2.2.1. O Plano Nacional de Educação (2001 – 2010; 2014 – 2024) e a Educação Superior

A discussão sobre os planos, programas e projetos educacionais assentam-se numa concepção maior de educação e de sociedade. Nesse sentido, a materialidade desse modelo de educação está na concepção das políticas sociais públicas implementadas pelo Estado. Para ^{Azevedo (1997)}, a abordagem da educação enquanto política social requer compreender a sua inserção no conjunto das políticas públicas e a ação do Estado. Segundo a autora, as políticas sociais públicas são frutos da ação humana, pois os diferentes atores sociais estão em constantes embates no espaço social com os que fazem tais políticas.

De acordo com ^{Ahlter (2003)}, as políticas públicas são as ações empreendidas pelo Estado para executar os dispositivos constitucionais sobre as necessidades da sociedade. Em uma sociedade permeada de antagonismos e interesses de classe, as políticas públicas também podem ser definidas como o resultado do jogo de poder determinado por instrumentos legais, métodos e conteúdos que são produzidas pela interação dos agentes sociais que disputam o Estado.

Nesse sentido, numa primeira aproximação com o debate acerca dos planos educacionais, pode-se descrevê-los como um mecanismo que permite projetar intenções numa perspectiva de melhoria da situação existente. Sua proposição está em, a partir de um diagnóstico da realidade educacional, servir como uma orientação para a tomada de decisões. O plano é definido como “(…) o projeto do caminho a seguir, das etapas (metas) e ações a empreender (estratégias) na caminhada para alcançar o futuro desejado. É o documento formal que consolida as decisões tomadas no processo de planejamento” (^{Bordignon, 2014}, p. 33).

A complexidade de um plano reside na sua intencionalidade e na sua execução, tendo em vista que ele se estrutura a partir de uma concepção de educação e direciona um conjunto de políticas educacionais, podendo ser influenciado pelo contexto social, político e econômico. Mais do que a formalização de um documento, com diagnóstico, metas, monitoramento e avaliação, busca-se, com o plano educacional, transformar a educação que temos para a que desejamos.

Dessa forma, compreender o Plano Nacional de Educação (PNE) como mecanismo fundamental para possibilidade de democratização do ensino superior requer revisitar a história da educação brasileira, de modo a entender as relações entre Estado e sociedade civil no processo de elaboração, implantação e cumprimento dos planos de educação no Brasil.

Pode-se dizer que o ponto de partida para a elaboração do primeiro PNE foi o Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova, em 1932, sendo considerado o momento em que se afirmam as concepções de que seria fundamental elaborar um conjunto de ações planejadas para a educação brasileira. Não obstante a isso, de acordo com ^{Almeida e Zanferari (2019)}, a proposta de um Plano Nacional de Educação se fez presente pela primeira vez na Constituição de 1934, apesar de que somente em 1962 houve a elaboração do primeiro PNE, aprovado pelo Conselho Federal de Educação, respondendo às disposições da Constituição Federal de 1946 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961.

Diante do contexto histórico, a década de 1960 no Brasil foi marcada pela sistemática produção dos planejamentos para as ações do Estado. Nessa direção, ^{Vieira (2014)} argumenta que foi no pós-64 que o planejamento ganha força e substância, pois, a partir desse momento, a vertente educacional se insere num contexto mais amplo com os Planos Nacionais de Desenvolvimento, objetivando um projeto hegemônico com ações coordenadas para o setor público.

No período da ditadura militar no Brasil (1964 - 1985), o Ato Institucional nº 5, AI-5, aprofundou a repressão e a censura. Neste período ocorreram prisões e o silenciamento de estudantes, professores, sindicatos e outros movimentos sociais. Foi também naquele momento que houve aproximação do Estado com o empresariado educacional, sendo que os interesses destes passaram a ser legitimados como coadunados aos da nação. No caso da educação superior, ocorreu uma expansão de vagas dos cursos, mas via mercado, ou seja, pelo fortalecimento das instituições privadas de educação. Vale ressaltar que nesse momento o sistema educacional estava submetido e direcionado a atender os interesses do regime político instaurado naquele período histórico.

Até a Constituição Federal de 1988, observam-se poucas alterações no que diz respeito aos planos de educação no Brasil, que estavam inseridos no contexto dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). A Carta Magna de 1988 pode ser considerada um ponto de alternância entre os planos implementados até aquele momento e os que viriam depois, pois, de acordo com ^{Vieira (2014}, p. 62), ela “estabelece um 'ciclo de planejamento' construído de três etapas na concepção e na execução de políticas públicas” (grifos da autora)⁽²⁾. A autora ainda adverte que planejamento deve estar associado ao orçamento, haja vista que, sem a previsão de recursos, não há como executar o que foi planejado.

