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1. Introducción
La presente aportación tiene como objetivo identificar, analizar y visibilizar las políticas y prácticas de integración y protección a personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas en situación de vulnerabilidad en América Central y El Caribe, a partir de conceptos como ciudad santuario, hospitalidad y solidaridad, asociadas al movimiento santuario que tuvo su origen en Estados Unidos en la década de 1980. A través de una metodología cualitativa de revisión documental de fuentes secundarias, se analizaron documentos académicos e institucionales de organismos públicos, organizaciones internacionales y de la sociedad civil, buscando responder a las siguientes interrogantes: ¿Cómo se aplica el concepto ciudad santuario en América Central y El Caribe? ¿Cuáles son las acciones políticas y prácticas sociales aplicadas que se vinculan a este concepto? ¿Cuáles son los principales desafíos en la implementación de acciones políticas y prácticas sociales?
A partir de los principales hallazgos presentados por Godoy y Bauder (2021) sobre el alcance del concepto ciudad santuario en América Latina se propone ampliar la información y establecer vínculos, conexiones y desconexiones de la implementación del concepto en América Central y El Caribe, teniendo en consideración que ambas subregiones comparten la característica de expulsores de migrantes, por lo que conceptos relacionados con la integración, inclusión y protección de personas migrantes y refugiadas tienen menor connotación que la búsqueda, el análisis y la explicación del masivo éxodo forzado de la población, a diferencia de otros lugares como América del Norte o Europa.
Para contestar las interrogantes en América Central hemos seleccionado el caso de Costa Rica, donde se implementaron los Centros Municipales para Migrantes, a través de una alianza entre la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y cinco gobiernos locales, proporcionando información segura sobre trámites migratorios y servicios para personas migrantes, además de divulgar los riesgos asociados a la migración irregular. Por otro lado, en lo que respecta al Caribe, hemos escogido República Dominicana, país en donde se han impulsado políticas públicas, gracias a los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil, así como programas impulsados por las Naciones Unidas (Ciudades Incluyentes/Comunidades Solidarias).
A lo largo del texto, sostendremos que existe una diferencia en la noción e implementación del concepto “ciudad santuario” en América Central y El Caribe, en relación con el norte global. Por una parte, los planes y prácticas que buscan promover la integración y protección de personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas son coordinadas y ejecutadas por instancias intergubernamentales y supranacionales como el Plan de Acción México (PAM) y el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) en América Central, y el Caribbean Community and Common Market (CARICOM) en el Caribe. A su vez, el financiamiento y el rol de organismos internacionales en la elaboración e implementación de políticas y acciones asociadas al movimiento santuario modifica el sentido de estas acciones, al no representar una contraposición o resistencia a las políticas locales, uno de los principales factores que promovieron el origen del movimiento.
Por otro lado, la definición de ciudades santuarios utilizada en el norte global se refiere, especialmente, a población refugiada, lo cual creemos que no se ajusta a la realidad de América Central y el Caribe. Esto, considerando que las categorías de migración actuales son complejas y, aunque, en buena medida, corresponden a desplazamientos forzados, no necesariamente son personas que cumplen los requisitos para aplicar al estatus de refugio, aunque sí requieren de mecanismos de acogida y facilitación de acceso a derechos. Al mismo tiempo, hay que considerar que el otorgamiento del estatus de refugio ha ido a la baja en toda la región americana y, especialmente en ambos casos de estudio, por lo que la elaboración de planes o programas focalizados en esta población serían, en extremo, acotados e insuficientes.
El texto comienza con la identificación del actual panorama de las migraciones en ambas subregiones, con el objetivo de contextualizar el análisis de estudio; seguido de los orígenes del concepto ciudad santuario y sus alcances en el norte global; luego, la presentación de los aspectos metodológicos y, finalmente, el abordaje de ambos casos de estudio con sus respectivas discusiones y conclusiones.
2. Panorama de las migraciones en el contexto subregional
Según las últimas estimaciones oficiales de Naciones Unidas, en el 2020 había 281 millones de personas migrantes internacionales en el mundo, equivalente al 3,6 % de la población total (Mcauliffe y Triandafyllidou, 2021). Con respecto a la situación subregional en América Central y El Caribe, en el primer caso la población migrante ascendió a 2,3 millones de personas, equivalente al 1,3% de la población total, mientras el número total de migrantes se situó en 16,2 millones, en el caso del Caribe, las cifras consideran a 1,6 millones de migrantes, correspondientes al 3,7 % de la población y 9.1 millones de migrantes (ONU, DAES 2020).
Estos datos permiten sostener que, en ambas subregiones las personas deciden, de manera forzada o voluntaria, emigrar de manera interna (dentro de los mismos países o subregiones), hacia el norte o sur. En tanto, quienes llegan a estos países son mayoritariamente retornadas, migrantes en tránsito hacia Estados Unidos o migrantes internos que se desplazan dentro de la misma subregión, factor clave al momento de analizar las políticas de protección y acogida de personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas, asociadas a los conceptos “ciudad santuario” “hospitalidad” y “solidaridad”.
