación de la Dirección General de Servicio Civil y de la Autoridad Presupuestaria en las fases de reclutamiento, selección, clasificación, elaboración de perfiles y remuneraciones, instituciones que tardaban meses en realizar y, en algunos casos, hasta años (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

Durante la época del Estado de Bienestar el MOPT invertía en la capacitación de su personal, dentro y fuera del país, por lo que, a principios de 1980, contaba con un grupo profesional y técnico altamente capacitado. Después de ese año, con los compromisos adquiridos con los organismos financieros del Consenso de Washington, las administraciones del Partido Liberación Nacional y el Partido Social Cristiano, de 1982-1998, deciden no invertir en capacitación con el propósito de cumplir con los requerimientos de restricción del gasto público y, a su vez, incentivan la movilización de personal del sector público al sector privado, mediante una serie de programas de movilidad laboral, lo que implicó en el MOPT que gran parte de los profesionales y técnicos capacitados, se trasladarán al sector privado, como empleados de empresas consolidadas en el sector transporte, o que fundaron sus propias empresas.

vi) Deficiente relación con los usuarios de las vías

La imagen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encontraba seriamente deteriorada, así como la relación con los medios de comunicación.

El Ministerio ha perdido credibilidad en la opinión pública ya que ésta considera que no cumple con lo prometido y que no asume correctamente sus responsabilidades. Creen, incorrectamente, que el MOPT es el único organismo responsable por la situación actual de todas las vías públicas y lo califican duramente al experimentar diariamente la mala situación de las calles en este país. La ciudadanía carece de información sobre las actividades que están realizando el MOPT, sus proyectos y logros, y sobre todo de cuáles son sus responsabilidades y cuáles son las de las Municipalidades. Por otra parte, hay que considerar a los medios de comunicación masiva. A través de estos medios se refleja la mala relación existente de los medios con los jerarcas del Ministerio. La prensa informa constantemente de lo que ellos consideran como errores y debilidades del Ministerio. Responsabiliza al MOPT por la falta de cumplimiento de los contratos adquiridos con terceros y considera que el MOPT no les da el seguimiento adecuado a los proyectos. Como consecuencia la actitud de los jerarcas del MOPT con la prensa es siempre a la defensiva, ya que se sienten permanentemente agredidos (^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}, p. 50).

El criterio del ciudadano, en cuanto a la calidad de las carreteras, y en cuanto a la gestión realizada, era deficiente.

vii) Interferencia política

En los años noventa, la injerencia política provenía principalmente de los diputados y consistía en Incluir en el presupuesto nacional proyectos no sugeridos por el Poder Ejecutivo o por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (^{Angulo-Zeledón, 2016}, ^{Vásquez-Astorga, 2016}), y presionar a las autoridades del MOPT, sobre proyectos, de su conveniencia político-electoral.

En 1997 el presupuesto del MOPT fue aumentado en tres mil millones de colones con respecto a 1996 al incluirse proyectos de interés de los diputados, en forma inconsulta con los profesionales en la materia vial (^{Louis Berger Internacional, Inc., 1998}).

Al incluirse proyectos sin los estudios técnicos y los diseños en el presupuesto nacional por parte de los diputados de la época, provocaba una brecha entre la planificación y el presupuesto, ya que los diputados aprobaban presupuesto para obras en que ni siquiera existían los planos, o al menos algún estudio técnico preliminar (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

Refiriéndose a esa inherencia política, el Ingeniero Angulo-Zeledón, miembro del Consejo de Administración del CONAVI en la Administración Arias Sánchez (2006-2010) y en la Administración Chinchilla Miranda (2010-2014) como representante de la Asociación de Carreteras y Caminos, en entrevista del 03 de noviembre de 2016, indicaba:

Los recursos que se le daban al MOPT, casi siempre se orientaban a lo que los diputados querían (…) llegaban los diputados y convencían a las autoridades de que había que hacer tal calle, además hasta se pintaban escuelas y se pintaban iglesias (…) gran parte de los recursos tenían esa orientación (…), la pintura que era para señalamiento se ordenaba para Cartago para pintar una escuela, cambiaban la pintura, con un estañón de pintura de señalamiento sacaban estaños de pintura corriente (…), la Auditoría del MOPT comenzó a reclamar, eso era común, la presión que hacían los diputados, el mantenimiento se vino abajo (…), la injerencia política la que estaba desviando los recursos (…) había necesidad de hacer un cambio (^{Angulo-Zeledón, 2016}).