Vale ressaltar que a conjuntura da década de 1980 contribuiu para a elaboração da nova Constituinte de 1988, com maior participação da sociedade civil na restauração da democracia e, por conseguinte, na incorporação de novas formas de participação popular na formulação e no controle social das políticas públicas, como, por exemplo, as conferências e os conselhos de direitos. Para Saviani (2013, apud ^{Almeida e Zanferari, 2019}), naquele momento havia a necessidade de elaborar pedagogias contra hegemônicas que oferecessem subsídios que substituíssem os interesses da classe dominante. Para ^{Vieira (2014)}, no período da redemocratização, observa-se a urgência de retomar a ideia de um novo Plano Nacional de Educação e de incorporar demandas dos próprios educadores aos planos de educação em elaboração.

Na década de 1990, no rápido governo de Fernando Collor de Mello (1990 – 1992), são implementadas políticas neoliberais, em especial, nos campos econômico, político e educacional. A par desse ideário, essas políticas visavam fazer uso da educação no sentido desta ser útil à produção, direcionada às necessidades do mercado e da economia. Há o tensionamento fundamentado no neoliberalismo que orienta a redução da atuação do Estado e a sua substituição reguladora pelo mercado, pelas regras da competição com tendências às privatizações. No governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995 – 2002) houve um aprofundamento dessa racionalidade, ao mesmo tempo em que os debates sobre o PNE foram retomados, este que viria a ser o segundo da história brasileira, mais objetivamente definido como um plano de Estado. Conforme ^{Nozaki e Serrado Jr. (2007)}, Saviani em sua publicação intitulada “Da nova LDB ao Fundeb: por uma outra política educacional”, de 2007, afirma que o PNE 2001 – 2010 aprovado no governo FHC evidencia claramente as determinações estruturais próprias do capitalismo sobre a política educacional, tratada de forma separada e subordinada à política econômica.

A década de 1990 foi marcada pela Reforma do Estado no governo FHC, capitaneada pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, estando à frente deste ministério o economista, cientista político e social, Luiz Carlos Bresser-Pereira. A Reforma pode ser compreendida como consequência da reestruturação produtiva do capital ocasionada pelo esgotamento do regime de acumulação pautado no padrão keynesiano de Bem-Estar social. Tal Reforma, embasada nos ditames dos organismos internacionais como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), promoveu a desvalorização do setor público, abrindo espaço para o setor privado. É resultado da nova fase de reestruturação capitalista, marcada por políticas de centralização, diferenciação e de diversificação institucional, bem como, de privatização da esfera pública (^{Dourado, 2002}). Na avaliação de ^{Freitas (2017)}, estes organismos atuam no controle político, econômico e cultural dos países em desenvolvimento, no momento em que estes cumprem um conjunto de condicionalidades, disfarçadas de assessorias técnicas.

Naquele contexto, o BM e o FMI atuaram – e ainda atuam - como importantes interlocutores multilaterais da agenda política e econômica brasileira. No que se refere às políticas para a educação superior, estes organismos passaram a difundir a orientação de privatizar e mercantilizar a educação (^{Dourado, 2002}). O Banco Mundial elaborou em 1995, o documento La Enseñanza Superior: las lecciones derivadas de la experiencia, que induzia os países em desenvolvimento à adoção de quatro orientações para a educação superior: diferenciação institucional, diversificação das fontes de financiamento; redefinição do papel do Estado e as questões referentes à autonomia e à responsabilidade institucional, bem como políticas voltadas para a qualidade e equidade (^{Borges, 2010}).

De acordo com ^{Borges (2010)}, os documentos produzidos pelo BM repercutem na formulação das políticas educativas não só do Brasil, mas de todos os países da América Latina, apesar de manterem especificidades em cada local. Para a autora, as legislações nacionais que sucederam aos documentos destes organismos internacionais indicam as implicações do discurso do BM no contexto das políticas educativas dos países em desenvolvimento na América Latina. Nesse sentido, tanto o PNE 2001 – 2010 como o de 2014 – 2024, incorporaram em seu texto determinadas orientações, como diversificar o sistema de ensino superior, diversificar a modalidade de oferta e a destinação de verbas do fundo público para instituições privadas de educação superior.