En el continente, la migración hacia América del Norte ha significado históricamente el abordaje de investigaciones académicas relativas a los procesos de migración-desarrollo, migración forzada, reunificación familiar, mercado laboral, remesas y sistema económico (Castles y Delgado Wise, 2007; Posada, 2009; Binford, 2002; Canales, 2006); no obstante, el fenómeno migratorio en América Latina ha variado en los últimos años, a partir de diversas crisis sociopolíticas, económicas y medioambientales, especialmente en países como Haití, Nicaragua, El Salvador, Colombia y Venezuela.
En el nivel mundial, Venezuela y Colombia ocupan el 3.° y 4.° lugar con más de 5 y 3 millones de personas, respectivamente; y en cuanto a la proporción de migrantes sobre la población total de cada país, Jamaica, El Salvador y Venezuela ocupan los primeros puestos. Bajo este escenario, en donde las migraciones forzadas se triplican, de los más de 5 millones de personas venezolanas que huyen de su país, aproximadamente el 85 % se concentra en América Latina y El Caribe (ACNUR, 2022), fenómeno que ha generado un enfoque distinto en la región, a partir de investigaciones y políticas relacionadas con las fronteras, el transnacionalismo, género, crimen transnacional organizado y control migratorio (Thayer, 2016; Tapia Ladino, 2010; Stang y Stefoni 2016; Liberona Concha, 2015; Fouillioux, 2020).
Las características del contexto regional en América Central han producido un aumento exponencial de personas que huyen de sus hogares producto de la violencia y la falta de oportunidades, reflejado en un 137 % entre 1990 y 2020, de 6,82 millones a aproximadamente 16,2 millones (ONU DAES, 2020). Si en la década de 1970 y 1980 los principales factores para el aumento de la migración centroamericana fueron de carácter sociopolítico y de represión, hoy se debe añadir la precarización en las condiciones de vida y el contexto violento que permea en la región (Fouillioux, 2020).
Es así, como la desigualdad, la pobreza, la corrupción, el crimen organizado y el narcotráfico, son factores expulsores de personas en América Central y el Caribe. Junto con estos elementos, cada vez cobran mayor importancia los desastres socioambientales como los huracanes, las sequías, los terremotos y las inundaciones, entre otros. Sucesos como el huracán Mitch de 1998, que atravesó América Central; dos terremotos en El Salvador en 2001, que produjeron gran destrucción y pérdidas humanas; los terremotos de 2010 y 2021 en Haití y el huracán Stand de 2005, que causó inundaciones en prácticamente toda Centroamérica, han marcado el devenir de los países de la región.
2.1 Alcances y limitaciones del concepto ciudad santuario
El surgimiento de las ciudades santuarios en el norte de la región se encuentra estrechamente relacionado con el aumento exponencial de la migración en América Central y el Caribe. Ante la dificultad de acogida y regularización de la condición de algunos colectivos, surgió el movimiento santuario que hoy tiene un alcance global. En la década de 1980 el Gobierno de Estados Unidos puso fin al Estatuto de Protección Temporal (TPS) para migrantes de Centroamérica, a lo cual se sumaron distintas políticas de persecución de la migración irregular. Ante ello, algunos grupos religiosos brindaron refugio, en sus edificios, a inmigrantes en riesgo de deportación, consolidando la primera etapa del movimiento santuario. Luego, las campañas de regularización migratoria de la década de 1990 hicieron que el movimiento tuviese menos actividad, pero rápidamente comenzó un segundo periodo de fuerza, afrontando al Acta Patriota de 2001, con foco en la seguridad nacional.
Esta segunda etapa, durante el siglo XXI, se ha caracterizado por ampliar la cantidad de templos que se sumaron a la iniciativa y también por incorporar la participación de comunidades universitarias. Con ello, el “nuevo movimiento santuario” tiene como protagonistas a los gobiernos locales (Cruz, 2019), quienes buscan contraponerse a la criminalización de la migración irregular.
El sistema de gobierno federal estadounidense vuelve compleja la gestión migratoria debido a su conformación. Por un lado, el gobierno federal determina la política migratoria general y tiene el control de aduanas y fronteras, mientras que los gobiernos locales tienen el incentivo de crear políticas de acogida e integración de la población migrante (Cruz, 2019). Frente a ello, ha habido diferentes posiciones, por parte de los gobiernos locales y el gobierno federal, frente a la migración, que ha derivado, a veces, en medidas contrapuestas de gestión migratoria.
La definición actual de ciudades santuario se ha construido con base en estas experiencias de acogida a personas migrantes, abarcando, cada vez, un espectro más amplio. Desde la perspectiva de Bauder (2017), son todas aquellas políticas y prácticas cuyo propósito es facilitar la inclusión, en los contextos locales, de “inmigrantes irregulares y refugiados”. En tanto, para Cruz (2019), esta definición debe entenderse en términos amplios, pues incorpora “a un conjunto heterogéneo de prácticas, leyes y políticas que comparte una motivación originaria pero que difieren en sus efectos prácticos” (p. 3). En relación con el “nuevo movimiento santuario”, resulta importante mencionar que dichas políticas se caracterizan por su relación, en oposición a los lineamientos de política migratoria nacional, o, al menos, de cuestionamiento a los mismos (Garcés y Eitel, 2019).
