El Estado costarricense

Dos características del Estado costarricense tuvieron una influencia central en el proceso de negociación: la incapacidad para establecer un acuerdo directo con los tenedores británicos y el incremento de la deuda interna, las cuales determinan sus objetivos en las negociaciones.

Como se dijo, el nuevo siglo comenzó con una nueva crisis de deuda. A lo largo de la década el Estado costarricense presentó propuestas a sus acreedores para modificar las condiciones de pago de la deuda, especialmente los intereses atrasados que se habían acumulado. No obstante, estas fueron rechazadas por los tenedores. Esta situación se dio por la imposibilidad de establecer un impuesto al banano destinado para el pago de la deuda externa, y porque los tenedores consideraban las condiciones propuestas inaceptables (^{Council Corporation of Foreign Bondholders (Great Britain), 1907}, ¹⁹⁰⁸).

Ante la imposibilidad de un acuerdo directo con los tenedores británicos, el Estado costarricense inició negociaciones con el capital financiero estadounidense, las cuales fueron dirigidas por los gobiernos de Ascensión Esquivel (1902-1906) y Cleto González Víquez (1906-1910). Junto a la renegociación de las condiciones de pago de la deuda externa, ambos gobiernos compartieron una preocupación central: el elevado costo de la deuda interna. El bloqueo de los mercados de capital extranjeros a causa del default implicó un acelerado incremento de la deuda interna, utilizada para financiar obras de fomento y el déficit fiscal en los años en que hubo un saldo negativo en la relación entre ingresos y gastos. La Tabla 2 muestra el crecimiento de dicha deuda.

La Tabla 2 evidencia que en el periodo en estudio la deuda interna, cuyos principales rubros correspondían a los Bonos de Saneamiento de Limón, los Bonos del Ferrocarril al Pacífico y la deuda flotante (^{Soley, 1949}), tuvo una tendencia creciente, pues solamente en tres años se redujo con respecto al año anterior. Si se compara el valor de la deuda en 1901 y en 1911 se constata que durante la década se produjo un incremento del 75% en el valor de la deuda. Esto implicó un crecimiento en los recursos fiscales destinados a las obligaciones financieras internas, como muestra la Tabla 3.

Los servicios financieros corresponden a la deuda interna, ya que la externa se encontraba en default. La Tabla 3 da cuenta de la tendencia creciente en términos absolutos de los gastos en servicio financieros, cuyos mayores aumentos ocurren al final y al inicio del periodo. Asimismo, en términos relativos, esta incrementó como porcentaje del gasto total estatal.

El crecimiento de la deuda interna y del costo de los servicios financieros se tradujo en que ambos gobiernos tuvieron como objetivo en las negociaciones llegar a un acuerdo de pago de la deuda externa y vincularlo con una conversión de la deuda interna. Ello tuvo una influencia directa en la recepción local de las propuestas, especialmente en el caso del contrato establecido con el National City Bank, el cual contó con el apoyo de un sector de la élite financiera y comercial.

Ahora bien, debe hacerse una aclaración. El Estado costarricense no puede considerarse como un acto unitario en las negociaciones. En el primer nivel de las negociaciones se nombraron agentes especiales quienes firmaron contratos ad-referéndum con los banqueros estadounidenses, esto implicó que su ratificación dependiera de la aprobación del Congreso. Por ello, la recepción local de las propuestas no es secundaria, sino que tiene un papel central en las negociaciones. El conjunto posible de ganancias de los contratos establecidos por los negociantes principales en el primer nivel determina dicha recepción (^{Putnam, 1988}). Dicho de otra forma, los contratos pueden representar ganancias, pero no para el conjunto de la sociedad, sino para sectores específicos. En consecuencia, la distribución de poder local y los mecanismos institucionales que constriñen la aprobación de los contratos definen el resultado de la negociación.

El capital financiero estadounidense

Los bancos neoyorkinos con los cuales se firmaron los contratos iniciales tienen dos características comunes: ambos tenían una relación cercana con Latinoamérica y contaron con incentivos para promover arreglos de deuda que involucraran al gobierno estadounidense. La segunda característica se debe a que las negociaciones coincidieron con el Corolario Roosevelt de la Doctrina Monroe (1904). Según este, Estados Unidos puede ejercer como policía internacional en las naciones del hemisferio que incumplan con sus obligaciones y por ello puedan provocar intervenciones europeas. Asimismo, los referidos incentivos incrementaron con la llamada Diplomacia del Dólar de William Howard Taft, antiguo Secretario de Guerra de Theodore Roosevelt (^{Langley, 1980}). El imperio estadounidense inició dicha política en Centroamérica y el Caribe, zona que se volvió el laboratorio de ensayos de prueba y error para la aplicación de formas de control financiero.

