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Introducción
La crisis de los cuidados manifiesta en la incompatibilidad entre la provisión y la demanda de estos servicios, aunada a la resistencia del proyecto emancipatorio de las mujeres para la apropiación de sus derechos, carece aún de la atención que merece como tema urgente en la agenda pública y tributaria con el objetivo de avanzar hacia la defamilización.
Este desafío implica el posicionamiento de un debate sobre los roles que juegan agentes del bienestar social. Especialmente del Estado, como proveedor o regulador de los servicios, y de las empresas cuales, al ser beneficiaras de las labores de reproducción social, deben asumir una participación activa en el financiamiento de los sistemas de cuidados.
En Costa Rica, a pesar de que el Estado se ha preocupado por desarrollar leyes y medidas para defamilizar los cuidados, no se aborda con suficiencia el problema del financiamiento y la cobertura universal debido a las debilidades asociadas al sistema tributario y posturas austeras en la política económica, así como a la poca participación del sector empresarial, sobre todo el vinculado a la Inversión Extranjera Directa (IED) perteneciente al Régimen de Zonas Francas (RZF), sujeto de incentivos fiscales desde el inicio de sus operaciones en hasta la actualidad.
Con este trabajo se busca evidenciar el vacío en la generación de información que vincule la necesidad social de una justa organización de los cuidados y el aporte de las empresas a ese fin, lo cual implica tasar con un impuesto progresivo en el tiempo al RZF y garantizar su aporte en la defamilización de los cuidados.
La exposición se compone de un apartado sobre la revisión de literatura, seguido por la metodología aplicada, los hallazgos empíricos y la sección de resultados. Además, se implementó una metodología cualitativa, cuya estrategia principal fue la investigación documental, con un enfoque exploratorio y teórico.
Este artículo fue desarrollado como trabajo final de graduación del Magister en Economía del Desarrollo con Énfasis en Gestión Macroeconómica y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Costa Rica, y es el resultado de una larga historia de amistad, política, de luchas feministas y sociales, e interés por transformar las condiciones de las mujeres y la clase trabajadora, que las autoras comparten desde 2008.
Revisión de literatura
A continuación, se presenta una lectura crítica de la literatura revisada para el desarrollo de la investigación. La exposición clasifica los documentos revisados en dos partes: a) la crisis de los cuidados y la urgencia de la defamilización y b) el papel de las Zonas Francas en esta tarea.
Como parte del abordaje teórico se entenderá como cuidados todos aquellos servicios, directos (cuidado de niñas, niños, adolescentes, personas con alguna discapacidad, entre otras) y complementarios (cocinar, lavar, limpiar, entre otras actividades relacionadas con el trabajo doméstico), que son necesarios para la reproducción de la vida y la fuerza de trabajo y que se realizan primordialmente en la esfera privada (Sandoval, 2022; Alonso, Marzonetto, & Enríquez, 2022; Rodríguez-Enríquez, 2018; ONU Mujeres, 2012). De esta definición se desprende el estudio de la economía de los cuidados como el sistema en el que ocurren transferencias monetarias y no monetarias, alrededor de los servicios de cuidados remunerados y no remunerados, con un impacto a nivel micro, meso y macroeconómico.
El análisis de la información se realiza desde la Economía Feminista, como rama de la economía política que combina las demandas de los movimientos internacionales de mujeres y las herramientas de la disciplina económica para la explicación de las desigualdades entre géneros a lo interno de las economías, así como el desarrollo de propuestas transformadoras y dirigidas a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones históricamente vulneradas (Alonso, Marzonetto, & Enríquez, 2022; Rodríguez-Enríquez, 2018; ONU Mujeres, 2012; Fraser, 2012).
La Crisis Económica de los Cuidados en Costa Rica y la urgencia de la defamilización
La crisis de los cuidados debe entenderse como un proceso de dimensiones internacionales, con consecuencias micro, meso y macroeconómicas, derivado de la forma en la que se estructuran los sistemas de cuidados en los países, cómo interviene la división sexual del trabajo en ellos y el cambio demográfico (Dowling, 2021; Ceminari, 2019; Cookson, 2018; Rodríguez-Enríquez, 2018).
Esta crisis se manifiesta por medio de los cambios demográficos tendientes a estructuras sociales cada vez más longevas y carentes de un sistema que garantice la demanda social de cuidados dada su estructura familista. Otra manifestación es la puesta en escena del proyecto emancipatorio de las mujeres (del empoderamiento de sus derechos) y el desarrollo de limitantes a los cuidados (labores contrarias o antagónicas a muchos proyectos de vida), lo que representa una ruptura con la división social del trabajo y la relegación de las mujeres a la esfera privada de la vida doméstica y reproductiva. Por lo que, según Batthyány (2023), nos encontramos ante la interrogativa ¿Quién va a cuidar hoy y quién va a cuidar en el futuro?
En ese sentido, María Ángeles Durán (2018) diferencia la madurez demográfica de la inversión de la pirámide poblacional, donde una población adulta mayor excede el crecimiento de habitantes y la capacidad social de cuidar a las personas con algún nivel de dependencia. La madurez se refiere, en cambio, a una estructura similar a una torre, garantizada por el acceso universal a bienes y servicios básicos y de sanidad.
Se espera que a nivel mundial para el 2050 la cantidad de personas adultas mayores supere a la de niñas, niños y adolescentes (Ceminari, 2019). Como consecuencia, tanto la relegación privada en las familias de responsabilidades de cuidado (estructuras familistas) como la infraestructura (los programas y políticas estatales disponibles que atienden a personas en situación de dependencia), no serán capaces de proporcionar una progresiva demanda de servicios (Durán, 2018, Ceminari, 2019).
No obstante, a esta crisis no se le ha dado la importancia que merece entre la literatura económica, el tratamiento mediático que se le otorga a una crisis financiera, ni la atención política o los esfuerzos fiscales que se requieren para enfrentarla (Valenzuela, Scuro, y Vaca, 2020). Ello se debe a que los procesos de compensación, como es el caso de la feminización de las migraciones y la intensificación del trabajo doméstico, la hacen una crisis silenciosa para los sectores con mayor acceso a recursos (Dowling, 2021; Cookson, 2018; Rodríguez-Enríquez. 2018; Durán, 2018).
Según Dowling (2021), la afectación heterogénea de esta crisis entre las clases que componen la sociedad genera abordajes parcializados dentro de la disciplina económica que aún se enfrenta con importantes sesgos patriarcales. En contraste con las crisis financieras que golpean desde “arriba” a los centros con mayores flujos de capital, la crisis de los cuidados tiene sus raíces en la injusta organización social del cuidado, es decir, su carácter familista, por lo que golpea primero a los sectores más desprotegidos (Dowling, 2021; Cookson, 2018; Rodríguez-Enríquez. 2018; Durán, 2018).
La estructura familista
Una estructura familista de los cuidados es aquella organización social que relega el trabajo doméstico y de cuidados gratuito, mal remunerado y la mayoría de las veces, en condiciones de informalidad a las mujeres, eximiendo a otras instituciones sociales, en especial a las empresas y al Estado (Dowling, 2021; Cookson, 2018; Rodríguez-Enríquez, 2018; Rico y Robles, 2016; ONU Mujeres, 2012; Bambra, 2007; Esping Andersen, 2000).
Los cuidados deben verse como un recurso necesario para el desarrollo individual y colectivo, tal como lo son el agua, la tierra, los alimentos, entre otros, además de un insumo económico, ya que contribuyen con la creación de valor y desempeñan un papel clave en la reproducción y sostenibilidad de la fuerza de trabajo (FT) (Scuro, Alemany y Coello (coords), 2022; Valenzuela, Scuro, y Vaca, 2020; Rodríguez-Enríquez, 2018; Durán, 2018).