Para el caso de Estados Unidos, hay esperanza de que la política migratoria nacional pueda ser detenida o revertida mediante las políticas locales (Filomeno, 2017 en Cruz, 2019). En cambio, para el caso de América Central y el Caribe resulta interesante preguntarse en qué medida las instancias supranacionales como el Plan de Acción México (PAM), el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) dialogan o se contraponen con las políticas de los gobiernos nacionales y locales, en tanto los sistemas de gobierno no son federales, sino centralistas.
Retomando las similitudes de ambas subregiones como lugares de migración, forzada o voluntaria, de territorios de tránsito, con un elevado porcentaje de migración de retorno producto de deportaciones en distintos contextos, aunado a un aumento de solicitudes de asilo producto de las crisis sociopolíticas en Haití, Nicaragua y Venezuela, pero, a la vez de diferencias desde lo geográfico hasta lo sociopolítico, nos preguntamos ¿de qué forma se aborda el fenómeno migratorio con respecto a la integración y acogida de la población migrante, solicitante de asilo y refugiada? ¿Las acciones, prácticas y políticas migratorias asociadas al movimiento ciudades santuarios son distintas a las implementadas en el norte global?
Para ello, hemos resuelto analizar el caso de Costa Rica y República Dominicana, dos países inmersos en ambas subregiones que cuentan, en menor o mayor grado, con políticas y prácticas de integración para identificar los aportes y desafíos que emergen a partir de la búsqueda de “ciudades santuarios”, “hospitalidad” y “solidaridad”. Se añaden estos dos últimos conceptos para ampliar la búsqueda, debido al poco conocimiento y utilidad que hay en América Latina de “ciudades santuarios” (Ladino y Vega, 2024).
3. Aspectos metodológicos
En lo que respecta al análisis del presente documento, la información considera en la primera subregión a Panamá, Costa Rica, Belice, Honduras, Guatemala, El Salvador y México, mientras que el segundo caso lo componen Cuba, Haití, República Dominicana, Puerto Rico y Jamaica. Posteriormente, se realizó una revisión de literatura por país de distintas fuentes, tanto de artículos académicos, como también de literatura no académica (informes y reportes). Se consideraron palabras claves utilizadas en el norte global asociadas al concepto ciudades santuarios realizado por Godoy y Bauder (2021), agregando a los términos de búsqueda conceptos como solidaridad e integración, con el objetivo de ampliar la información e identificar prácticas o acciones similares asociadas a las ciudades santuario, pero que, por falta de bibliografía, no fue posible profundizar.
De la búsqueda se seleccionaron 16 informes oficiales, 13 artículos y 6 noticias en el caso del Caribe, mientras que, en América Central, fueron 12 informes oficiales, 10 artículos y 3 noticias de los últimos 10 años, que describieron tanto la práctica de “ciudades santuarios” en sí, como otras prácticas relacionadas, que pudieran asociarse dentro de dicha categoría, en consideración de la ausencia del uso del concepto en América Latina (Godoy y Bauder, 2021). La literatura fue registrada y categorizada en una planilla de Excel, según tipo de acción y prácticas con el objetivo de identificar la procedencia y los alcances de cada una, lo que ayudó a establecer un panorama general de ambas subregiones.
Al mismo tiempo, se realizó una revisión general en torno a diferentes regímenes internacionales especializados en la temática de migración, principalmente provenientes de la Organización de Naciones Unidas como la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR en español, UNHCR en inglés). Se incluyeron reportes disponibles en la página web del UNHCR, prestando atención a la forma en que se abordan figuras internacionales de derecho humanitario como refugiadas/os y solicitantes de asilo. El objetivo fue comprender el lugar que ocupan en el entramado gubernamental y la forma en que estos se expresan cotidianamente.
4. Abordaje de la situación de migrantes y solicitantes de refugio en América Central y El Caribe
Desde el sistema internacional, la distinción entre solicitante de refugio y migrante es clara. Los principales instrumentos que rigen para la protección de personas refugiadas en América Latina y el Caribe son la Convención de Ginebra de 1949 y la Declaración de Cartagena de 1984, que reconoce como persona refugiada a quien ha huido de su país “porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (s. p.). Aunque, desde el punto de vista jurisprudencial pareciera que quienes no se desplazan por motivos de persecución podrían ser parte de la categoría de “migrantes”, cada vez el debate es mayor respecto de la amplitud y la permeabilidad de dichas categorías, en especial, desde el punto de vista sociológico. Ya en la década de 1990 se tornaba complicada esta concepción estrecha del refugio, considerando que fenómenos como “el hambre, la guerra y los desastres medioambientales ‘no cuentan’ para efectos de la definición jurídica” (Macklin, 1995, p. 218).