Los Speyer & Co., de origen alemán, operaban en Nueva York desde 1837 y también tenían una oficina en Londres que abrió en 1861. Como parte de sus operaciones movilizaban capital europeo para la inversión en ferrocarriles estadounidenses. En las primeras dos décadas del siglo XX expandieron sus intereses a Latinoamérica. Con México negociaron la emisión de tres empréstitos en 1904, 1908, y 1912 para la construcción de ferrocarriles (^{Marichal, 1988}) y en Cuba, recientemente independizada, emitieron elevados empréstitos. Según ^{Santamaría (2011)}: “Speyer & Co. prestó al Estado 51.000.000 de dólares entre 1904-1909” (p. 153).

El National City Bank contó con características similares. Este banco operaba en Nueva York, en donde fue abierto en el siglo XIX “por un importante grupo de financieros, comerciantes e industriales” (^{Marichal, 1988}, p. 301). Entre sus actividades principales se contaba la inversión en actividades productivas vinculadas al comercio exterior. En las primeras dos décadas del siglo XX, y especialmente a partir de la Primera Guerra Mundial, expandió de forma acelerada sus inversiones en América Latina, y tras el crack financiero de 1921 dominó la estructura bancaria en el Caribe (^{Pierre, 1994}).

Como se observa, ambos bancos se encontraban expandiendo sus inversiones en América Latina y el Caribe en las primeras dos décadas del siglo XX, con un incentivo especial por las políticas promovidas por Roosevelt y Taft hacia los Estados deudores en default. Dicho proceso se reflejó en las negociaciones sostenidas con el Estado costarricense, ya que las propuestas del capital financiero estadounidense vincularon la conversión de la deuda al establecimiento de métodos de control financiero que involucraban la participación del gobierno estadounidense.

Los acreedores británicos

La característica común a los tenedores británicos de la deuda costarricense es su organización en torno a la Corporation of Foreign Bondholders. Esta les permite plantear de forma conjunta su objetivo principal en las negociaciones: la reanudación del pago de la deuda y la compensación por los pagos atrasados. Dicha organización se formó en 1868 para proteger los intereses de los tenedores de bonos británicos, y obtuvo su licencia formal en 1873. Esta tiene un papel fundamental en las negociaciones, pues es la que trata de manera directa con los gobiernos deudores y bloquea su acceso a los mercados de capital británicos (^{Mauro & Yafeh, 2003}).

En enero de 1904 los acreedores, en una reunión pública en Londres, tomaron una resolución en torno al trato que mantendrían con el Estado costarricense. En dicha reunión acordaron reanudar por completo los derechos del acuerdo de 1885, a su vez, devolvieron a los tenedores que así lo dispusieran, los cupones de intereses atrasados previos al acuerdo de 1897. En suma, reanudaron las condiciones de pago previo a dicho acuerdo. A su vez, notificaron a la Bolsa de Valores de Londres la resolución acordada (^{Council Corporation of Foreign Bondholders, 1905-1906})⁵, lo cual equivalía a bloquear el acceso a los mercados financieros.

Los acuerdos para arreglar la deuda externa costarricense dependían de la ratificación de los tenedores británicos. Los contratos con el capital estadounidense fueron recibidos con interés, lo cual es consecuente con la posición asumida por los tenedores con respecto al Corolario Roosevelt de la Doctrina Monroe. Estos presionaron por su aplicación efectiva con el fin de obtener una reanudación inmediata del servicio de la deuda de los Estados latinoamericanos en default (^{Council Corporation of Foreign Bondholders, 1908}; Rippy, 1934).

Las interacciones entre los actores descritos tuvieron como resultado contratos que reflejaban un desigual balance de poder, cuya ratificación dependía del segundo nivel de las negociaciones.

Speyer & Co.

En el primer nivel de las negociaciones Manuel Aragón, comisionado especial del gobierno costarricense, firmó un contrato ad-referéndum con los Speyer & C° el 18 de mayo de 1905. La primera noticia del acuerdo fue un cablegrama proveniente de Panamá, publicado el 29 de mayo en la prensa local, que informaba de un reciente contrato entre el gobierno costarricense y los banqueros neoyorkinos (^{Panamá, 27, 1905}). Semanas después el contrato fue publicado en varios números de La República entre el 22 y el 29 de junio, lo cual inició las discusiones sobre el carácter de dicho acuerdo y las inconveniencias de adoptarlo.

¿En qué consiste el contrato? Con fines analíticos, aquí se han dividido las condiciones del contrato en cuatro categorías: 1) las condiciones de conversión, donde se incluyen la emisión, el interés y el fondo de amortización, 2) las garantías, que constituyen las hipotecas que garantizan el servicio de la deuda, 3) los mecanismos de intervención, los cuales agrupan las formas de control financiero estipuladas en el contrato, 4) y las comisiones para los banqueros, por la operación. La Tabla 4 presenta las condiciones en las categorías referidas.