Estas labores también se caracterizan por su capacidad para subsanar los embates de otras crisis ya que tienen un comportamiento contra cíclico. El trabajo doméstico no remunerado (TDNR) genera ahorros en los hogares mediante la sustitución de bienes y servicios que escasean o encarecen en el mercado; mientras el trabajo doméstico remunerado se convierte en una fuente de ingresos para muchos hogares. En general, los cuidados tienden a absorber los impactos al bienestar causados por políticas de austeridad y recortes de financiamiento a servicios públicos (Rodríguez-Enríquez, 2018; Durán, 2018).
La defamilización del cuidado a nivel internacional
Los planteamientos sobre la mercantilización y la defamilización de los cuidados han sido desarrollados por Esping-Andersen (1999), al estudiar el fenómeno del cambio demográfico y la crisis de los cuidados en Europa (Güler, 2019). Entre los estudios que analizan los regímenes de bienestar y cuidados en países europeos: Güler (2019) estudió casos de países de Europa Oriental, Foster et al (2017) contrastaron las políticas en Bélgica, Finlandia, Francia, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Suecia y Reino Unido y Fernández-Carro (2018) analizó el cuidado predilecto en el contexto español.
Todas estas aproximaciones coinciden en que los países europeos se han adelantado al fenómeno del envejecimiento poblacional y han tenido que enfrentarse a la sobredemanda de cuidados que no puede ser satisfecha con el trabajo gratuito de las mujeres dentro de los hogares, especialmente después de que una buena parte de ellas se han insertado en el mercado laboral remunerado (Valenzuela, Scuro, y Vaca, 2020; Foster et al, 2017).
En ese sentido se distinguen regímenes de bienestar de los sistemas europeos y latinoamericanos planteados por Esping-Andersen (Ceminari, 2019; Esping Andersen, 2000). Para el caso de Europa: 1. El socialdemócrata, que pretende la desmercantilización y estatización de los cuidados, tomando como referencia las experiencias de los países escandinavos y que se financia por medio de impuestos; 2. El conservador corporativo, más común en países como España e Inglaterra, dónde una parte de los cuidados las asume el Estado y otra es relegada al ámbito privado de la familia y las mujeres y 3. El modelo liberal, que tiende a individualizar y mercantilizar los servicios (Ceminari, 2019).
A los modelos europeos, se agrega el modelo “familista” latinoamericano, donde los cuidados se asumen mayoritariamente desde el ámbito privado en las familias, en tareas históricamente relegadas a las mujeres, con arreglos comunitarios e incluyendo el componente de la informalidad laboral (Scuro, Alemany y Coello (coords), 2022; Valenzuela, Scuro, y Vaca, 2020; Ceminari, 2019), así como las políticas maternalistas que lejos de promover la inserción laboral de las mujeres, refuerzan su rol como cuidadoras mediante políticas como las transferencias monetarias, generando dependencia de las familias a los subsidios del Estado, pero sin resolver los problemas de desigualdad asociados a la división sexual del trabajo (Scuro, Alemany y Coello (coords), 2022; Patuassi, 2021; Martínez y Sánchez-Ancochea, 2020; Rodríguez-Enríquez, 2018).
Al revisar literatura sobre los casos de Asia y África, las realidades resultan contrastantes. Las políticas de cuidados aún no abordan el problema de la familización. Considerando que la participación del Estado es relativamente baja, no existe suficiente información sobre las formas en las que se involucre al sistema fiscal y a las empresas en dicho proceso (Moghadam, 2020; An, 2017; Chau R. C. et al, 2017; Deshpande et al, 2017).
Moghadam (2020) destaca el carácter familista de los regímenes de género y del cuidado en Medio Oriente y Norte de África (MENA), así como un vacío importante en iniciativas estatales tendientes hacia la defamilización, por lo que plantea la importancia del movimiento feminista para posicionar la necesidad de transicionar hacia regímenes integrados y con enfoque de género en Argelia, Marruecos y Túnez.
A nivel internacional existen disparidades en el acceso a información relativa a la necesidad de atender la crisis de los cuidados y avanzar hacia la defamilización.
Caracterización del sistema de cuidados en Costa Rica
Aunque la organización del cuidado en Costa Rica sigue siendo familista, se han realizado esfuerzos por universalizar los servicios que presta el Estado desde un enfoque parecido al socialdemócrata europeo pero con un menor margen presupuestario. Estas políticas han iniciado con enfoques maternalistas, pero muestran una tendencia reciente hacia la defamilización.
Actualmente se dispone de plataformas como la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI) y el Sistema Nacional de Cuidados y Apoyos para Personas Adultas y Personas Adultas Mayores en Situación de Dependencia (SINCA).
Mediante la Ley N° 9220 se creó la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en 2014, la cual tiene como objetivo garantizar el derecho al cuidado de la niñez entre los cero y seis años, promover la corresponsabilidad de diversos sectores, articular diferentes alternativas y modalidades de cuidados, públicos, privados y mixtos y procurar la inserción laboral de las mujeres.
El 28 de abril de 2022 entró en vigor la Ley N°10192, Creación del SINCA, (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2022) cuyo proceso de elaboración y negociación dio contenido a la Política Nacional de Cuidados (PNC) (Poder Ejecutivo, 2021). Esta es una de las herramientas más progresistas de las que dispone el sistema de cuidados en Costa Rica, que plantea desde su artículo 1° la responsabilidad de los cuidados compartida entre Estado, empresas, familia y comunidad (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2022).Entre sus competencias, la Ley N°10192 pretende el reconocimiento de los cuidados como parte del sistema económico e impulsar la activación de la oferta de servicios de cuidados remunerados, públicos y privados, que dé respuesta a la demanda creciente de bienes y servicios de cuidados y apoyos (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2022).
En ese sentido, el SINCA plantea procesos de profesionalización de los cuidados para que a las personas que elijan cuidar, se les faciliten las herramientas para hacerlo de manera adecuada y en condiciones laborales y salariales óptimas (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2022).
Indicadores y costos asociados a la estructura familista de los cuidados
Bambra (2007) en particular desarrolló un índice de defamilización para países de la OCDE considerando la tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral, los montos asociados a prestaciones por licencias de embarazo, entre otros (Güler, 2019). Sin embargo, esta ruta carece de correspondencia, al menos en la intención de integrar datos para medir la defamilización de los cuidados con los indicadores oficiales que manejan los organismos internacionales para evaluar el desempeño de la política económica.
Pese a la falta de estadísticas estandarizadas a nivel internacional, es importante destacar los avances en estrategias para medir el aporte de los cuidados no remunerados a raíz de las conclusiones de la Plataforma de Acción de Beijing (ONU, 1995), la cual motivó a varios países en el desarrollo de las encuestas del uso del tiempo y las estimaciones del valor del trabajo doméstico no remunerado (TDNR) (Rodríguez-Enríquez, 2018).
En Costa Rica, el INEC realizó la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT) por primera vez en 2017(Sandoval, 2022), y un segundo levantamiento en 2022. Los resultados de la primera ENUT permitieron la estimación de la Cuenta Satélite de Trabajo Doméstico No Remunerado (CSTDNR) (Sandoval, 2022; BCCR, 2019), que calculó su valor económico en un 25,3% del PIB, de este total, un aporte de 6 billones de colones (un 18% del PIB) fue desarrollado por las mujeres, mientras que 2,3 billones de colones (un 7,3% del PIB) fue aportado por hombres.
Por definición, el TDNR debe entenderse como un costo social que se traduce en importantes barreras de género persistentes en el mercado laboral. Lo cual se refleja, para el caso costarricense, en brechas de participación laboral, sobre representación en el sector informal y riesgo frente a la automatización (Fernández A. , 2020).