Segundo ^{Dourado (2010)}, o governo FHC implementou políticas e uma intencional lógica de gestão, com o objetivo de realizar um amplo processo de reforma educacional, em que as prioridades se constituíram pela adoção de políticas focalizadas, com ênfase no ensino fundamental, na construção e efetivação de um sistema de avaliação da educação, na descentralização da execução das políticas e a revisão do arcabouço legislativo. Sobre este último aspecto, o objetivo era de,

1) retirar da Constituição dispositivos que engessam a gestão do sistema educacional;

2) aprovar uma nova Lei de Diretrizes e Bases que possibilite a diversificação institucional: novos cursos, novos programas, novas modalidades; 3) instituir um novo Conselho Nacional de Educação, mais ágil e menos burocrático; 4) modificar regulamentações para garantir maior autonomia da escola; 5) transferir a ênfase dos controles formais e burocráticos para a avaliação de resultados. (Souza, 2005, p. 45, apud ^{Dourado, 2010}, p. 683)

Nesse sentido, um importante instrumento legal que sustenta o PNE é a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Em seu Art. 87, a LDBEN explicita que o Plano Nacional de Educação tem como objetivo estabelecer metas para a educação em todos os níveis de ensino, compreendido em um prazo de dez anos. Acredita-se que houve uma preocupação em aprovar uma nova Lei de Diretrizes para, posteriormente, estruturar um novo PNE, porém uma LDBEN aprovada que negligenciou parte das propostas encaminhadas pela sociedade civil, conforme ^{Dourado (2002)}.

O segundo PNE, tornado um instrumento legal por meio da Lei 10.172, de 09 de janeiro de ²⁰⁰¹, foi marcado pela apresentação de duas propostas discordantes: uma delas foi elaborada com a participação de setores organizados da sociedade civil, o que culminou no Projeto de Lei n. 4.155/1998; a outra, transformada em Lei, foi elaborada pelo Executivo Nacional.

Com relação ao fato de existirem duas propostas de Planos, demonstra-se que houveram lutas entre projetos divergentes de educação. Nesse sentido, quanto às diferenças entre os Planos propostos, ^{Valente e Romano (2002)} afirmam que haviam prioridades distintas em relação à abrangência, à gestão e ao financiamento. Ademais, de acordo com os autores,

(…) de um lado, tínhamos o projeto democrático e popular, expresso na proposta da sociedade. De outro, enfrentávamos um plano que expressava a política do capital financeiro internacional e a ideologia das classes dominantes, devidamente refletido nas diretrizes e metas do governo. (^{Valente e Romano, 2002}, p. 98)

Esse processo demonstra tensões e contradições que estão na base da história política da sociedade brasileira, com grupos dissonantes que defendem a manutenção de seus lugares de classe e interesses na estrutura social e aqueles que lutam pelo reconhecimento da educação enquanto um direito social, como expressamente descrito na Constituição Federal de 1988. Para ^{Aguiar (2010)}, objetivava-se que o PNE se configurasse enquanto um plano de Estado, não um plano de governo, de maneira a ultrapassar, pelo menos, o período de duas gestões governamentais.

O PNE aprovado para o período de 2001 a 2010, que foi encabeçado pelo governo federal, possuía 295 metas. Considerando apenas a educação superior, constata-se um total de 35 metas para este nível de ensino. Dessas, quatro foram vetadas pelo presidente FHC, sendo que três delas tratavam do financiamento. O texto final revela os traços dos embates ocorridos ao longo da tramitação da proposta, manifestadas quando se trata da aplicação dos recursos para alcançar a efetividade das metas. No conjunto deste PNE, foram nove vetos presidenciais no campo da aplicação de recursos (^{Aguiar, 2010}).

A quantidade de metas vetadas pelo governo FHC já demonstra os limites para a implementação do PNE, o que incidiu sobre a viabilidade do plano, tornando-o um documento sem consistência para o que se pretendia. ^{Almeida e Zanferari (2019)} atestam a inexistência de recursos suficientes para a implantação do que foi proposto, o que indica que o PNE não foi criado para atender as necessidades educacionais do país, mas foi feito com o intuito de cumprir os objetivos delineados na LDBEN 9.394/1996.

O governo FHC tinha uma orientação política, econômica e social direcionada ao atendimento dos interesses do neoliberalismo. Dessa forma, os vetos recebidos pelo PNE no que se referiam à educação superior, visavam atender os objetivos do modelo econômico neoliberal. Neste, ao procurar adequar a política educacional aos ditames da economia, a educação passa a ser compreendida como mercadoria, cujo objetivo é a venda de serviços, o lucro, sem a preocupação com a qualidade. Por conseguinte, enquanto uma demanda de consumo, a política aprovada retira o papel do Estado na condução da oferta desse nível de educação.

O que nos confirma essa compreensão é a constatação da ampliação da rede de instituições da educação superior privada no período. ^{Jung et al (2016)} afirmam que na década de vigência do PNE 2001 - 2010, a rede privada cresceu duas vezes mais que a rede pública. Não obstante, a meta era elevar a oferta para 40% das vagas em instituições públicas da educação superior, no entanto, em 2002, o percentual era de 29% e diminuiu para 25% em 2010, último ano de vigência do referido Plano.