Entonces, los pocos recursos que había tenido la política vial nacional, desde 1995, se veían gravemente afectados por los intereses político-partidistas, lo que incidía negativamente en la deficiente red vial nacional.

Debido a que por lo general una obra nueva, debe ampliar el derecho de vía, o reconstruir el mismo, el tema de las expropiaciones, relocalización de servicios, y permisos y gestiones, relacionados con la política ambiental, se vuelve clave, lo que no lo es en la conservación y mantenimiento vial. Es así, como los diputados en la última legislación de la Administración Figueres Olsen (1994-1998), al cambiar el texto del proyecto de ley, para incluir la obra nueva, no consideraron aspectos claves, propios de la obra nueva, lo que generó grandes problemas en la implementación de la política, especialmente el retraso de los proyectos viales (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}, p. 254).

El primer proyecto de ley para la posible reorientación de la política pública sufre una serie de cuestionamientos de los diputados de la última legislatura de la Administración Figueres Ferrer (1994-1998), ya que no cubría la obra nueva, solo la conservación y mantenimiento, además cubría toda la red del país, no sólo la nacional y finalmente había un desacuerdo con cierta flexibilidad administrativa, especialmente en recursos humanos.

A raíz de lo anterior Rodolfo Méndez Mata, uno de los líderes, en ese momento del Partido Unidad Social Cristiana, y de la banca correspondiente en la Asamblea Legislativa, antiguo Ministro de Hacienda y Exministro de Obras Públicas y Transportes, precandidato presidencial en las elecciones para el periodo 2002-2006, redactaría un nuevo proyecto ley, previo acuerdo con los diputados de los diferentes partidos mayoritarios de la época, que sustituiría al primero.

El excluir la obra nueva, no era del agrado de los diputados del turno, ya que perdería una herramienta valiosa para ellos, para los procesos político-electorales, ya que la inauguración del puente o la carretera nueva atrae votantes, lo que no lo hace con tanta importancia, los procesos de conservación y mantenimiento vial (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

Al sustituirse el proyecto de ley de “Creación del Consejo de Conservación Vial” por el del proyecto de ley “Creación del Consejo Nacional de Vialidad”, el ámbito de la política pública se redefiniría, al excluir a la red cantonal, conservar únicamente la red vial nacional, además de que ahora, a la conservación y mantenimiento, se le uniría la obra nueva.

En ese segundo proyecto de ley, entonces el problema público se redefiniría desde “lo político”, y ahora sería la deficiente red vial nacional, excluyéndose así, a la red cantonal como problema público, por resolverse en la agenda política del momento.

Al incorporar la obra nueva, entonces la hipótesis de intervención debía ahora considerar los elementos siguientes:

Las expropiaciones, la relocalización de servicios, los permisos y gestiones relacionadas con la protección del ambiente, no habían sido identificados como causas del problema público, debido a que el estudio de ^{Louis Berger Internacional, Inc. (1998)}, así como el primer proyecto de ley, se referían a la conservación y mantenimiento vial, no a las obras nuevas o mejoramiento vial.

Debido a que, por lo general, una obra nueva debe ampliar el derecho de vía, o reconstruir el mismo, el tema de las expropiaciones, relocalización de servicios y permisos y gestiones, así como las acciones relacionadas con la política ambiental, se vuelve clave, lo que no lo es en la conservación y mantenimiento vial. Es así, como los diputados en la última legislación de la Administración Figueres Olsen (1994-1998), al cambiar el texto del proyecto de ley, para incluir la obra nueva, no consideraron aspectos claves, propios de la obra nueva (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

Aunado a lo anterior, ni el primero ni el segundo proyecto de ley, consideraron como causa del problema público:

En entrevista el 18 de octubre de 2016, con el Ingeniero Vargas-Zeledón, director ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, indicaba:

El gran problema es que en el último momento de la aprobación de la ley se le introduce una última accesión que se le da al CONAVI la posibilidad de construir obra nueva (…), desde el principio el CONAVI pierde su función de orientación estratégica para el que fue creado, y adquiere una visión más de tipo político que ha sido nefasta para el desarrollo del CONAVI.