Partiendo de que el trabajo de cuidados gratuito es el mayor subsidio a la economía global y el amortiguador por excelencia de los impactos de las crisis financieras (Patuassi, 2021, Rodríguez-Enríquez, 2018), la injusta organización del trabajo lejos de solventar los problemas asociados a la sobredemanda de cuidados, trasladan e incrementan los costos relativos al bienestar que proporcionan los cuidados a la economía nacional. Lo cual robustece el planteamiento de la necesidad de generar esfuerzos fiscales para abordar un problema macroeconómico internacional.
Según Rodríguez-Enríquez (2018), los Estados deben realizar las reformas tributarias que permitan mayor eficiencia en la recaudación fiscal mediante la ampliación de impuestos y la eliminación de beneficios para las grandes corporaciones. Ello implica llenar los vacíos en información y la desatención de los estudios fiscales hacia la economía de los cuidados.
Ya que como menciona Fernández A. (2021), incorporar y redistribuir la corresponsabilidad social del trabajo de los cuidados entre el Estado, el mercado y la familia en el siglo XXI, es la estrategia que cambiaría el paradigma tradicional de la división sexual del trabajo, en la cual las mujeres sostienen a las familias sin ningún reconocimiento social u económico por el trabajo que realizan.
El papel del Régimen de Zonas Francas en la defamilización de los cuidados
Latinoamérica ha sido escenario experimental de políticas y modelos de desarrollo que han tenido como fin encontrar la fórmula para un crecimiento económico sostenido. No obstante, ante los persistentes indicadores de pobreza y desigualdad, la discusión se ha volcado sobre la idea de impulsar esquemas más autónomos y autóctonos de desarrollo social y sostenible, que apelen a una distribución justa de los recursos con enfoque de género (Alonso et al, 2022; ONU Mujeres 2012).
Este proceso ha movido la defensa de intereses asociados a los esquemas tributarios de la región. Tal es el caso de la discusión en torno a la pertinencia de las exenciones fiscales y los regímenes especiales, los cuales constituyen prácticas asociadas a la idea de que, por medio de la IED, los países tendrían mejores oportunidades de desarrollo mediante la generación de empleos y creación de encadenamientos productivos (Ocampo, 2018; García y Ospina, 2017; Auguste, 2015).
Caracterización del Régimen de Zonas Francas
Al igual que otros regímenes especiales, el RZF en Costa Rica, es un mecanismo legal que consiste en una serie de beneficios e incentivos tributarios, otorgados por el Gobierno de Costa Rica a empresas que deciden hacer inversiones en el país con el objetivo de mostrar una mayor competitividad a nivel internacional y atraer IED (PROCOMER, 2021; OMC, 2021).Según lo señala el Estado a la Comisión de Subvenciones y Medidas Compensatorias (2021) el RZF es una herramienta de política pública importante para elevar la calidad de vida a través de la generación de fuentes de empleo de calidad y del fortalecimiento del desarrollo humano, considerando las zonas de menor desarrollo, promoviendo operaciones y procesos productivos sofisticados, aumentando la competitividad internacional del país y reforzando la promoción del empleo y el desarrollo (OMC, 2021).
Al igual que Costa Rica, otras economías de la región cuentan con regímenes de exención fiscal regulados por la legalidad vigente en cada caso, así como por tratados de libre comercio (Ocampo, 2018).
Los países centroamericanos coinciden en incentivos como la exoneración total o parcial del impuesto sobre la renta (ISR), la exoneración de impuestos específicos, derechos arancelarios y cargos aplicables a la importación de equipo, herramientas, materias primas y mercancías utilizadas en la producción de bienes y en la prestación de los servicios, así como la exoneración total o parcial de tributos municipales (Ocampo, 2018).
Algunos de los incentivos que se otorgaban al amparo de las Zonas Francas que operan en Centroamérica fueron considerados como subvenciones a la exportación (OMC, 2021), en tanto que el otorgamiento del régimen estaba condicionado a un requisito de desempeño, que obligaba a que las mercancías se exportaran (Ocampo, 2018). El régimen de incentivos fiscales tuvo que ser modificado en este particular para cumplir con las obligaciones asumidas por los países en el marco de la OMC (Ocampo, 2018).
El reciente ingreso del Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), también devino en ajustes importante para el RZF. Así se evidencia en las nuevas disposiciones al Reglamento a la Ley de Zonas Francas (Poder Ejecutivo, 2020), con el propósito de armonizar la normativa interna con las mejores prácticas internacionales.
Entre las principales reformas realizadas la RZF por motivo de ingreso a la OCDE destaca la aplicabilidad del Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (IEES), como requisito para el acceso de las empresas de servicio al régimen, además, la reforma al reglamento de Zonas Francas estableció la obligación de que las empresas beneficiarias del régimen se encuentren inscritas como “contribuyentes” ante la Administración Tributaria y no como “declarantes”, como se hacía con anterioridad (Portuguez y Mora, 2018).
Estas nuevas posturas responden a la necesidad de reforzar los sistemas tributarios y otorgar de un mayor presupuesto a los Estados con el objetivo de compensar las desigualdades persistentes en el mercado y a las dudas sobre el balance costo-beneficio de los regímenes de exención fiscal.
Cuestionamientos sobre los beneficios del Régimen de Zona Franca
Si bien la atracción y el fomento IED potenció el uso de incentivos ficales por parte del Estado costarricense, en la actualidad las empresas del RZF lejos de apalancar las actividades económicas de menor rendimiento, se siguen concentrando en los sectores de mayor dinamismo. Tal es el caso de los servicios modernos (Gómez et al, 2020), lo cual genera barreras de entrada a otras empresas que no cuentan con los incentivos asociados al RZF (Ocampo, 2018; García y Ospina, 2017; Auguste, 2015).
Las Zonas Francas gozan de un tratamiento arancelario preferencial para los bienes que producen, tendientes a desacreditar los principios de justicia tributaria (Romero, 2019), mediante acuerdos multilaterales (Ocampo, 2018), poniendo en clara desventaja a sectores de la economía con menor acceso a recursos financieros.
A nivel regional, también existen estudios que critican la direccionalidad y volumen de los beneficios de las Zonas Francas. Auguste (2015), cuestiona que estos regímenes hayan tenido un impacto neto positivo sobre el desarrollo en República Dominicana, Panamá y Centroamérica, e indica que los costos de los incentivos otorgados, como instrumentos de atracción de inversión, son mayores que los beneficios. Por su parte, García y Ospina (2017) desatacan que el impacto de las Zonas Francas en América Latina es bajo en el desarrollo de valor, tanto en el aspecto humano como en la innovación y la tecnología.
En general, el paquete de incentivos asociados a los RZF se sustenta en el principio de reducción de costos por parte de las empresas, también llamado “orientación a la búsqueda de eficiencia” (Gómez et al, 2020) a partir de las exenciones fiscales, menores salarios a los que pagarían las empresas en sus países de origen, cercanía con mercados más grandes, entre otros factores que les permiten obtener mayores márgenes de ganancia (NU. CEPAL y OXFAM, 2019; NU. y CIAT, 2018; ONU Mujeres, 2012).
Además, los incentivos utilizados en la región Centroamericana y el Caribe para la atracción de IED no constituyen un criterio significativo. La existencia de infraestructura, la calidad de las instituciones, el tamaño del mercado y la estabilidad económica, política y social, son aspectos aún más relevantes que han generado mejores resultados en términos de atracción de inversión y para los cuales se requieren sistemas fiscales fortalecidos (Martínez y Sánchez-Ancochea, 2020; Naciones Unidas, CEPAL y OXFAM, 2019; Artana, 2015).
Al respecto, surge la pregunta: ¿Son los incentivos ficales otorgados por el Estado costarricense al RZF realmente una política costo-efectiva? Es decir, según las definiciones de Naciones Unidas, CEPAL y OXFAM (2019) y Peláez Longinotti (2018) ¿El GT del RZF produce beneficios sociales que superan los costos generados por la pérdida de recaudación?
