Experiencia en Concesión de Obra Pública

En la búsqueda de cerrar la brecha de inversión en infraestructura y a su vez reducir las presiones fiscales, Costa Rica ha intentado poner en marcha esquemas con participación activa del sector privado durante todo el ciclo de vida de los proyectos. Sin embargo, la experiencia ha sido tímida en cuanto a la cantidad y alcance de proyectos. En el caso de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos #7762, desde su publicación en 1998 se ha logrado alcanzar apenas la etapa operativa en 2 proyectos (Carretera San José - Caldera y la Terminal del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós), mientras la Terminal de Contenedores de Moín inició construcción recientemente.

Por su parte, en 2013 luego de una intensa presión ciudadana, se rescindió el contrato de concesión del Corredor Vial San José-San Ramón; producto de falencias en la estrategia de comunicación que explicaran de forma sencilla y concreta: i) los objetivos que se buscaban alcanzar, ii) razones del costo inicial estimado, iii) proyecciones de tráfico en un análisis de sensibilidad, iv) método a utilizarse para la fijación de tarifas, v) el porqué de la elección del esquema de concesión, vi) potencial impacto sobre las finanzas del Estado, vii) el porqué la adjudicación del proyecto a determinada empresa, viii) la manera en que se asignarán los riesgos entre el sector público y el privado, ix) las razones del atraso en el inicio de las obras, entre otros. Asimismo, la figura de concesión ha generado dudas gracias a un Consejo Nacional de Concesiones (CNC) carente del recurso humano y técnico adecuado, aunado a su dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), situación que le resta independencia y credibilidad en la evaluación, aprobación y control de esquemas de gestión y financiamiento de los proyectos.

Junto a las debilidades mencionadas existe además una gran barrera cultural al considerar los proyectos en manos del Estado como "gratuitos"; premisa alimentada por el ciclo electoral y una visión cortoplacista en donde las grandes obras se ejecutan sin considerar en la planificación los riesgos del proyecto y las necesidades de mantenimiento y operación futuras. Dicho de otra manera, se disfruta hoy de obras nuevas y se traslada a las futuras generaciones tanto la obligación de reconstrucción (a un costo mayor) como la cancelación de las deudas adquiridas.

Experiencias de naciones como Reino Unido, Australia y Corea del Sur basan su éxito en políticas que además de permitir una ejecución eficiente y transparente de los recursos, promueven la programación de las erogaciones futuras que deberán realizar usuarios y/o contribuyentes para la efectiva operación, mantenimiento y gestión de riesgos durante el ciclo de vida del proyecto (20-30 años). En este sentido, es necesario tener claras las mejores prácticas internacionales para el desarrollo de proyectos de infraestructura pública mediante Alianzas Público Privadas (APP).

El caso costarricense a la luz de las mejores prácticas

El término Alianzas Público Privadas (APP) es definido por las Naciones Unidas (2008) en su publicación "Guide book on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships", como aquellos mecanismos innovadores utilizados por el sector público con el objetivo de financiar, diseñar, implementar yoperar obras y servicios públicos. El European PPP Expertise Centre (2011) señala además que las APP son contratos: i) basados en la provisión de servicios, considerando todo el ciclo de vida del proyecto (no solamente la construcción), ii) bajo los cuales se transfiere riesgos al sector privado y iii) donde el pago recibido por el sector privado -sea por medio del cobro de tarifas (ej. peaje), pago directo del gobierno o combinación de ambos- está directamente ligado a los servicios prestados. La Figura 1 muestra un marco general de tipos de APP y el papel de los mismos dentro de la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es importante recalcar que las APP no constituye una forma de privatización, pues el activo siempre permanece bajo dominio del Estado.

Figura 1: Tipos de alianza público privada 

Los modelos APP promueven la estructuración de proyectos considerando la totalidad de los costos del ciclo de vida (diseño, construcción, operación & mantenimiento y atención de financiamiento) y a su vez permiten transferir al sector privado riesgos inherentes del proyecto (sobre-costos, fallas en diseño, cierre del financiamiento, atrasos, etc.) a cambio de un rendimiento por su inversión (PPP Canadá, 2013). Sin embargo, una crítica recurrente a las APP se basa en el argumento de que los proyectos en manos del Estado siempre serán menos costosos dado que el financiamiento público es siempre menos costoso que el privado.

Tabla 3: OECD: Principios para la participación del sector privado en infraestructura 

Fuente: OECD

Para entender el papel de las APP en contraposición a dicho argumento es necesario tomar en cuenta que el Estado siempre tendrá el poder de incrementar impuestos (taxingpower) y/o de reducir la calidad y cantidad de servicios públicos (ie. contribuyentes asumen los riesgos) para atender compromisos con sus acreedores. Es decir, aunque el proyecto muestre una alta probabilidad de enfrentar sobre-costos y/o una menor generación de ingresos, los acreedores no solicitarán rendimiento adicional por dicho riesgo, pues serán los contribuyentes quienes terminan asumiendo la totalidad de los riesgos (^{Boyer et ál, 2013}). Un ejemplo es la gestión del Estado Costarricense en las carreteras de peaje público General Cañas-Bernardo Soto, Florencio del Castillo y Braulio Carrillo, en donde la carencia de un sistema tarifario técnicamente ligado al ciclo de vida, resulta hoy en enormes necesidades de inversión producto de años en los que se obvió la adecuada programación de los costos de operación y mantenimiento. La tarifa actual en esta rutas es de aproximadamente US$0.18 (100 colones costarricenses) por vehículo.