Ao avaliarmos o PNE 2001 – 2010, o elevado número de metas merece destaque. Quanto a isso, alguns autores alegam que esse fator pode ter dificultado a implementação, o monitoramento e a avaliação. Dentre eles, ^{Almeida e Zanferari (2019)} dizem que este não contou com o acompanhamento e o monitoramento desde a sua vigência, chegando em 2010 com muitas metas e indicadores não atingidos. Sem recursos financeiros, sua implementação torna-se uma ilusão. Nessa direção, Jung et al (2016 apud Silveira, 2011) dizem que o PNE se tornou um fracasso, pois dois terços das metas não foram cumpridas. Para eles:

Em grande parte dos discursos sobre o fracasso foi apontado o excesso de metas, falta de indicadores que pudessem aferir o andamento delas, ausência de planejamento dos estados e municípios, entre outros. Entre os especialistas, porém, inclusive apoiadores do governo, a razão central do fracasso foi a ausência de recursos investidos na educação. (^{Jung et al, 2016}, p. 266)

Apesar das restrições que o PNE 2001 – 2010 sofreu, algumas demandas históricas foram incorporadas, principalmente no governo Lula (2003 – 2010), como, por exemplo, a expansão da rede universitária pública, com a criação e interiorização dos campi existentes de universidades e institutos de educação técnica e tecnológica federais; criação do Programa Universidade para Todos (ProUni), em 2004, o qual objetiva conceder bolsas de 100% e 50% em instituições privadas; ampliação do financiamento estudantil por meio do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) e a implementação de políticas de ações afirmativas.

Sobre o ProUni e o FIES, o PNE em vigência no período, atesta a importância do setor privado para a expansão das matrículas. Contudo, podemos problematizar como se dá essa ampliação de vagas e a que medida a qualidade da educação superior é afetada. De acordo com ^{Chaves e Cardoso Amaral (2016)}, desde a ditadura militar houve a adesão a uma política de expansão de vagas da educação superior fortemente vinculada ao setor privado. A partir do primeiro PNE pós-Constituição de 1988, é possível considerar que entre os anos de 2002 a 2014 houve um grande crescimento de matrículas no setor público, passando de 1.085.977 para 1.961.002, o que representou um aumento de 80,6%. Nesse mesmo período, a expansão do setor privado foi ainda maior, saltou de 2.434.650 para 5.867.011 matrículas, caracterizando um crescimento de 141%. Para os autores essa elevação foi potencializada pelo ProUni e pelo FIES.

O setor privado é constituído, em sua maioria, por instituições que não promovem a articulação entre ensino, pesquisa e extensão⁽³⁾, dessa forma, a qualidade da educação oferecida é posta em xeque. Ademais, cabe destacar que o setor privado objetiva o lucro, independentemente da qualidade de educação a ser ofertada. ^{Chaves e Cardoso Amaral (2016)} argumentam que esse modelo responde ao projeto de educação capitaneado por organismos internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional para os países periféricos e que possuem algumas características como: a intensificação da privatização, desnacionalização da educação, transformação da educação em mercadoria objetivando a lucratividade financeira.

Nesse sentido, é preciso reconhecer os limites do PNE. Contudo, ainda assim, é preciso ter compreensão da sua importância, uma vez que houve a elaboração de um documento com abrangência nacional e, também, como nos diz ^{Almeida e Zanferari (2019)}, o reconhecimento da educação como um direito de cidadania.

Ressalta-se que algumas metas contidas no segundo Plano foram repetidas no PNE seguinte sem mudanças significativas. Sobre o processo de construção do PNE 2014 – 2024, vale mencionar que ele também não foi elaborado em águas calmas. O fato do PNE anterior ter seu prazo encerrado em 2010 e o próximo se efetivar em lei apenas em 2014 pode indicar que o campo educacional é um campo de lutas e embates, dessa forma, cabe aos seus agentes elaborar estratégias políticas que, ao mesmo tempo que disputam a concepção de educação a prevalecer, garantem acordos na elaboração das políticas públicas educacionais.

A preparação para o novo PNE contou novamente com a participação da sociedade civil na sua construção. O documento final da Conferência Nacional de Educação (CONAE), realizada de 28 de março a 1º de abril de 2010, foi elaborado por uma comissão composta por representantes do governo e da sociedade civil. ^{Minto (2018)} avalia que, devido às resistências e articulações políticas na construção do novo PNE, por meio das conferências locais, regionais e nacionais, o governo se viu instado a desfigurar o documento final da CONAE.