El Beneficio País Neto y el Gasto Tributario del Régimen de Zona Franca en Costa Rica
En 2019, la última estimación sobre el “Beneficio País Neto” (BPN) de las Zonas Francas fue positivo, a partir del volumen de contratación, los salarios del personal, el pago de cargas sociales, los beneficios laborales de personas trabajadoras y las compras a estas empresas (Medaglia y Mora, 2019). No obstante, este beneficio no considera los costos sociales en términos de cuidados, los costos ambientales o de la inversión pública que deja de hacer el Estado al no percibir los ingresos que corresponderían de cesar las exenciones.
Por su parte, la Dirección General de Hacienda (DGH) ha cuantificado las exoneraciones fiscales para las cuales existen datos medibles, donde el RZF representa el sector con mayor GT por concepto de exoneración del ISR, al que se le suma el GT en la exoneración del impuesto sobre los combustibles otorgados a los productos para exportación (DGH, 2021).
Sin embargo, no se puede afirmar que los incentivos fiscales concedidos al RZF resulten una ecuación costo-efectiva. Según el Estado costarricense, el GT asociado al RZF no es cuantificable ya que su aplicación depende de la variabilidad del cumplimiento de requisitos y de temporalidades diferentes en los plazos de otorgamiento de las exenciones fiscales (OMC, 2021). Lo anterior da cuentas de los problemas metodológicos para realizar una medición oficial, periódica y sistemática del costo fiscal de estas rebajas tributarias, afectando negativamente la transparencia del sistema tributario (Martínez y Sánchez-Ancochea, 2020; NU. CEPAL y OXFAM, 2019).
Al respecto, no pareciera, incluso en la formulación de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2018), haber esfuerzos por parte de las instituciones económicas por revisar las exenciones asociadas al RZF. Lo cual sugiere una postura parcializada, con tratamiento tímido y preferencial hacia los intereses de estas empresas.
Frente a esto, a la situación fiscal del país y las crisis económicas internacionales, el Ministerio de Hacienda ha planteado la insuficiencia de los ajustes hasta ahora realizados en el sistema tributario y resalta la necesidad de implementar medidas adicionales a las establecidas por la Ley 9635, que permitan restaurar la sostenibilidad de las finanzas públicas y que sean técnica, política y socialmente viables (DGH, 2021).
Por otro lado, algunas organizaciones han señalado la necesidad de reducir los incentivos fiscales mediante la multinacionalización de los impuestos, por lo que la pregunta en el futuro no será si las empresas deben pagar impuestos sino a quién (OCDE, 2020).
Esta discusión debe poner en alerta al Estado costarricense dado que el RZF dispone de un recurso humano, con ciertas condiciones y a un menor precio que en los países de origen de las empresas beneficiarias, lo cual representa un subsidio innegable que le otorga el país a dichas corporaciones.
La economía costarricense asume los costos en términos de las variables de género como las transferencias de valor asociadas al trabajo no remunerado de las mujeres, la brecha en la participación laboral y el riesgo frente a la automatización (Fernández A. , 2020), las cuales constituyen un vacío en las estimaciones del GT y las valoraciones sobre los efectos de los RZF en América Latina.
Al respecto es importante resaltar que, en el estudio realizado por el Ministerio de Hacienda sobre el GT en Costa Rica, se incluye un apartado llamado “Gasto Tributario con incidencia Ambiental 2020”, el cual identifica líneas de gasto tributario que estén relacionadas con el impacto (positivo, neutro y negativo) al ambiente (DGH, 2021). Sin embargo, el estudio no presenta datos por tipo de régimen lo cual es una carencia. Aunado a lo anterior, un ejercicio necesario es la estimación del GT con incidencia en la Economía de los Cuidados a lo largo del periodo que se ha sostenido el RZF en Costa Rica y según tipo de actividad.
Metodología
En respuesta a la naturaleza de un tema poco abordado por la literatura económica, se desarrolló un enfoque exploratorio y teórico (Bernal, 2016) y se utilizó una metodología cualitativa, cuya estrategia principal fue la investigación documental y el análisis comparativo de datos.
En ese sentido, se procedió a la revisión y sistematización de información cualitativa y cuantitativa procedente de diferentes fuentes bibliográficas y bases de datos institucionales. Se abordaron artículos científicos, informes y libros sobre temáticas relativas a los regímenes de bienestar, ordenamiento fiscal, convenios, convenciones, leyes marco, leyes nacionales y reglamentos atinentes al RZF en Costa Rica, la Crisis de los Cuidados y políticas tendientes a la defamilización, datos provenientes de encuestas nacionales desarrolladas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) para el cálculo de indicadores, montos y estimaciones relativas a la CSTDNR, publicada por el Banco Central de Costa Rica (BCCR), así como sobre el GT y el BPN (Sandoval, 2022; DGH, 2020; Medaglia y Mora, 2019).
El propósito de llevar a cabo esta revisión fue valorar los incentivos fiscales que gozan las empresas adscritas al RZF, frente a la urgencia de financiar procesos de defamilización en la estructura de cuidados costarricense.
Hallazgos empíricos
En el presente apartado se aborda el problema económico de los cuidados en el país y los costos de los procesos de defamilización; en seguida se realizan ejercicios comparativos entre el GT, el déficit financiero y las contribuciones de las personas y el Estado al sistema de bienestar, finalmente se destaca la necesidad de que las empresas adscritas al RZF asuman responsabilidades para promover la defamilización de los cuidados en Costa Rica.
La crisis de la estructura familista en Costa Rica
Costa Rica está a las puertas de una crisis de los cuidados, según lo sugiere la literatura revisada y se demuestra con las relaciones de dependencia en la población total y en la población en situación de pobreza en Costa Rica presentadas en la Tabla 1.
Tabla 1 Costa Rica: Tasas de dependencia demográfica y dependencia económica, y promedios entre 2010 y 2022
| -términos relativos respecto de población total y población en situación de pobreza- | |||||
| Total | Pobreza | ||||
| Año | TDD a | TDE b | TDD a | TDE b | |
| 2010 | 0,46 | 1,23 | 0,71 | 2,39 | |
| 2011 | 0,45 | 1,15 | 0,73 | 2,24 | |
| 2012 | 0,45 | 1,14 | 0,70 | 2,27 | |
| 2013 | 0,45 | 1,14 | 0,68 | 2,21 | |
| 2014 | 0,43 | 1,13 | 0,69 | 2,32 | |
| 2015 | 0,45 | 1,13 | 0,70 | 2,21 | |
| 2016 | 0,46 | 1,11 | 0,71 | 2,11 | |
| 2017 | 0,46 | 1,17 | 0,74 | 2,39 | |
| 2018 | 0,47 | 1,17 | 0,76 | 2,53 | |
| 2019 | 0,46 | 1,19 | 0,72 | 2,45 | |
| 2020 | 0,46 | 1,34 | 0,61 | 2,28 | |
| 2021 | 0,46 | 1,21 | 0,67 | 2,34 | |
| Promedio entre 2010 y 2022 | 0,46 | 1,18 | 0,70 | 2,31 | |
| Tasa de dependencia demográfica: relación entre personas menores de 15 y mayores de 64 años, con respecto a la población de 15 a 64 años. | Tasa de dependencia relativa: relación entre la población menor de 15 años y la población fuera de la fuerza de trabajo respecto a la población en fuerza de trabajo. | ||||
Fuente: Elaboración propia, datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (2022).