La primera categoría son las condiciones de conversión. Para convertir la deuda externa e interna, el gobierno crearía “Bonos de Unificación” por un valor de $11.500.000, con un interés anual del 5% y un fondo de amortización del 1% (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905a}, ^1905b). De dicha cifra los banqueros comprarían bonos por un valor de $5.922.500. Con la venta de los Bonos de Unificación se haría la conversión de la deuda interna y el pago de intereses atrasados a los acreedores externos.

Los términos de conversión establecían que

por cada ₡ 1000 00 valor nominal de los Bonos de Saneamiento de Limón y por los cupones de intereses vencederos después del 16 de octubre de 1905, que los Banqueros á su elección entreguen á la República cancelados, será acreditada a la cuenta de los banqueros la suma de $ 411.07 en oro americano (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905c}, p. 1)

En este sentido, por cada ₡1000 de los Bonos de Saneamiento cancelados el Estado adquiría una deuda de $411 en Bonos de Unificación. En cuanto a los intereses atrasados con los tenedores británicos, de las $5.922.500 los banqueros retenían $1.472.732 para el pago de intereses vencidos desde el 1° de abril de 1901 hasta el 1° de julio de 1905. Tras la conversión de los Bonos de Saneamiento, la retención de la comisión por dichos bonos -que se explicará más adelante- y el pago de los intereses vencidos de la deuda externa, el sobrante se entregaría al gobierno para el pago de la deuda flotante.

La otra parte de los Bonos de Unificación, equivalente a $ 5.577.500, se utilizarían en la conversión de los bonos de la deuda externa y en una comisión para los banqueros. Para el primer fin se utilizarían $5.104.625 (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905c}). Según el informe del Comité de Tenedores de Bonos, las condiciones de conversión ofrecidas por Speyer & Co. fueron de 60% para los bonos de la serie A y 50% para la serie B. Mientras que el pago de intereses atrasados -referido en el párrafo anterior-se realizaría en efectivo (^{Council Corporation of Foreign Bondholders (Great Britain), 1905-1906}). Aunado a estas condiciones, se establecía que “si lo solicitan los Banqueros, pero no por otro motivo” (, ^{La República de Costa Rica y Speyer & Co., 1905d}, p. 1), podría emitirse una suma adicional de $1.739,000 para convertir los Bonos del Ferrocarril al Pacífico en Bonos de Unificación.

La segunda categoría de análisis, las garantías, consiste en una primera hipoteca sobre los ingresos de aduana. A su vez, se hipoteca la renta del monopolio de licores, en caso de que los ingresos de aduana no sean suficientes para el servicio de la deuda, y el gobierno no entregue el faltante (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905b}).

Ambas garantías están directamente relacionadas con la tercera categoría, los mecanismos de intervención financiera. El contrato estipulaba la creación de una Agencia de Aduanas que emitiría “Certificados de Aduanas”. Dichos certificados serían el único medio para el pago de los derechos de importación y exportación, hasta que se pagara totalmente el principal, los intereses y los gastos de los Bonos de Unificación.

Esta agencia constituía un mecanismo de intervención financiera mediante el control de los impuestos de aduanas, principal renta del Estado costarricense. Los agentes encargados de administrar esta institución serían nombrados por los banqueros. Sin embargo, en caso de que el gobierno faltará a sus obligaciones con el pago de los Bonos de Unificación, los agentes podían ser nombrados por el presidente de los Estados Unidos en ejercicio (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905b}).

El acuerdo debía ser interpretado como un contrato de Nueva York, una copia se depositaría en la Secretaría de Estado, y los banqueros podían solicitar la protección estadounidense ante cualquier incumplimiento. De producirse el último, el presidente estadounidense en ejercicio podía someter el caso al Tribunal de La Haya. (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905e})

Los Certificados de Aduanas que la Agencia vendería a los importadores y exportadores estarían libres de cualquier impuesto. La Agencia tendría el derecho de impedir la salida de mercaderías que no hayan pagado los derechos de exportación y de retener las mercaderías que entrarán al país sin pagar los derechos de importación. Asimismo, si las rentas de aduanas fueran insuficientes para el servicio de la deuda y el gobierno no pudiera pagar la diferencia, la Agencia emitiría certificados de licores, los cuales serían el único medio para comprar licor (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905b}).