A proposta do novo e atual PNE⁽⁴⁾ foi encaminhada ao Legislativo em 20 de dezembro de 2010. Sua tramitação ocorreu de forma mais lenta do que o previsto, pois foi aprovada na Câmara dos Deputados apenas em outubro de 2012. No Senado também houve retardamento na sua apreciação, porquanto foi votado somente em dezembro de 2013. Dessa forma, entre marchas e contramarchas, ele foi aprovado sob forma de lei em 15 de junho de 2015, com a ^{Lei 13.005/2014}. Na avaliação de Almeida e Zanferari:

a Conae significou um protocolo burocrático que ao fim e ao cabo, fantasiar a ideia de que a educação brasileira é pensada por educadores. O esforço e trabalho concentrado na proposta encontrou empecilhos quando chegou nas mãos do governo. A educação teve como função corrompida novamente uma vez que foi usada como instrumento para os ditames do capital em que a produção da mão-de-obra é mais importante do que tornar o cidadão consciente de seu papel na sociedade. (^{Almeida e Zanferari, 2019}, p.81)

Ressalta-se que não se propõe avaliar o processo de construção do PNE, mas sim como ele contribui, ou pode contribuir, para a democratização da educação superior. Os planos e as políticas educacionais se movem por disputas de concepções de educação, ou seja, estão condicionadas às decisões políticas. Marginalizar os componentes políticos do processo de planejamento numa sociedade complexa como a brasileira, pode resultar em uma política educacional que não vislumbre a qualidade da educação pública e suas ações coletivas, articuladas e estratégicas. Os dois PNE, pós-Constituição de 1988, revelam a influência do contexto político, econômico e também, na contramão do instituído, o protagonismo da sociedade civil.

Nesse contexto, o novo PNE 2014 – 2024 foi estruturado em 20 metas. Cada uma delas possui uma série de estratégias que subsidiarão o seu cumprimento. No caso da educação superior, cinco metas permeiam este nível de educação. Todavia, nos limitaremos a três delas: as Metas 12, 13 e 14⁽⁵⁾. Assim, 45 estratégias foram elaboradas para que as três metas referentes à educação superior sejam cumpridas. Com isso, observa-se o que dispõe sobre as metas para a educação superior, a seguir (ver Tabela 1):

A Meta 12 pode ser entendida como uma repetição (^{Almeida e Zanferari, 2019}) da Meta 1 do PNE 2001 – 2010, tendo em vista que se projeta o aumento de apenas 3% entre o primeiro e o segundo Plano. Todavia, conforme dados do Censo da Educação Superior de 2019, as matrículas no segmento privado representam 75,8%, enquanto na rede pública são 24,2%. Nesse contexto, o Censo de 2019 ainda informa que a taxa de escolarização líquida era de 21,4%, o que nos leva a dizer que, faltando pouco menos de três anos para o fim do referido Plano, dificilmente haverá um aumento na oferta de vagas na rede pública da educação superior, haja vista a orientação política e ideológica do presidente Jair Messias Bolsonaro (2019 – em curso) e do ministro da Economia, Paulo Guedes, que trabalham para a redução do investimento público na educação pública⁽⁶⁾.

Sobre a Meta 13, de acordo com o Censo da Educação Superior de 2019, ela já foi alcançada com relação ao número de professores titulados. Atualmente são 49,5% de professores doutores, 37,5% de mestres e 16,6% de especialistas. Contudo, é importante verificar se há uma distribuição territorial de titulados, para não haver uma assimetria regional. Sobre a elevação da qualidade, ^{Almeida e Zanferari (2019}, p. 119) indicam que ela não pode ser atribuída somente ao aumento da titulação de professores mestres e doutores, uma vez que “(...) o fator qualidade precisa abranger o todo, considerando estrutura, condições de trabalho, pesquisa e extensão universitária”.

Para ^{Jung et al (2016)} a Meta 14 foi uma das poucas que foram alcançadas no PNE anterior, passando de 24 mil para 47 mil mestres entre 2002 e 2012, ou seja, um crescimento de 102%. O aumento de mestres e doutores do Brasil deve estar articulado à qualidade do ensino e à oferta de bolsas. Entretanto, com os ataques à ciência e à pesquisa, podemos citar o corte de 92% do orçamento do Ministério da Ciência, Inovação e Tecnologia⁽⁷⁾ a pedido do Ministério da Economia, a paralisação da avaliação quadrienal dos programas de pós-graduação realizada pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)⁽⁸⁾, orquestrados pelo atual governo federal da extrema direita. Nota-se uma redução do orçamento para os programas de pós-graduação e, consequentemente, para a oferta de bolsas de estudos⁽⁹⁾. Portanto, manter e ampliar as bolsas de estudos para acadêmicos deste nível de educação pode contribuir para o alcance dessa Meta.

Com relação aos dois PNE pós-Constituição de 1988, observa-se um aumento de vagas ofertadas em instituições da educação superior. A expansão de vagas reflete a intencionalidade prevista na Meta 1 do PNE 2001 – 2010 sobre a educação superior, mas a elevação das taxas bruta e líquida de matrícula da população de 18 a 24 anos ficou longe de ser alcançada. De acordo com o Censo da Educação Superior de 2011, a taxa líquida passou de 8,9% em 2001 para 14,9% em 2010, bem abaixo dos 30% previstos. Sobre essa questão, o PNE 2014 – 2024 praticamente repete o Plano anterior. Nessa interpretação, ^{Almeida e Zanferari (2019}, p. 111) atestam que, em alguns pontos, observa-se esse caráter repetitivo, bem como estes “aparecem reformulados através de indicadores e com uma nova redação, porém com a mesma intencionalidade”.