Entre 2010 y 2021 por cada 100 personas entre 15 y 64 años a nivel nacional, existieron en promedio 46 personas en situación de dependencia demográfica (menores de 15 o mayores de 64 años), mientras en los hogares pobres esta relación tendió a 70 personas en situación de dependencia por cada 100 cuidadoras. La dependencia económica fué mayor que la demográfica en ambos casos; a nivel total, por cada 100 personas en el mercado laboral se observaron 118 fuera de la Fuerza de Trabajo (FT), mientras en los hgares pobres por cada 100 personas en la FT hubo 231 fuera de la FT. En general, los hogares pobres cuentan con menos recursos y más obligaciones de cuidados en términos proporcionales.
La tabla anterior también permite dimensionar lo que ocurre cuando las labores de cuidados y manutención no se distribuyen equitativamente y en el mejor de los casos, por cada cuidadora o cuidador existirá alguien en situación de dependencia. Pero, dada la injusta organización del cuidado del sistema costarricense, la mitad de la población económicamente activa (las mujeres) estará sometida a una recarga que tiende a excluirle del mercado laboral.
A continuación, se muestran una serie de indicadores que explican la desigualdad de género en el mercado laboral asociados con la estructura familista de cuidados.
Tabla 2 Costa Rica: Indicadores* de exclusión laboral de las mujeres, feminización de los cuidados remunerados, brechas de género en la ocupación, y promedios entre 2010 y 2022
| -porcentajes- | |||||||
| Brechas de género e | |||||||
| Año | Exclusión a | Desempleo b | Hogares como empleadores c | Actividades relacionadas con cuidados d | Fuerza de trabajo | Ocupación | Población asalariada |
| 2010 | 54% | 11% | 19% | 39% | 40% | 42% | 37% |
| 2011 | 56% | 13% | 18% | 41% | 41% | 43% | 39% |
| 2012 | 51% | 12% | 20% | 41% | 36% | 38% | 34% |
| 2013 | 51% | 11% | 19% | 41% | 35% | 37% | 31% |
| 2014 | 51% | 12% | 22% | 42% | 36% | 39% | 34% |
| 2015 | 52% | 12% | 23% | 43% | 36% | 39% | 34% |
| 2016 | 56% | 12% | 21% | 42% | 39% | 42% | 37% |
| 2017 | 55% | 12% | 19% | 40% | 39% | 42% | 38% |
| 2018 | 53% | 13% | 22% | 41% | 37% | 41% | 38% |
| 2019 | 49% | 15% | 22% | 42% | 32% | 37% | 33% |
| 2020 | 52% | 25% | 18% | 42% | 34% | 42% | 36% |
| 2021 | 51% | 22% | 19% | 42% | 33% | 40% | 34% |
| 2022 | 52% | 16% | 19% | 42% | 32% | 37% | 33% |
| Promedio entre 2010 y 2022 | 53% | 14% | 20% | 41% | 36% | 40% | 35% |
Notas: Para el cálculo de los indicadores se anualizaron los datos trimestrales entre 2010 y 2022, utilizando las siguientes relaciones:
a) La tasa de exclusión laboral es la relación entre la población fuera de la fuerza de trabajo y la población en edad de trabajar. Indica la proporción de mujeres de 15 años y más que no pertenecen a la fuerza laboral.
b) La tasa de desempleo corresponde a la proporción de mujeres desempleadas entre las que se encuentran dentro de la fuerza de trabajo.
c) Hogares como empleadores: porcentaje de mujeres asalariadas que se dedica a trabajar a para un hogar.
d) Actividades relacionadas con cuidados indica el porcentaje de mujeres asalariadas que trabaja para hogares, enseñanza o salud.
e) Las brechas de género están dadas por la diferencia entre el valor para los hombres y las mujeres, en relación con el valor para los hombres. Es decir, la proporción en la que excede la Fuerza de Trabajo, la ocupación y el empleo asalariado de los hombres al de las mujeres.
Fuente: Elaboración propia, cálculos a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (2022).
En primer lugar, se destaca la tasa de exclusión laboral, que expresa la proporción de mujeres de 15 años y más que se encontraba fuera de la FT. Mientras el promedio entre 2010 y 2022 para los hombres fue del 26%, la exclusión en las mujeres, durante el mismo período, rondó el 53%.
La proporción promedio de desempleo en hombres fue de 9%, mientras que para las mujeres alcanzó un 14%, con una cifra histórica en 2020 del 25% y en 2021 del 22%, como parte de las consecuencias de la pandemia por el COVID-19.
Además, las actividades reportadas por INEC como las más frecuentes entre las mujeres asalariadas son “Hogares como empleadores” y “Enseñanza y salud”, ambas ocupaciones que se relacionan estrechamente con los roles del cuidado.
Al respecto, entre 2010 y 2022 alrededor del 20% de las mujeres asalariadas se dedicó a trabajar para hogares, mientras el 41% se ocupó en actividades relativas al cuidado (considerando hogares, enseñanza y salud). Es importante destacar que “hogares como empleadores” figura como la actividad con salario mensual más bajo (163 530 colones a nivel total aproximadamente) (INEC, 2022).
Además, de la relegación de los cuidados a las mujeres y su exclusión del mercado laboral, se desprenden marcadas brechas de género en la ocupación. Los hombres superan a las mujeres en un 36% en su participación en la FT, en 40% de la ocupación y en 35% de las personas asalariadas.
Estos datos revelan un sesgo en la productividad laboral del país, a raíz de un aprovechamiento parcial de los recursos, especialmente cuando entre las cifras de desempleo de 2010 a 2022 se registraron en promedio 55 mil mujeres con educación secundaria completa o más, mientras la cifra en hombres es de 43 mil personas. Entre junio y agosto de 2022 las desempleadas con educación secundaria completa o superior alcanzaron las 79 217 mujeres, mientras que en los hombres se mantuvieron en 65 401 (INEC, 2022).
En general, la exclusión laboral y el desempleo en las mujeres responden a una mayoría, en contraste con los hombres, que se dedica a labores domésticas y de cuidados. En Costa Rica, mientras las mujeres realizan en promedio 32 horas semanales TDNR, los hombres destinan 16 horas a estas tareas (INEC, 2023).
Para evitar esta sobrecarga, así como un desarrollo óptimo de las personas y mayor productividad de la fuerza laboral, las sociedades deben avanzar hacia procesos de defamilización, lo cual implica una repartición de las responsabilidades del cuidado entre el Estado, las empresas, las comunidades y las familias. En consecuencia, es preciso revisar algunos costos de los procesos de defamilización y el papel que deben desempeñar las empresas adscritas al RZF en propósito.
Costos sociales y fiscales de los procesos de defamilización
Para definir los costos asociados al cuidado, es importante comprender el papel transaccional que juegan estas actividades en las economías y las cadenas de valor, empezando por los costos de la reproducción de la FT en condiciones adecuadas para su participación en los procesos productivos.
En relación con los cuidados destinados a personas menores de edad, para 2019 se estimó una demanda de servicios de REDCUDI de 46 991 niñas y niños menores de 6 años pertenecientes a hogares de los dos primeros quintiles de ingreso. Al incluir a personas menores de 12 años en hogares con la misma condición económica la demanda asciende a 181 246 niñas y niños.
Con una disponibilidad de 1 117 centros, la asistencia gira en torno a las 49 862 personas menores de edad (MTSS, 2020). Además, según la Encuesta Nacional de Hogares (INEC, 2021) un total de 9 339 niñas y niños recibieron durante el 2021 atención en el centro infantil Cen-Cinai (Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral) durante todo el día, mientras que otras atenciones se relacionaron con paquetes alimentarios, comidas servidas y leche. Estos datos revelan un importante sesgo en la satisfacción de necesidades de cuidados proporcionados por la REDCUDI.