A diferencia de estas concepciones más rígidas entre las categorías de migrante y refugiada/o o solicitantes de asilo, nos posicionamos en línea con lo que plantea Jørgen Carling (2015), para quien las trayectorias prolongadas y variadas de quienes se desplazan tornan, cada vez, más difícil el uso de dichas etiquetas, singularmente, en vista de la complejización de los procesos de solicitud de asilo. No obstante, para el caso de esta investigación cobra relevancia dicha distinción, en tanto es utilizada para la construcción de políticas de integración focalizadas en ciertos grupos.
4.1 América Central: el caso de Costa Rica
Según datos de la Unidad de Refugio de la Dirección de Migración de Costa Rica, durante el 2022 se presentaron 86 788 solicitudes de asilo, de las cuales 80 028 corresponden a ciudadanas/os nicaragüenses, equivalente al 92 % del total, seguida de venezolanas/os con 2286, colombianas/os con 1492 y cubanas/os con 1095. De las cuales se procesaron solo 4500 solicitudes, lideradas por la comunidad nicaragüense con 2826 solicitudes aprobadas y 481 denegadas, con una tasa de aprobación del 85 %. Es importante señalar que, del resto de las solicitudes pendientes, un porcentaje declina continuar con el proceso y otro debe esperar por una resolución.
En tanto, en el nivel subregional, el Mapa 1, da cuenta del aumento en la cantidad de personas refugiadas, solicitantes de asilo y desplazadas internamente en América Central, hasta mediados del 2022. Llama la atención que de las 236 983 personas ciudadanas nicaragüenses que han debido huir por la crisis sociopolítica en el país, solo 12 481 han sido reconocidas como refugiadas, equivalente al 5 % del total de solicitudes, mientras que 224 502 personas aún esperan por una respuesta.
Fuente: UNHCR, 2022
Mapa 1 Personas refugiadas, solicitantes de asilo y desplazadas internamente en América Central
Con respecto a esto, Costa Rica y México son los países que reciben mayor cantidad de solicitudes de asilo y refugio, en el primer caso, la mayoría procede de Nicaragua y Venezuela, mientras que México recibe a toda la población de América Latina y de otros continentes que pretenden cruzar a Estados Unidos. Al mismo tiempo, solo un 13 % ha sido reconocido como refugiado, mientras un 63 % aún está en espera de que se tome una decisión sobre su solicitud de asilo, que otorgaría el reconocimiento legal de refugio, figura que, en lo jurídico, económico y social, genera una mayor protección e integración en los países receptores de personas migrantes. Respecto a esto, Honduras, El Salvador y Guatemala se encuentran entre los 10 países de donde proviene el mayor número de personas que solicitan refugio (ACNUR).
Este contexto da cuenta de una subregión de tránsito y expulsora de personas migrantes y refugiadas. Sin embargo, en el caso de Costa Rica y México, estos países se han transformado en países de destino final de migrantes, producto de la crisis en Nicaragua, de las políticas migratorias restrictivas y el aumento del control fronterizo en Estados Unidos, por lo que, a comienzos del siglo XXI, emergen iniciativas y prácticas de acogida en América Central con el objetivo de establecer una protección e integración de esta población.
Es así como nace el concepto “ciudad solidaria” en América Latina, a través del Plan de Acción México (PAM), el cual se implementó en 2004, y fue firmado por 20 países de la región. Dentro de sus ejes principales se encuentran: fortalecer los marcos legales para personas refugiadas y poblaciones desplazadas internamente; reforzar la legislación concerniente a las necesidades específicas de protección relacionadas con la edad y el género; fortalecer las Comisiones Nacionales de Refugiados; reforzar las redes nacionales y regionales de protección; y capacitar y promocionar el derecho internacional de personas refugiadas. Para proponer soluciones duraderas, el Plan también considera los programas “fronteras solidarias” “ciudades solidarias” y el “reasentamiento solidario regional” (Del Carpio y Annoni, 2015).
Al mismo tiempo, Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México y Panamá adoptaron la Declaración de San Pedro Sula en el 2017, y acordaron trabajar, de forma conjunta, en la implementación del Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS). En el 2019, El Salvador se adhirió a esta iniciativa. El MIRPS fomenta la cooperación regional entre los países de origen, tránsito y destino para una mayor responsabilidad compartida en materia de prevención, protección y soluciones duraderas. También comprende un enfoque participativo al involucrar, directamente, a personas con necesidades de protección y a las poblaciones afectadas por la violencia y la inseguridad.
Por otro lado, integra a organizaciones regionales e internacionales, así como a Estados cooperantes miembros de la Plataforma de Apoyo al MIRPS, comprometidos con la agenda humanitaria y de desarrollo. Desde la firma de la Declaración a la fecha, la subregión ha experimentado un aumento sostenido de personas refugiadas y solicitantes de asilo pasando de 44 554 en 2017 a 499 252 en 2022 (MIRPS, 2022).