La solución entonces al problema público se llevaría a cabo desde “lo político”, pero sin considerar aspectos técnicos claves.

Solución al problema público

De conformidad con la Ley N° 7798, Ley de Creación del CONAVI, la reorientación de la política pública de la infraestructura vial nacional brindará solución (hipótesis de intervención) al problema público mediante la redefinición de las competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la creación del denominado Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), así como el establecimiento de un Fondo Vial Nacional.

La estrategia de intervención de la reorientación de la política consistió entonces en:

La reformulación de la política pública incorpora premisas, conceptos y la orientación del estilo nacional de desarrollo imperante en el momento de su adopción, en tanto en ella se refleja la disminución del protagonismo del Estado, el fortalecimiento de la empresa privada y es acorde con la reforma del estado que había experimentado el país en los años 90, especialmente en la Administración Figueres Olsen (1994-1998), que tenía la misma orientación en mención.

De conformidad con el Nuevo Estilo Nacional de Desarrollo las obras viales, a partir de 1998 serían construidas, conservadas y mantenidas por empresas privadas contratadas para tal efecto, erradicándose así la práctica generalizada que se tenía hasta ese entonces, de que el Estado, con su planilla, maquinaria, herramientas y sus suministros, construyera, conservara y mantuviera la red vial nacional ya que, de conformidad con las premisas, lo anterior, incorpora la señal de la eficiencia de lo privado sobre lo público, acorde con el estilo nacional de desarrollo en mención.

Asimismo, se incorpora en el Consejo de Administración, jerarca del CONAVI, en la junta directiva a tres representantes del empresario organizado, con voz y voto para que, en conjunto con los funcionarios públicos, tomen las decisiones estratégicas sobre la obra vial nacional, a partir de la premisa anteriormente mencionada.

La estrategia de intervención, mediante la fundación del CONAVI, era poco innovadora, ya que repetiría una especie de medidas, que se habían aplicado en los entes públicos, fundados o reformados en la Administración Figueres Olsen (1994-1998), las que habían sido impulsadas por los organismos del Consejo de Washington y eran parte del movimiento de la Nueva Gestión Pública de la época, impuesta a la reformas estatales en el mundo durante fines de los años 70, durante las décadas de los 80 y 90.

El modelo de organización del CONAVI copia el modelo de organización de los fondos viales para la conservación y mantenimiento vial que se instalaron en varios países en Latinoamérica en la década de los noventa. Dicho modelo fue impulsado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y claramente se visualiza en las motivaciones de los dos proyectos de ley, el primero estructurado desde el ámbito técnico y el segundo desde lo “político”. Este modelo fue implementado en varios países, pero sólo para la conservación y mantenimiento vial, no para la construcción de obra vial, como fue el caso de Costa Rica (^{Vásquez-Rodríguez, 2019}).

La reorientación de la política infraestructura vial nacional, no brindó solución a las causas del problema público siguientes:

En el primer proyecto de ley se le daba una solución algunas de esas causas, como era la excesiva regulación, la rigidez del recurso humano y la gestión de permisos a otros entes públicos, pero al redefinirse la estrategia de solución en el primer cuatrimestre de 1998 en la Asamblea Legislativa desde “lo político”, en el segundo proyecto de ley esas causas fueron omitidas, proyecto que se convertiría en la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, N° 7798.

Lo anterior, es decir, no dar una solución a las causas del problema público, se constituye en la brecha de formulación de la política pública, en tanto la hipótesis de intervención no comprendió la totalidad de las causas del problema público.