En los últimos dos años, el presupuesto estimado para el funcionamiento de la REDCUDI ha sido de 270 mil millones de colones anuales aproximadamente (IMAS, 2022). Haciendo un ejercicio algebraico y suponiendo una cobertura de 50 mil personas y un presupuesto de 270 mil millones, para satisfacer la demanda de 180 mil niñas y niños se requiere un monto adicional de 702 mil millones al año (972 mil millones de colones anuales en total).
Desde el punto de vista del cuidado para personas adultas en situación de dependencia existen una serie de bienes y servicios que se consumen en el proceso, como en toda actividad económica. Un ejemplo es la definición que hace la ley N°10192 sobre la canasta básica de los cuidados, donde no solo se incluyen implementos y ayudas técnicas, sino servicios terapéuticos y de asistencia. Además, se deben considerar gastos administrativos, servicios públicos, infraestructura, entre otros.
Según Chaverri-Carvajal y Matus-López (2021), el costo anual de implementación de la PNC será de 235 millones de dólares estadounidenses, un 0,8% del PIB, cercano al GT del ISR (GTISR) para Personas Jurídicas del RZF durante 2020. Dicho costo se pretende financiar sin la creación de nuevos impuestos. Sobre lo anterior, tanto el proceso de mejora de la REDCUDI como la implementación del SINCA, responden a posturas austeras derivadas de las medidas para la administración de la crisis por el COVID-19 y del sesgo ideológico de la disciplina económica en el tratamiento de la crisis de los cuidados, que tal y como se evidencia, termina trasladando los costos a la sociedad.
Sin embargo, la Ley N°10192, en su artículo 29, abre la posibilidad de implementar otros recursos para el financiamiento, lo cual es un fundamento jurídico clave que permite avanzar hacia nuevas formas de recaudación fiscal en función de los objetivos de la universalización de los cuidados y las defamilización del sistema, en correspondencia con los subsidios que representa el TDNR para las empresas.
El subsidio insostenible de los cuidados a las empresas en Costa Rica
Así como las familias y la sociedad costarricense en general, los datos anteriormente expuestos demuestran que las empresas se benefician de las labores de cuidados. A partir de la revisión literaria es posible proponer dos vías por las que esto ocurre: 1. Dadas sus funciones imprescindibles en las cadenas de valor y 2, por ventajas aparentes, temporales y circunstanciales de la familización del cuidado.
1.Funciones de los cuidados.
En relación con las funciones primordiales que desempeña el cuidado en las economías, se destaca la capacidad reproductiva de la población trabajadora. Los cuidados garantizan el desarrollo de habilidades en las personas que constituirán la fuerza de trabajo futura.
En segundo lugar, estas labores permiten el sostenimiento de la actual fuerza de trabajo ya que brindan las condiciones básicas necesarias para sostener una población trabajadora saludable y con ciertos niveles educativos, habilidades técnicas y blandas requeridas en distintos puestos. Dichos costos son asumidos por los hogares y el Estado a través de instituciones educativas, pero que transfieren valor durante el proceso productivo.
2.Ventajas aparentes por las que las empresas se benefician de una estructura familista de los cuidados.
Estas ventajas ocurren en detrimento de las anteriores y se caracterizan por la tendencia a perder sus impactos positivos si se implementan en el largo plazo.
2.1.Mecanismos de compensación que estabilizan el sistema económico en situaciones de crisis. Generando ahorros en las familias en tiempos de desaceleración económica ya que compensan los servicios que, de forma temporal o permanente, no se pueden adquirir en el mercado o por parte del Estado (en respuesta a quiebras, banca rota, paros, huelgas, recortes presupuestarios, entre otras). La feminización del trabajo doméstico y de cuidados genera exclusión laboral entre las mujeres, posibilitando la demanda laboral a un menor precio. Esto en respuesta al fenómeno conocido como “feminización de las condiciones laborales”, la cual consiste en un margen de precios de mercado, considerando una oferta elevada de mano de obra femenina para ciertas ocupaciones (especialmente la manufactura), que les permite a las empresas ofrecer menores salarios que en sus países de origen tanto a hombres como a mujeres, partiendo de una brecha salarial de género preexistente en el sector.
Sobre este último punto, la siguiente tabla muestra que las brechas salariales entre hombres y mujeres, en los sectores típicos donde se ubican las empresas del RZF, se mantienen con números positivos, a lo largo de la serie y en detrimento de las mujeres.
Tabla 3 Costa Rica: Brechas salariales* según sectores, y promedios entre 2010 y 2021
| -porcentajes- | |||
| Año | Manufactura | S a | S-ARC b |
| 2010 | 40% | 22% | 18% |
| 2011 | 26% | 16% | 19% |
| 2012 | 29% | 21% | 12% |
| 2013 | 25% | 17% | 21% |
| 2014 | 32% | 20% | 17% |
| 2015 | 15% | 19% | 21% |
| 2016 | 23% | 13% | 21% |
| 2017 | 31% | 14% | 5% |
| 2018 | 18% | 17% | 20% |
| 2019 | 28% | 18% | 20% |
| 2020 | 21% | 2% | 16% |
| 2021 | 33% | 4% | 17% |
| Promedio entre 2010 y 2021 | 27% | 15% | 17% |
Notas: Las brechas salariales están dadas por la proporción de la renta masculina que dejan de percibir las mujeres en sus ingresos. Para el cálculo de este indicador se anualizaron los datos trimestrales entre 2010 y 2022 de los salarios medios de hombres (SH) y mujeres (SM) de la Encuesta Continua de Empleo y se aplicó la siguiente fórmula:
a) Se tomaron los salarios medios del sector servicios.
Se promediaron los salarios de distintas ramas del sector servicios excluyendo las actividades relacionadas con cuidados (ARC).
Fuente: Elaboración propia, cálculos a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (2022).
Este fenómeno ocurre con oscilaciones puntuales y una tendencia a la reducción en el sector servicios. Al analizar los promedios entre 2010 y 2021, se identifica una brecha más profunda en manufactura (27%).
En general, las funciones económicas de los cuidados y las ventajas aparentes de la familización de los cuidados se contradicen unas a otras. Si bien los cuidados se encargan de sostener y reproducir una fuerza de trabajo capaz de satisfacer las demandas del mercado, la recarga de estas responsabilidades en las mujeres ha generado una progresiva crisis de los cuidados.
Retomando los datos expuestos en la Tabla 1. las tasas actuales de dependencia demográfica y la injusta organización de los cuidados implican que cada mujer en edad productiva estaría cuidando al menos a una persona en situación de dependencia y adicionalmente, asumiría labores de cuidados hacia la población trabajadora.
Además, este grupo cuidador de la economía se ha reducido con los procesos de inserción laboral femenina. Por lo tanto, las tasas de dependencia demográfica estarían desestimando el excedente real de cuidados que enfrenta la economía para el sostenimiento de la oferta laboral. Frente a esta sobreoferta, la capacidad de los cuidados de compensar faltantes en infraestructura, bienes y servicios del mercado y del Estado, se reduce.
Como ya se ha visto, el hecho de que los cuidados sean asumidos por las familias y las mujeres en específico, implica pérdidas de productividad que se trasladan al mercado y sus dinámicas. Por lo tanto, las empresas están aprovechando un recurso escaso, que por motivos de la crisis de los cuidados no es sosteniblemente renovable, sin retribuir de manera suficiente para su reproducción óptima. En especial cuando estas corporaciones cuentan con incentivos tributarios como ocurre con el RZF.
El Régimen de Zonas Francas en Costa Rica: incentivos y Gasto Tributario
En la Tabla 4. se sintetizan los incentivos otorgados por RZF según la Ley Nº 7210. Este ejercicio se realiza a partir de una amplia lista de exoneraciones tributarias concedidas al RZF.