Otra de las instancias institucionales a considerar es el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), constituido a fines de 1991 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, posteriormente se adhirió Belice en el 2000 y República Dominicana en el 2013. Con el objetivo de contar con un mecanismo regional de coordinación, concertación y consulta del fenómeno migratorio, se incorporó al SICA la Comisión de Autoridades Migratorias de los países miembros -OCAM- en la cual, a partir de principios de 1999, la OIM (Organización Internacional de Migración) asumió la Secretaría Técnica (SICA, s. f.).
Uno de los principales hitos de estas instancias institucionales fue el Convenio Centroamericano de Libre Movilidad -conocido como CA4-, el cual permite el libre tránsito de las y los nacionales de los países firmantes -El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua- sin pasaporte y con instrumentos migratorios de trámite expedito, así como la supresión de visas para ciudadanas/os de países miembros del acuerdo y la facilitación del libre tránsito (SICA, s. f.).
No obstante, para el análisis del caso de estudio, es importante señalar que Costa Rica, al no ser parte del Convenio, se excluye del acuerdo, lo cual significa que ciudadanas/os nicaragüenses que representan más del 80 % de la población migrante en el país deben tramitar visa y contar con pasaporte para ingresar de manera regular, lo cual dificulta la integración de quienes huyen de manera forzada sin una planificación del trayecto migratorio.
Tanto el PAM como el MIRPS son instancias que han contado con el apoyo financiero y logístico de organismos supranacionales dedicados a la temática como ACNUR, OIM y espacios políticos como la OEA, articulando, de esta forma, las principales prácticas políticas y sociales asociadas al concepto “ciudades santuarios” en América Central.
El caso de Costa Rica es particular, puesto que se ubica entre los cuatro países con mayor cantidad de nuevas/os solicitantes de asilo en el nivel mundial. En la actualidad hay 216 145 personas con necesidad de protección internacional, de las cuales 11 187 han sido reconocidas como refugiadas y 204 730 son solicitantes de asilo -incluyendo personas con cita pendiente para formalizar su solicitud de asilo- (MIRPS, 2022).
Al mismo tiempo, a partir de 2018 la OIM, en coordinación con los gobiernos locales, ha apoyado la creación de Centros Municipales para Migrantes (CMM) con el fin de facilitar la migración ordenada, segura y en condiciones humanas, adaptando sus funciones, modalidad y servicios para responder a las necesidades del contexto local y proporcionar información segura y veraz sobre trámites migratorios y servicios para personas migrantes, así como la divulgación de riesgos asociados a la migración irregular y opciones de migración regular para población, preferentemente, venezolana, nicaragüense y salvadoreña.
Esta coordinación entre organismos supranacionales y gobiernos locales refuerza la idea de que los beneficios y retos que implica la gestión de la migración se experimentan primero en el nivel local (en el mercado laboral, la creación de negocios, la integración de las personas a sus comunidades de acogida). Las personas migrantes son sujetas inicialmente a las condiciones locales (presencia de servicios, vivienda, mercado laboral), incluso si estas no se relacionan con las condiciones nacionales.
Este modelo es desarrollado por la Organización Internacional para las Migraciones como canal de comunicación directo y local, bajo el liderazgo de las contrapartes, que, en el caso de Costa Rica, son los gobiernos locales. No obstante, genera la interrogante sobre el grado de autonomía que tienen los CMM y de qué forma se da cuenta de la información sobre el funcionamiento, además de la vinculación con organizaciones de la sociedad civil que trabajan para promover la protección e integración de la población migrante y refugiada en el país. Actualmente, existen cinco CMM, ubicados en Mora, Desamparados, Upala, Talamanca y La Cruz.
Para la presente aportación, hemos escogido profundizar en la atención que brinda el CMM en el cantón de Mora. Según el documento titulado Indicadores Cantonales Censos Nacionales de Población y Vivienda 2000 y 2011, el cantón de Mora presentaba, a inicios de la década de 2010, un valor absoluto de 26 294 habitantes, de las cuales 16 088 residen en el distrito de Colón, lugar donde se ubica el CMM (León, 2021, p. 2). Por otro lado, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC, 2011), señaló que la población migrante representaba un 8,20 % del total de población, equivalente a 489 200 inmigrantes localizados en el país de un total nacional de 4 658 887 personas.
Según el último informe al que tuvimos acceso, en el nivel nacional los CMM atendieron desde julio del 2018 hasta mayo del 2022 una cantidad aproximada de 13 074 personas, siendo el 79 % de nacionalidad nicaragüense, y el 7 % venezolanas/os, de las cuales un 57 % se identificaron como mujeres y un 43 % como hombres (OIM, 2022). En el caso del cantón de Mora, desde junio del 2021 hasta mayo del 2022, el CMM prestó servicios a 543 personas, si nos concentramos en la información recopilada solo durante mayo del 2022, observamos que 18 personas accedieron a los servicios, de las cuales 72 % fueron de nacionalidad nicaragüense, de ellas un 50 % se identificaron como mujeres y el resto como hombres. Con respecto a la edad, un 78 % estaba conformado por personas entre 26 y 45 años, y en cuanto a niveles de escolaridad, un 61 % tenía estudios de secundaria, pero solo un 18 % la completó, destaca que del total de personas que no finalizaron la secundaria, un 67 % fueron mujeres (CMM, 2022).