A partir da análise feita sobre os dois últimos PNE, percebe-se que ainda há grandes desafios que precisam ser enfrentados para que as Metas sejam alcançadas de forma efetiva. Um deles se refere ao financiamento, pois apesar da Meta 20 tratar dessa questão, em 2016 foi aprovada, no governo Michel Temer (2016 – 2018), a Emenda Constitucional 95, que congela os gastos públicos por vinte anos. Na prática, o financiamento do PNE passa a ser inviabilizado, já que a educação não receberá recursos por duas décadas.

Nas palavras de ^{Jung et al (2016)}, a execução das Metas contidas no PNE depende de fatores que perpassam questões ideológicas, políticas e financeiras. Para os autores, apesar de não haver muitos avanços na educação superior desde o primeiro PNE, este

(…) constitui um importante instrumento jurídico para a democratização do acesso à universidade, podendo servir como articulador do empoderamento da classe trabalhadora. É necessária maior autonomia da educação pública superior, uma vez que as políticas não garantem independência na gestão financeira às universidades, como determina o art. 207 da Constituição. (^{Jung et al, 2016}, p. 269)

Dessa forma, é importante avançar no planejamento educacional, garantindo que os planos não se circunscrevam ao texto legal, ou se tornem uma “carta de intenções”, mas que se efetivem enquanto políticas de Estado, objetivando a melhoria da educação. Assim, não se trata de encontrar impedimentos pontuais na política educacional, pois repensar a educação significa refletir sobre o Estado brasileiro e sua democracia, tendo em vista as articulações do campo político, econômico e social.

2.2.2. Democratização da Educação Superior enquanto possibilidade do PNE

Elevar a oferta do ensino superior é um objetivo constante nos dois PNE, na meta 1 do PNE 2001 – 2010 que se refere à educação superior e na meta 12 do PNE 2014 – 2024. Quanto a esse ponto, nota-se uma elevação das matrículas desse nível de educação ao longo dos anos (ver Tabela 2).

Os números da Tabela 2 confirmam a expansão do acesso à educação superior, já que passamos de 3.520.627 no ano de 2002 para 8.603.824 em 2019. Entretanto, conforme os dados do Censo da Educação Superior de 2019, dos mais de 8,5 milhões de estudantes matriculados, 2.080.146, 24,2% estão na rede pública (federal, estadual e municipal) e 6.523.678, 75,8%, em instituições privadas. Do total de 2.608 instituições da educação superior, 2.306 são privadas e 302 são públicas, representando 88,4% e 11,6%, respectivamente. Esta elevação de matrículas no setor privado, por meio de programas governamentais, intensifica o processo de privatização da educação à medida que transfere recursos públicos para interesses privados. Com isso, programas como o ProUni constituem “uma política de acesso, mas não de permanência na educação superior, sendo o aluno visto como consumidor e não como cidadão” (^{Borba de Arruda, 2011}, p. 505).

^{Senkevics (2021)} aponta cinco tendências principais no período correspondido entre os anos de 1991 a 2020, sendo: democratização do acesso, instituição de ações afirmativas, desequilíbrio público-privado, ampliação do ensino a distância e estratificação horizontal. Essas tendências podem ser observadas na Tabela 1, pois houve o aumento de matrículas em instituições públicas e privadas, impulsionadas pelas políticas de expansão de vagas e também da institucionalização das ações afirmativas.

De acordo com ^{Senkevics (2021)}, em 1992, 74% dos estudantes que acessavam o ensino superior faziam parte do quinto mais rico da população, em 2019 esse percentual caiu para 40% e os quatro quintis crescem consideravelmente, enquanto o primeiro quintil mais pobre passa de 1,1% para 6%, o segundo cresce de 1,6% para 10,1%. Apesar desse crescimento em termos de população menos favorecida econômica nesse nível de ensino ainda há muito para crescer, em um cenário de igualdade plena, os dois quintis mais pobres deveriam compor 40% das matrículas e não apenas 15%⁽¹⁰⁾. No que se refere ao ingresso de estudantes pelo segmento raça/cor, o autor demonstra que apesar da baixa escolarização líquida, houve um avanço significativo de matrículas, em 2002, 81% dos jovens que acessavam o ensino superior autodeclaravam como brancos/amarelos, esse número reduziu para 54% em 2019, enquanto que os estudantes autodeclarados pretos/pardos e indígenas eram 19% em 2002 e esse número subiu para 46% no ano de 2019 (^{Seknkevics, 2021}).