Tabla 4 Costa Rica: Exenciones tributarias y otros incentivos al Régimen de Zonas Francas
| Exención Tributaria | Periodo | Condiciones o requisitos |
|---|---|---|
| Importación de materias primas, desechos y derivados para reutilización o reciclaje. | Durante toda la operación. | A partir de la aprobación de ingreso al RZF, según el reglamento de Ley 7210. |
| Importación de maquinaria, equipo y vehículos, transferencias de equipos con más de 5 años de haber ingresado al país. | ||
| Importación de combustibles, aceites y lubricantes requeridos como insumo. | ||
| Exportación o reexportación de productos, maquinaria y equipos. | ||
| Impuestos sobre el capital y el activo neto, impuesto territorial e impuesto de traspaso de bienes inmuebles. | ||
| Impuesto de ventas y consumo sobre las compras de bienes y servicios. | ||
| Tributos sobre remesas al extranjero. | ||
| Utilidades y ganancias brutas o netas. | 10 años a partir de inicio de operaciones productivas. | Empresas ubicadas en el GAM: 100% por 8 años y 50% los siguientes 4 años. |
| Empresas fuera del GAM: 100% por 12 años y 50% los siguientes 6 años. | ||
| Tributos y patentes municipales | Durante toda la operación. | Deben pagar el doble de la tarifa por otros servicios municipales que utilicen, sin embargo, pueden optar por contratar dichos servicios a otras empresas. |
| Importación y exportación de muestras comerciales o industriales. | Autorización de PROCOMER | |
| Exención adicional del 75% del impuesto sobre la renta a empresas que después de 4 años de haber ingresado al RZF hagan una reinversión. | Por 1 año adicional si la reinversión excede el 25% de la original. Por 2 años, si excede el 50% de la inversión original. Por 3 años, si excede el 75% de la original. Por 4 años, si excede el 100% de la inversión original. | Después de cumplido el octavo año de operaciones para empresas ubicadas en el área de mayor desarrollo, y a partir de decimosegundo para empresas ubicadas en el área de menor desarrollo. Empresas cuya inversión original haya sido de al menos de 2 millones de dólares estadounidenses. |
| Otros incentivos | Periodo | Condiciones o requisitos |
| Libertad de realizar toda clase de actos y contratos en moneda extranjera para sus transacciones extranjeras y entre empresas del régimen, así como libre tenencia y manejo de divisas | Durante toda la operación. | Según reglamentación del BCCR. |
| Bonificación equivalente al 10% de la suma pagada por salarios durante el año inmediato anterior, una vez deducido el monto pagado a la CCSS sobre esos salarios. | 5 años. | Ubicarse en el área de menor desarrollo relativo. |
Fuente: Elaboración propia con base en la notificación del Estado Costarricense al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio (2021).
Dada la complejidad y diversidad de incentivos, la estimación del GT no es precisa para medir del impacto que tiene el RZF en términos sociales y económicos, pero proporciona un punto de partida para dimensionar estos costos que se trasladan a la sociedad costarricense. En la Tabla 5. se muestra la evolución del GT en Costa Rica entre 2016 y 2020.
Tabla 5 Costa Rica: Gasto tributario total de 2016 a 2020, proyecciones para 2021 y 2022
| -Millones de colones y porcentaje en relación con el PIB de ese año- | ||
| Añoi | Monto | % PIBi |
| 2016 | 1 618 263,00 | 5,20% |
| 2017 | 1 757 511,82 | 5,34% |
| 2018 | 1 931 251,34 | 5,57% |
| 2019* | 1 716 591,95 | 4,73% |
| 2020 | 1 500 885,47 | 4,15% |
| 2021** | 1 584 649,93 | 4,15% |
| 2022** | 1 673 731,98 | 4,15% |
| *El GT presenta una reducción significativa a partir del año 2019 con la implementación de la Ley 9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. | **Para el cálculo de esta proyección, se toma como constante el porcentaje de gasto tributario con respecto al PIB del año 2020. | |
Fuente: Elaboración propia, datos de la Dirección General de Hacienda (2018, 2019, 2020).
Entre 2016 y 2018 el GT alcanzó un promedio de 5,37% del Producto Interno Bruto (PIB) y tuvo una caída importante que previó un promedio entre 2019 y 2022 de 4,3% del PIB. Este comportamiento responde a las reformas implementadas por la Ley 9635 que entre otros cambios permitió el cobro de impuestos por utilidades a personas jurídicas exceptuando las empresas adscritas al RZF.
Para el año 2020, el GT estimado representó un 4,15% del PIB, lo cual equivale a un 52% del Déficit Financiero para ese año (2 905 930,39 millones de colones, 8,05% del PIB). En esa línea, los datos de la siguiente tabla permiten hacer las comparaciones con el GT asociado al RZF en específico.
Tabla 6 Costa Rica: Evolución del gasto tributario del impuesto sobre la renta, las utilidades de Zonas Francas y el déficit financiero
| -Millones de colones y porcentaje en relación con el PIB de ese año, el GTISR y Déficit Financiero- | |||||||||
| Añoi | GTISR | GT Utilidades RZF | Déficit Financiero del Gobierno Central | Relaciones del GT por utilidades del RZF | |||||
| Monto | %PIBi | Monto | %PIBi | Monto | %PIBi | RZF/ISR | RZF/Déficit Financiero | ||
| 2018 | 847 217,28 | 2,44% | 349 857,53 | 1,01% | 2 038 511,50 | 5,67% | 41% | 17% | |
| 2019 | 833 672,93 | 2,23% | 375 784,24 | 1,04% | 2 517 426,95 | 6,70% | 45% | 15% | |
| 2020 | 617 664, 44 | 1,71% | 344 002,03 | 0,95% | 2 905 930,39 | 8,05% | 56% | 12% | |
Fuente: Elaboración propia, datos de la Dirección General de Hacienda (2018, 2019, 2020).
Mientras la GT asociado a las exenciones del impuesto sobre la renta cayeron un 2% entre 2018 y 2019 y presentaron un salto negativo entre 2019 y 2020 de 26%, el cambio en el GT asociado al RZF fue drásticamente menor, aumentó un 7% en 2019 y cayó un 8% en 2020. El Déficit Financiero, por su parte, aumentó en 2020 a razón de la crisis provocada por el COVID-19.
Pese a este último factor, en 2020, el GT del RZF aumentó su peso respecto a las exoneraciones del impuesto sobre la renta (pasó de 45% a 56%) y alcanzó un 12% del Déficit Financiero. Al contrastar con años anteriores, el GT del RZF representa 17% (2018) y 15% (2019) del déficit fiscal costarricense.
Además, Hacienda estima el GT en el Impuesto Único sobre los Combustibles, donde la exoneración realizada a Zonas Francas por excepción del pago de este impuesto al producto destinado a la exportación fue de 1 120,1 millones de colones para el año 2020 (DGH, 2021). Por tanto, los incentivos medibles rondan aproximadamente el 1% del Producto Interno Bruto, lo cual, es una suma importante en materia de exoneración fiscal.
De lo anterior se desprende que, si bien los incentivos fiscales son una herramienta exitosa para la atracción de inversión, tienen un elevado precio en términos del ingreso fiscal y administración tributaria.
Las zonas francas y los cuidados
PROCOMER estimó para 2018 una contribución absoluta del RZF de 4,7 billones de dólares estadounidenses (7,9% del PIB), mientras el BPN fue de 2,3 billones de dólares (Medaglia y Mora, 2019).
Al analizar con detalle los rubros que suman en esta estimación, se identifican consideraciones que, por ley y por defecto, deben hacer las personas y las empresas en general. Por ejemplo, 508 millones de dólares a la Caja Costarricense del Seguro Social (Medaglia y Mora, 2019). Al respecto, el artículo 33 del Reglamento del Seguro de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS, 1995) establece que la contribución al IVM debe ser tripartita: la patronal aporta un 5,75%, la persona trabajadora un 4,50% y el Estado un 1,91%. Lo cual, de manera simplificada, (y sin considerar variantes que ocurren en esta contabilidad) implica que al respecto de los salarios las empresas aportan el equivalente a un 47% y entre personas trabajadoras y el Estado lo equivalente a un 53%.