Otras de las cifras importantes a considerar tienen relación con el acceso laboral, del total de personas atendidas durante mayo del 2022, el 72 % se encontraba trabajando, de estas el 54 % eran hombres y el 46 % mujeres, sin embargo, el 62 % lo hacían en modalidad informal. De la cantidad total de personas asistidas, el 78 % fueron encontradas con una o más vulnerabilidades expresadas en: vulnerabilidad económica, mujeres migrantes en riesgo, personas sin documentación y personas con discapacidad, cada una registró un 25 %. Finalmente, el 100 % de las acciones llevadas a cabo por el CMM de Mora, correspondió a entrega de información verbal, impresa y referencia a otras instituciones u organizaciones.
Sin embargo, cabe destacar una de las actividades de extensión desarrolladas para fortalecer las capacidades de las organizaciones comunitarias y la integración de las personas migrantes, con el objetivo de generar acciones en materia de desarrollo desde diferentes vertientes, y así contribuir a las variables de sostenibilidad y escalabilidad del desarrollo local (CMM, 2022), aunque representa solo una acción para dar a conocer los servicios que se brindan desde el CMM.
4.2. Caribe: el caso de República Dominicana
Sumado a las causas económicas, sociopolíticas y ambientales que caracterizan las migraciones en ambas subregiones de estudio, para el caso del Caribe destacan, adicionalmente, dos elementos particulares de sus flujos migratorios. En primer lugar, la migración intrarregional por motivos laborales tiene un peso importante en la región, donde se produce un desplazamiento desde países que poseen economías más pequeñas hacia otros países de la región con un mayor mercado laboral, destacando la migración desde Haití hacia República Dominicana y de nacionales de ambos países hacia islas como Bahamas y Saint Kitts y Nevis (OIM, 2018). En segundo lugar, se produce el fenómeno denominado “fuga de cerebros” (brain drain), en el que personas con alto nivel de calificación abandonan sus países de origen (Bristol, 2010; Cerovic y Beaton, 2017), lo cual dificulta la diversificación de la matriz productiva y el desarrollo institucional de esos países, derivando en un mercado del trabajo con poco dinamismo. Con lo anterior, a pesar de que existen porcentajes importantes de población que se mantienen residiendo dentro de la subregión, son más quienes emigran hacia fuera del Caribe. En términos absolutos, según datos de la OIM (s. f.) para el año 2020 había un total de 7 122 385 emigrantes en esta subregión, versus 892 316 de inmigrantes.
En el Mapa 2 podemos observar la magnitud de las emigraciones de nacionales de los Estados que componen el Caribe. En términos absolutos, según datos de la OIM (s. f.) para el año 2020 había un total de 7 122 385 emigrantes en esta subregión, versus 892 316 de inmigrantes.
Para comprender, de mejor manera, tanto los flujos de capital como de personas en la región, resulta fundamental analizar el surgimiento de organismos y mecanismos regionales de integración. La Comunidad del Caribe (CARICOM) 2 fue creada en 1973, agrupando a los Estados insulares de esta subregión americana. Se mantiene en funcionamiento hasta la fecha, siendo el mecanismo de integración más antiguo en operación en el nivel mundial, que tiene como pilares principales la seguridad, la integración económica, la coordinación de política exterior y el desarrollo humano y social 3.
Dentro de CARICOM destacan tanto la iniciativa de Mercado Único de Economía del Caribe (CSME) como el Régimen de Libertad de Movimiento (Freedom of Movement Regime). Este último, apunta a “facilitar la movilidad de enfermeras, profesores, así como de trabajadores domésticos” (Platonova y Gény, 2017, p. 14). En tanto, el CSME reconoce el derecho a movilizarse libremente dentro de la comunidad a todas las personas nacidas dentro de los Estados nacionales del CARICOM, con un permiso de hasta seis meses bajo la figura de facilitación de viaje. Adicionalmente, permite la aprobación de una estadía indefinida para aquellos nacionales del CARICOM que hayan aprobado una certificación técnica como trabajadores, la que se rige bajo el derecho del libre establecimiento (Aragón y Mawby, 2019).
Según cifras de la OIM (s. f.) para el año 2020, República Dominicana es el país del Caribe que ha recibido mayor cantidad de inmigrantes, con un 67,3 % del total de la subregión (603 794 personas). Junto con ello, desde la década de 1980, República Dominicana acogió un número significativo de personas bajo el estatus de refugio, sin embargo, esta cifra disminuyó drásticamente hacia finales del siglo pasado.