En el caso de los proyectos ejecutados en Costa Rica mediante la figura de concesión, basta con contrastar la experiencia costarricense con los 23 principios que establece la OECD para la participación del sector privado en infraestructura para evidenciar la necesidad de promover cambios profundos que direccion en el país hacia un sistema concesional que incorpore el establecimiento de metodologías técnicamente sustentadas para la selección del modelo de provisión -en cada proyecto- que garantice la maximización de la relación costo-beneficio para usuarios y/o contribuyentes.

Entonces, ¿es siempre mejor una APP a la provisión tradicional estatal? o ¿son siempre menos costosos los proyectos en manos del Estado por lo que hay que descartar las APP? La respuesta a ambas preguntas es no, tal y como señala el Principio 1 de la

OCED:

...la decisión por parte de las autoridades entre provisión pública o con participación privada debe estar basada en un análisis costo-beneficio considerando todos los modelos alternativos, en una visión integral del sistema y considerando la proyección de costos financieros y no-financieros para todo el ciclo de vida del proyecto.

En línea con este principio, las mejores prácticas a nivel internacional señalan que en la selección del modelo de provisión de infraestructura la decisión debe decantarse sobre aquel que: i) facilite alcanzar de manera eficiente los objetivos trazados, ii) logre un adecuado balance entre el control que retiene el Estado sobre la prestación del servicio y los riesgos que pueden ser retenidos por la Hacienda Pública, optimice la calendarización, costo y calidad y iii) promueva la asignación de riesgos más adecuada entre el sector público y el privado (Infrestructure Australia, 2008).

En el caso del Reino Unido, pioneros en el desarrollo de APPs, la Hacienda Pública toma las decisiones de inversión en proyectos de infraestructura con base en un riguroso y transparente proceso (Business Case) compuesto por 5 elementos:

1. Caso Estratégico: se debe demostrar que la propuesta de inversión encaja en las políticas y estrategias de Estado, con objetivos específicos, medibles, alcanzables, relevantes y delimitados a un período de tiempo (SMART)

2. Caso Económico: eje central del Business Case, donde se debe demostrar que la propuesta de inversión optimiza la relación costo/beneficio para los contribuyentes a lo largo del ciclo de vida (valor presente neto). El criterio de decisión se conoce como Valor por Dinero (VfM), el cual considera para las diversas opciones de provisión (Estatal o APP) los costos totales para el ciclo de vida y la asignación de riesgos (diseño, construcción, operación, financieros, etc.). Asimismo, ajusta las proyecciones para sensibilizar el efecto del sesgo optimista. El sesgo optimista es una tendencia demostrada y sistemática de los gestores de proyectos a sobrestimar beneficios y a subestimar tiempos, costos y condiciones de financiamiento (HM Treasury, 2011, p.29).

Así, con base en estos elementos, se estima el costo de ciclo de vida si el proyecto fuese desarrollado enteramente por el Estado (Comparador del Sector Público) y se comparaba con mecanismos alternativos con el fin de seleccionar el modelo que optimice la relación costo/beneficio para el usuario y/o contribuyente. La Figura 8 muestra el esquema de manera general, incorporando elementos utilizados en Reino Unido, Australia y Canadá.

3. Caso Comercial: se debe demostrar que es posible estructurar un proyecto viable considerando las condiciones para un proceso licitatorio competitivo, los estándares de servicio requeridos para el proyecto, el mecanismo de pago por el servicio, la asignación de riesgos a lo largo de las fases del proyecto y los potenciales arreglos contractuales.

4. Caso Financiero: demostrar que es posible pagar por el proyecto propuesto (sea por usuarios y/o contribuyentes) y que existen fuentes claras de fondeo. Asimismo, se deben exponer claramente los pasivos contingentes a los que se expone la Hacienda Pública. Los pasivos contingentes incluyen garantías que presta el Estado así como el costo de una potencial indemnización en caso de que se decida terminar el contrato de manera anticipada.

5. Caso Gerencial: debe detallar una metodología clara de administración de proyectos, señalando responsabilidades gerenciales, principios de gobernanza y mecanismos de control y comunicación. Sin duda, la experiencia internacional refleja la necesidad de consolidar un modelo de inversión en infraestructura que además de atender las necesidades actuales de la ciudadanía y el sector productivo, recupere la confianza de los ciudadanos y posicione al país a nivel internacional como un destino atractivo de inversión en desarrollos de obra pública.

Mirando hacia el futuro

Con una brecha anual de inversión en el sector transportes superior a los US$1,000 millones y una situación fiscal restrictiva, la figura de las Alianzas Público Privadas (APP) se posiciona como una herramienta fundamental para que el Estado Costarricense brinde a ciudadanos y sector productivo la plataforma de servicios de infraestructura que permita acabar con un rezago de décadas. Asimismo, las APP se constituirían en un catalizador de buenas prácticas en el sistema de inversión pública nacional, tanto en la preparación y financiamiento de los proyectos como en el establecimiento de una visión de ciclo de vida que permita heredar a las futuras generaciones una infraestructura púbica moderna y en óptimas condiciones.

Leyes y Reglamentos

1. Ley No 6810del 22 de Septiembre de 1982. Ley de Impuesto al Ruedo, Uso de Vías Públicas y Tasa Vehículos Extranjeros.

2. Ley 7762 del 14 de Abril de 1998. Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos. Publicada en La Gaceta del 22 de Mayo de 1998.

3. Ley No 7798 del 30 de Abril de 1998. Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad. Publicada en La Gaceta del 29 de Mayo de 1998.

4. Ley No 8114 del 2 de Julio del 2001. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Publicada en La Gaceta del 7 de Julio del 2001.