No que se refere a educação à distância, acontece um movimento ascendente de matrículas, mas com características distintas entre a oferta pública e privada. Em 2002, cerca de 1,2% de todas as matrículas na educação superior estavam na modalidade à distância, e dentro destas, a oferta pública correspondia a 84% e a privada, 16%. Já em 2019, 71,5% das matrículas estavam na modalidade presencial e 28,5% à distância. Nesta modalidade, o crescimento mais expressivo foi na rede privada, no censo de 2019, o número de 2.292.607 estudantes representa 93,5%, enquanto a oferta pública era de apenas 6,5%. Tais dados demonstram que apesar do aumento de matrículas na educação superior, elas obedecem às orientações do BM no que se refere à diferenciação institucional, com ênfase na educação a distância principalmente para a formação de professores (^{Ferreira e Assunção, 2009}).

Com relação ao quantitativo de concluintes, conforme dados do Censo da Educação Superior, no ano de 2002, 467.972 estudantes concluíram uma graduação, sendo que destes, 152.813 são oriundos da rede pública e 315.159 são da rede privada, representando 32,7% e 67,3% respectivamente. A partir do ano de 2005 com a implementação do ProUni, houve maior ingresso de estudantes nas instituições privadas, consequentemente, o número de concluintes também cresceu, que pode ser comprovado nos dados dos concluintes de 2010. Em 2010, do total de 973.839 egressos, 190.597 são da rede pública e 783.242 da rede privada. Já em 2019, após a implementação de políticas de ampliação do acesso na rede pública e a expansão do ProUni na rede privada, houve uma correspondente elevação do percentual de concluintes, enquanto o quantitativo da rede pública foi de 251.374 graduados, 20,1%, o da rede privada foi de 998.702, 79,9%, totalizando 1.250.076 egressos.

De acordo com o Mapa do Ensino Superior no Brasil, elaborado pelo Instituto SEMESP, no ano de 2019, Pedagogia, Direito e Administração são os cursos oferecidos pelas instituições públicas presenciais com maior quantidade de matrículas; Direito e Administração também são os cursos com maior número de matrículas na rede privada. Contudo, enquanto na rede pública as matrículas são de 87.274 no curso de Direito e 76.849 em Administração, a rede privada possui 744.030 e 643 alunos matriculados, respectivamente. Já na modalidade educação à distância Pedagogia é o curso com maior número de matriculados tanto na rede pública como na privada, a diferença é que enquanto as instituições públicas possuem 36.804 matrículas, a rede privada possui praticamente 14 vezes a mais, um total de 515.057 matriculados.

A par dos dados expostos e dos contornos das políticas expansionistas da educação superior nos últimos anos, ^{Heringer (2018)} afirma que as preocupações sobre uma educação superior inclusiva repousam na percepção de que o Brasil está distante de outros países com situação econômica similar, quando se refere ao acesso. As razões da baixa frequência têm a ver com a enorme desigualdade de oportunidades no país. Para a autora, o sistema educacional privado de educação básica, geralmente de melhor qualidade, sempre foi ocupado por estudantes de classe média e alta, os quais conseguiam mais aprovações nos vestibulares e, consequentemente, ocupavam vagas em universidades públicas. Por outro lado, os de menor renda, em sua maioria pretos e pardos, costumam frequentar escolas públicas de menor qualidade na educação básica e ingressam em instituições privadas de educação superior, que oferecem, geralmente, diplomas de menor prestígio no mercado de trabalho.

O resultado desse cenário, a longo prazo, é a concentração de estudantes de maior renda, brancos, nas universidades públicas. Frente a essa questão, a partir da década de 1990, aprofunda-se o debate sobre a democratização da educação superior, com a percepção sobre o caráter injusto do seu acesso. Nessa direção, a questão da democratização implica averiguar se todos os cidadãos, independente de classe social, possuem as mesmas condições para o acesso e sugere questionar se este acesso se concretiza como um direito ou um privilégio e, assim, se as desigualdades sociais se perpetuam ou diminuem (^{Scalabrin et al, 2014}).

A discussão sobre a democratização da educação superior deve ser entendida para além de uma demanda quantitativa, mas também como uma conquista dos movimentos sociais, que lutam pela garantia dos direitos de determinados grupos da sociedade, a fim de alcançar um corpo social mais igualitário. Ainda sobre esse conceito, tem-se que ele traz um conjunto de intenções que expressam orientações políticas e econômicas divergentes, manifestando um projeto de sociedade antagônica. Nas palavras de ^{Borba de Arruda (2011}, p. 507): “os sentidos atribuídos à democratização são diferentes e peculiares para cada sujeito. Esses sentidos são produzidos em decorrência da ideologia dos sujeitos em questão, da forma como compreendem a realidade política e social na qual estão inseridos”.