Como se observa en la Figura 1, República Dominicana pasó de tener 6000 personas refugiadas en 1985 a 1971 en el año 1991, y tras el año 1995 la cifra descendió a menos de 1000 casos. La última cifra registrada, correspondiente al año 2021, indica que el país reconocía bajo el estatus de refugiado, a tan solo 162 personas (The World Bank, s. f.). Es decir, hubo una disminución de 95,5 % en el reconocimiento de refugio entre 1980 y 2020. En tanto, no existen estadísticas públicas respecto al número de solicitudes de asilo en los últimos años 4.
Fuente: Elaboración propia con datos de The World Bank Database (s. f.).
Figura N.° 1. Número de personas refugiadas en República Dominicana (1980-2021)
Al tiempo que disminuía el otorgamiento de la calidad de refugio, se presentaban conflictos en relación con el corredor laboral y la migración haitiana, que, por su carácter histórico, derivaba en el nacimiento de hijas/os de personas haitianas en territorio dominicano. A pesar de que la Constitución de República Dominicana vigente hasta el año 2010 consagraba el criterio ius soli (derecho del suelo) para el otorgamiento de la nacionalidad, el país insistió durante años en no reconocer la nacionalidad de hijas/os de personas haitianas, argumentando que se encontraban en tránsito (Gamboa y Harrington, 2014). La nueva constitución modificó esa condición y, tras la Sentencia 168-13 de 2013 del Tribunal Constitucional, se llevó a cabo lo que se ha denominado desnaturalización judicial, que, de manera retroactiva, quitó la nacionalidad dominicana a hijas/os de madres y padres haitianos no residentes. El conflicto de la desnaturalización se ha desarrollado en República Dominicana hace, al menos, una década, desconociendo el impacto en los procesos de subjetivación política asociados a la residencia y su vínculo con los derechos humanos (Penchaszadeh, 2016).
Con lo anterior, República Dominicana parece ser un contexto hostil para las personas refugiadas y las migrantes, especialmente en lo que respecta a la migración haitiana. No obstante, hemos encontrado algunas políticas públicas que avanzan en sentido contrario, logradas, en gran medida, gracias a los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil. Entre ellas está la promulgación en el año 2014 de la Ley 169-14 “Establece un Régimen Especial Para Personas Nacidas en el Territorio Nacional Inscritas Irregularmente en el Registro Civil Dominicano y Sobre Naturalización”, y el Decreto 327-13 que instituye el “Plan Nacional de Regularización de Extranjeros en Situación Migratoria Irregular en la República Dominicana” (PNRE). Durante su implementación las organizaciones de la sociedad civil brindaron orientación y acompañamiento a quienes tenían posibilidad de ingresar al proceso.
Junto con lo anterior, la ciudad de Santo Domingo ha formado parte del programa Ciudades Incluyentes/Comunidades Solidarias, parte de las acciones derivadas del Plan de Acción de México -PAM-. Para la ciudad, este programa se ha centrado en los siguientes aspectos:
Desarrollo de datos y herramientas de análisis
Diseño de planes de gestión territorial para gobiernos locales (incluyendo la creación de centros de atención a migrantes)
Actividades contra la xenofobia y el racismo
Desarrollo de capacidades de los gobiernos locales
Vinculación de la comunidad participante con la red de Ciudades Inclusivas
Al igual que Costa Rica, entre sus actividades destaca el proyecto de puesta en marcha de centros de atención, orientación e integración de migrantes. En particular, para el 2023 no se han creado los centros, pero sí se elaboró, de manera participativa, la Propuesta Escala Ciudad y Plan de Intervención Escala Territorial (PIET) para la mancomunidad del Gran Santo Domingo, focalizada en los municipios de Boca Chica y San Cristóbal . Adicionalmente, se han vinculado con el proyecto IntegrHa-bitat, que crea centros multipropósito para generar espacios de diálogo multicultural que favorezcan la cohesión social 6. En el caso de República Dominicana, estos centros operan en Globalízate Radio Plataforma Digital y en la Escuela Vocacional de las Fuerzas Armadas de San Cristóbal.
También han avanzado en relación con el fortalecimiento de los niveles locales de gestión pública y el vínculo con otros actores de alcance territorial. En particular, en contexto del COVID-19 se entregó apoyo monetario a personas refugiadas y migrantes, a través de los gobiernos locales, alcanzando un total de 1840 personas beneficiarias 7.
Aunque es posible identificar el desarrollo del programa Ciudades Solidarias en Santo Domingo como un avance hacia la presencia de prácticas de acogida en República Dominicana, estas prácticas contrastan con las políticas estructurales que han sido de carácter regresivo en el otorgamiento de derechos a la población migrante durante las últimas décadas. Recordando que, algunas de las características que distinguen a las ciudades santuario son la focalización en población refugiada y solicitante de asilo, así como el desarrollo de prácticas de resistencia ante las políticas de gobiernos centrales, la implementación del programa Ciudades Solidarias en República Dominicana resulta insuficiente como mecanismo de acogida, en tanto los mecanismos de acceso a derechos -como el derecho a la identidad- se encuentran truncados.