Tomando como punto de referencia de 508 millones de dólares, el Estado y personas asalariadas realizarían un aporte paralelo de aproximadamente 573 millones de dólares, siempre que todas las empresas estén realizando sistemáticamente esta contribución. Empero, la Ley N°7210 permite una excepción del 10% de los salarios a las empresas ubicadas en áreas de menor desarrollo relativo.
Otra consideración para el cálculo del BPN son los 115 161 empleos que ofrece el RZF, (8% de la FT) para 2018 (Medaglia y Mora, 2019). Cabe destacar que este nivel de contratación no responde a la promesa de las Zonas Francas de convertirse en una de las mayores fuentes de empleo en el país.
Sin embargo, al dividir la contribución en TDNR entre el promedio de personas que formaron parte de la FT en 2018 según la Encuesta Continua de Empleo (13 billones de dólares/2 359 644 personas) y multiplicar esa cifra por las personas ocupadas en el RZF (115 161) resulta que, sólo para el sostenimiento de las personas ocupadas por el régimen durante 2018 hicieron falta aproximadamente 634 millones de dólares en cuidados. Asimismo, para el sostenimiento de las condiciones que permiten ese volumen de contratación y las habilidades que estas empresas demandan, el monto estimado es de 13 billones de dólares aproximadamente (25,3% del PIB) (BCCR, 2019).
A modo de síntesis, en la Tabla 7. se presenta un contraste de costos sociales que no se consideran a la hora de estimar el BPN.
Tabla 7 Costa Rica: Contraste entre el Beneficio País Neto del Régimen de Zona Franca y costos sociales y financieros asociados a los cuidados
| -dólares estadounidenses al año- | |
| Costos en materia de cuidados | BPN |
| No cuantificable: Asistencia del estado y costos asociados a las brechas de género (participación laboral, ocupación, ingresos) que no se explican por los niveles educativos de las mujeres. | 2,3 billones |
| 5,75% del Estado y 4,50% de la persona trabajadora, por cada salario que paga RZF. | |
| 13 billones: para la reproducción y sostenibilidad de la FT, así como para accionar los mecanismos compensatorios de las crisis. | |
| 1 570 billones: para satisfacer la demanda de cuidados de menores de 12 años a REDCUDI. | |
| 235 millones: para la implementación de la PNC, partiendo de una postura austera, asociada al contexto del COVID-19. | |
| Notas: estas estimaciones son producto de ejercicios algebraicos expuestos en este apartado. Si bien requieren de una formulación metodológica más robusta, permiten demostrar la idea de los costos que no son considerados actualmente para interpretar los beneficios del RZF. | |
Fuente: Elaboración propia, datos de BCCR (2019), INEC (2017), Chaverri-Carvajal y Matus-López (2021), y MTSS (2020).
En conclusión, para el cálculo del BPN se consideran aportes que hace la sociedad costarricense de manera obligatoria, mientras que las empresas del RZF tienen un tratamiento diferenciado y favorecido.
Como último argumento, es importante destacar que el ordenamiento jurídico costarricense no es ajeno a los aportes que deben hacer las zonas francas en términos de cuidados. Sin embargo, el tratamiento es insuficiente y evidencia un vacío que perjudica al sistema de bienestar social y a las personas trabajadoras que tienen responsabilidades de cuidados especialmente.
Según el artículo 4 de la Ley N° 7210, entre las facultades y deberes que le corresponden a PROCOMER se encuentra comprobar que las empresas administradoras de las Zonas Francas construyan centros infantiles dentro del parque industrial respectivo, para hijas e hijos de las personas trabajadoras de cero a cinco años. Además de que este artículo no se corresponde con una obligación por parte de las adscritas al RZF, por lo que se ha aplicado escasamente, evidencia un enfoque maternalista de los cuidados, así como una consideración parcial de estas responsabilidades dado que sólo se ocupa de la reproducción de la FT en las familias de personas trabajadoras del régimen, no de su sostenimiento o del cuidado de personas adultas en situación de dependencia, o de la reproducción de la FT nacional. Labores que se recargan sobre las espaldas de las mujeres.
Finalmente, no se puede decir que el BPN o el GT sean estimaciones certeras para justificar que empresas de inversión extranjera, ubicadas en los sectores más dinámicos de la economía y siendo beneficiarias de las FT nacional, sigan exentas de impuestos sobre la renta.
Por el contrario, se ha demostrado la pertinencia de revisar el tratamiento preferencial asociado al RZF, en atención a la urgencia de que las empresas bajo este régimen apoyen los procesos de defamilización de los cuidados, no sólo para la población que emplean, sino para la sociedad en general, en procura de un mejor aprovechamiento del recurso humano del país, el desarrollo inclusivo de todas las personas y la garantía del Derecho Humano de cuidar y recibir cuidados oportunos, bajo una organización social justa y equitativa.
Resultados
A continuación, se abordan los resultados más relevantes de la investigación que constituyen los cuatro lineamientos para la formulación de política pública en materia de Zonas Francas y defamilización de los cuidados en Costa Rica. A saber:
Es necesario superar la idea de que el país depende del RZF para asegurar su dinamismo, competitividad y desarrollo, dados los beneficios poco certeros y las tendencias internacionales por implementar impuestos multinacionales. Las exenciones tributarias no son el único instrumento para la atracción de IED, Costa Rica posee un marco institucional que respalda el comercio internacional, acuerdos comerciales internacionales y políticas habilitantes que fortalecen las relaciones comerciales y la confianza para los negocios y la inversión.
Existe incertidumbre sobre la estimación del costo-beneficio que representa el RZF en Costa Rica. No se puede determinar si los GT asociados al RZF son retribuidos y compensados de manera positiva por sus beneficios dado que la diversidad de exenciones y excepciones no permite registrar esa contabilidad de manera certera, por lo que los argumentos a favor de la excepción tributaria responden a un sesgo ideológico más que a datos demostrables. Además, no se consideran los costos que asume la sociedad a raíz de dichos incentivos. Por tanto, tales beneficios complejizan el sistema tributario costarricense, restándole eficiencia y transparencia e invisibilizan la corresponsabilidad social de las empresas como uno de los agentes del bienestar mientras se beneficia de la acumulación privada de capital.
Los cuidados representan un subsidio para las empresas. Éstas se han beneficiado de las desigualdades derivadas de la estructura familista, de la división social del trabajo y de la brecha de género, sin embargo, estas disparidades entran en contradicción con la función reproductora y sostenible de los cuidados como parte de las cadenas globales de valor y restan eficiencia en el aprovechamiento del recurso humano mientras marginan a las mujeres de la esfera productiva y desvalorizan el aporte social de los cuidados y del Trabajo Doméstico no Remunerado.
Costa Rica ha hecho importantes esfuerzos en crear servicios que tienden a la defamilización, sin embargo, está lejos de propiciar la universalización de los cuidados como una laboral social y no privada, asumida por las familias y principalmente por mujeres. Estos avances se sintetizan en la REDCUDI y el SINCA, esfuerzos en política pública que deben corresponderse con esfuerzos fiscales. No basta el reconocimiento de la importancia de los cuidados, se necesario avanzar en su redistribución, por lo que la urgencia de invertir en procesos de defamilización de los cuidados, implica una revisación objetiva por parte del Estado costarricense, como principal responsable en la provisión de los cuidados, de las exenciones fiscales otorgadas al RZF, que supere el debate ideológico del libre mercado y cree de una vez, impuestos progresivos en el tiempo y cuyo destino específico sea la universalización del sistema de cuidados en Costa Rica.