Para ^{Dias Sobrinho (2010)}, a discussão sobre a democratização da educação só faz sentido se ela vier acompanhada do entendimento da educação enquanto um direito social, um bem público que não deve ser transformado em mercadoria. Além de garantir melhores oportunidades de acesso e de boas condições de permanência, a democratização da educação superior deve se estender aos currículos, à gestão e à democracia interna das instituições. Para o autor, as transformações na educação superior não estão deslocadas das mudanças estruturais da sociedade brasileira, para as quais deverá concorrer a recuperação de valores fundamentais.

É importante relembrar que, a partir da redemocratização do país, movimentos e organizações sociais passam a exigir uma ação do poder público diante de questões como erradicação da pobreza, raça/etnia e gênero, e adoção de medidas para sua solução. Nessa perspectiva, por meio do protagonismo dos movimentos sociais negros na discussão sobre as ações afirmativas, diversas forças, como os movimentos sociais e os atores políticos, se mobilizaram para ampliar o acesso à educação superior.

Todavia, é importante ressaltar que as ações afirmativas não se limitam à questão racial, já que contemplam diversos grupos sociais e de terem grande importância para os grupos excluídos da sociedade (negros, indígenas, mulheres, pessoas com deficiência, dentre outros). Nesse sentido, no caso da educação superior pública brasileira, as ações afirmativas e a política de cotas se instituíram como estratégias para a sua democratização. Assim, as cotas sociais e étnico-raciais foram adotadas para que estudantes discriminados e desfavorecidos pela renda, pela raça ou etnia pudessem acessar a educação superior. Sobre as ações afirmativas, ^{Heringer (2018}, p. 10) ao citar Heringer e Johnson (2015) afirma que:

falar das ações afirmativas no Brasil significa falar de uma experiência de sucesso. Significa analisar uma política que foi criada a partir da pressão de setores da sociedade tradicionalmente discriminados e que, uma vez iniciada sua implementação, vem se ampliando e consolidando ano após ano. Por outro lado, é importante destacar que o processo político que levou à criação destas políticas não foi um caminho sereno e sem conflitos. Ao contrário, trata-se de um caminho cheio de percalços, permeado por disputas entre diferentes atores envolvidos e também por construção de consensos à custa de muita negociação.

Uma importante medida que assegurou as cotas sociais em toda a rede federal da educação superior foi a aprovação da Lei de Cotas, ^{Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012}. De acordo com a Lei, objetiva-se assegurar 50% das vagas em todos os cursos para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas. Este total é subdividido entre os estudantes que possuem renda per capita de até um salário mínimo e meio, além dos pretos, pardos e indígenas e de pessoas com deficiência. Esta última cota foi acrescida por meio da Lei nº 13.049/2016.

Ressalta-se que, além da sua institucionalização, ao longo dos anos observou-se a legitimidade e maior aceitação que as cotas conquistaram na sociedade. Contudo, apesar dessa legitimidade, ^{Favretto, Piaia e Scalabrin (2014)} argumentam que as políticas de ação afirmativa e de expansão da oferta de educação superior permanecem em disputa.

Os dados contidos na Tabela 1, anteriormente apresentada, indicam que o crescimento no número de matrículas pode ser creditado à combinação de diversas políticas de expansão e democratização da educação superior no Brasil. Todavia, apesar dos avanços, ainda há muito que se fazer para que haja uma maior participação de pretos e pardos neste nível de educação. De acordo com ^{Heringer (2018)}, a taxa líquida de matrícula por raça/cor em 2002 era de 15,8% de estudantes brancos, 2,2% de pretos e 3,6% de pardos. Em 2014, dois anos após a aprovação da Lei de Cotas, os números passaram para 25,3% de brancos, 11,4% de pretos e 12,1% de pardos.

Apesar do aumento expressivo de pretos/pardos na universidade pública, ainda há uma diferença enorme se comparado com o percentual de brancos. Em 2014, o percentual dessa população é ainda menor do que o de brancos em 2001. É preciso reconhecer, portanto, que estamos avançando, mas ainda assim abaixo do necessário para superar a defasagem existente entre os grupos de raça/cor no acesso, permanência e conclusão dos estudos na educação superior.

Nessa direção, as cotas sociais e raciais podem propiciar uma ruptura de paradigma, na medida em que possibilita uma maior participação de estudantes das classes e grupos sociais desfavorecidos da sociedade nos cursos de maior prestígio social. A política de cotas, em conjunto com outras ações e programas governamentais voltados para a expansão da educação superior, provocou mudanças no perfil dos estudantes universitários. Entretanto, é importante reconhecer os problemas que fundamentam a necessidade das políticas de ações afirmativas, tendo em vista que atingem toda a sociedade brasileira. Além disso, é preciso avançar na democratização da educação superior, para além do ingresso, mas também na permanência e na conclusão dos estudos.