5. Reflexiones finales
La revisión de la literatura sobre las prácticas y programas desarrollados en América Central y el Caribe, específicamente en los casos de Costa Rica y República Dominicana, a partir de los aportes del movimiento ciudades santuarios aplicado en el norte global para la integración y protección de personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas, da cuenta de importantes diferencias con respecto a la formulación e implementación, y genera la interrogante del impacto que tienen en la población beneficiaria.
Por un lado, la definición clásica utilizada en el norte global sobre ciudades santuarios se refiere, especialmente, a población refugiada, lo cual no se ajusta a la realidad de América Central y el Caribe por dos motivos:
Las categorías de migración actuales son complejas y, aunque en buena medida corresponden a desplazamientos forzados, no necesariamente son personas que podrían aplicar al estatus de refugio, aunque sí requieren de mecanismos de acogida y facilitación de acceso a derechos.
El procesamiento y otorgamiento del estatus de refugio ha ido a la baja en toda la región americana y, especialmente en ambos casos de estudio -Costa Rica y República Dominicana-, por lo que la elaboración de planes o programas focalizados en esta población serían en extremo acotados e insuficientes.
Además, es importante considerar que los planes y prácticas que buscan promover la integración y protección de personas migrantes y refugiadas son coordinadas, financiadas y ejecutadas por instancias intergubernamentales y supranacionales como el Plan de Acción México (PAM) y el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) en América Central, y el Caribbean Community and Common Market (CARICOM) en el Caribe, además de ACNUR, como figura central en la promoción de distintos programas o acciones de acogida. Lo anterior, en sí mismo, no representa algo negativo, pero sí modifica el sentido de estas acciones al no representar una contraposición o resistencia a las políticas locales, uno de los principales factores que promovieron el origen del movimiento.
Por otro lado, a diferencia de lo que sugiere la literatura en el norte global relativo a las ciudades santuarios, observamos una desconexión entre las políticas de arriba-abajo y de abajo-arriba, debido a la falta de vinculación que tienen las prácticas promovidas por los organismos internacionales con las organizaciones de la sociedad civil, lo cual genera incertidumbre sobre la participación de la población en la elaboración y puesta en marcha de acciones efectivas para la integración y protección del colectivo migrante y refugiado.
En el caso de Costa Rica identificamos una conexión entre organismos internacionales y gobiernos locales, pero una serie de acciones aisladas de vinculación con la sociedad civil, mientras que, en República Dominicana, los gobiernos locales tienen escasa vinculación con los otros actores. Al mismo tiempo, existen acuerdos de libre circulación para promover la integración económica y social en ambas subregiones, pero, en el caso de Costa Rica, solo de manera parcial, debido a la situación sociopolítica que vive el país, lo que dificulta su regularización y consiguiente inclusión. Puesto que, Costa Rica, al no ser parte del Convenio Centroamericano de Libre Movilidad -CA4-, excluye a los migrantes nicaragüenses a acceder a la libre circulación, la supresión de visas y otros apoyos asociados a esta política, por lo que deben tramitar su ingreso o permanencia en su país de origen, lo cual representa una dificultad si consideramos el carácter forzado de la emigración, producto de la crisis sociopolítica, la violencia y represión.
En el caso de El Caribe, nos lleva a preguntarnos si el mecanismo de libre circulación contribuye, realmente, a los procesos de integración, pues su desarrollo se funda en la circulación de capitales, mano de obra y migración con fines educativos, lo cual podría dar cuenta de una noción rígida de los procesos migratorios, que no incorpora la multiplicidad de causas y factores que inciden en los desplazamientos de población actuales en la región.
Por otro lado, ha habido una baja en la tasa de aceptaciones y procesamiento de solicitudes de asilo, en ambas subregiones analizadas, y también en los dos casos analizados -Costa Rica y República Dominicana-. El origen del financiamiento para la atención de estas poblaciones en movimiento (ACNUR), así como la construcción de las políticas centradas en la atención de personas refugiadas, darían cuenta, entonces, de una importante brecha en el alcance de dichas políticas, en tanto la condición de refugio no está siendo reconocida ni aplicada con la magnitud que se requiere.
Las características de ambas subregiones, con altas tasas de movilidad interna, de expulsión de personas y el consiguiente retorno de migrantes, así como corredores de paso -de espera e inmovilidad- de migrantes en tránsito, en particular en México, que opera como país de contención de la migración centroamericana y caribeña hacia Estados Unidos, y, en Costa Rica, con la presencia de nicaragüenses a la espera de la aprobación del refugio, dan cuenta de la necesidad en la implementación de políticas de integración y protección que vayan más allá de las acciones articuladas para quienes aplican o esperan la resolución del refugio.
Finalmente, en América Latina la existencia transversal de políticas focalizadas en la migración venezolana, a través de la Plataforma R4V, con el financiamiento de ACNUR, genera una distinción con respecto de las nacionalidades de las personas, lo cual deja afuera de dichos beneficios o programas a personas migrantes y refugiadas de nacionalidad haitiana y nicaragüense, dos colectivos mayoritarios en ambas subregiones. En este aspecto sería interesante considerar y profundizar en futuras aportaciones relativas a la temática de estudio.