Cada mes calendario, luego de descontar los costos de operación, la Agencia se encargaría de enviar los fondos obtenidos a los banqueros. Con estos se pagaría el interés anual del empréstito, el fondo de amortización, el costo de remitir los fondos a los tenedores en Londres y Ámsterdam y la propia remuneración de los financieros por el servicio del empréstito. Si tras dichas operaciones existía un sobrante de las rentas de aduanas, estos se entregarían al gobierno el día 10 del mes siguiente, aunque ello estaba sujeto a que el gobierno cumpliera sus obligaciones con los acreedores (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905b})

A su vez, el contrato prohibía modificar las tarifas de aduanas sin autorización de los banqueros. Al mismo permiso estaba sujeta cualquier modificación a la forma en que operaba la manufactura y venta de licores según el sistema establecido por el monopolio de licores (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional , 1905d})

En cuanto a la cuarta categoría, las comisiones, el contrato establecía tres. La primera y la mayor era de $472.875. Esta correspondía a la diferencia -ya referida en las condiciones de conversión- entre los $5.577.500 en bonos entregados a los banqueros por el gobierno y los $5.104.625 que se utilizarían en la conversión de la serie A y B de la deuda externa. El contrato estipulaba que este sobrante “les corresponde como su absoluta propiedad” (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905c}, p. 2).

La segunda comisión corresponde a un 2½ sobre el monto utilizado en la conversión de los Bonos de Saneamiento, la cual sería retenida del precio de los bonos que el gobierno vendió a los banqueros (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional, 1905c}). La tercera comisión es de ½ % sobre las sumas remitidas para el servicio del empréstito (^{La República de Costa Rica y Speyer & Co. Traducción sustancial del contrato de empréstito para la Unificación de la deuda nacional 1905d}).

Como se contempla, las condiciones del contrato reflejan un balance de poder totalmente asimétrico. Este es un caso extremo de negociación desigual pues una de las partes, los banqueros, fija todos los términos, lo cual se traduce en costos de concesión excesivos para el Estado costarricense. El último debe ceder el control de las aduanas, principal ingreso fiscal, y de las rentas del licor, segundo ingreso en importancia, en caso de no ser suficiente las primeras. Aunado a ello, debía aceptar el control directo de las aduanas por parte de agentes nombrados por el presidente de Estados Unidos en caso de incumplimiento. Dicho de otra forma, el contrato equivale a una intervención financiera administrada por el capital estadounidense en condiciones normales y una intervención formal del gobierno estadounidense en caso de default. A todo se suma que, por la operación, los banqueros obtienen tres comisiones.

En estos desiguales términos inicia la negociación en el segundo nivel, de la cual depende la ratificación del acuerdo del primer nivel. En el caso de los tenedores británicos, el contrato fue bien recibido, lo cual refleja que la estrategia seguida por Speyer & Co. en Londres tuvo éxito. Durante las negociaciones, los banqueros compraron importantes cantidades de bonos de la deuda externa costarricense en el mercado londinense, lo cual se tradujo en un incremento en el precio de mercado de los bonos. El 3 de junio de 1905 una noticia del South American Journal informa que en la última semana los bonos cotizaron por un valor del 58½ %, mientras que, al iniciar el año su precio era del 28%, y el año anterior la cotización más baja fue del 17%. La causa atribuida a dicho incremento era clara:

Undoubtedly the current quotation is a record one, and has, I understand, been brought about by heavy purchases on behalf of Messrs. Speyer in connection with the funding arrangement announced yesterday. Costa Rica has been in default so long that bondholders are to be congratulated on a deal which gives such a high value to their bonds, for which they are greatly indebted to Messrs. Speyer. Of course, this great American firm are not philanthropists, and it is believed that behind them they have, at least, the moral support of the United States Government (^{The Costa Rica debt, 1905}, p. 9012).

La cita refleja que el contrato coincidió con los intereses de los tenedores. La labor especulativa de los Speyer & Co. incrementó el valor de sus inversiones en la deuda externa costarricense, entre tanto, estaba vinculada a un arreglo para reanudar el servicio de la deuda que contaba con apoyo del gobierno estadounidense. Como se dijo, la estrategia fue efectiva. Según un artículo publicado en The Times el 2 de junio de 1905, el acuerdo entre el gobierno costarricense y Speyer & Co. había sido discutido a inicios de junio por el Comité de Tenedores de Bonos costarricense, en el cual se resolvió recomendar su aceptación en una reunión pública de tenedores, tan pronto como el gobierno costarricense la ratificara (^{The money market, 1905}).

El apoyo del gobierno estadounidense es un aspecto fundamental en las consideraciones de los tenedores en torno a la propuesta. Estos presionaron por la aplicación efectiva del Corolario Roosevelt de la Doctrina Monroe. El informe anual del ^{Council Corporation of Foreing Bondholders (Great Britain) (1905-1906)}, al referirse a las objeciones del acuerdo Speyer presentadas por Mr. Morgan -un senador de Alabama- destacó que la intervención estadounidense en Costa Rica era solo en caso de un nuevo default:

and in that event they are not asked to do more than what their own Government has stated it is their duty to do if the principles of the Monroe Doctrine are to be brought into line with the march of events (p. 23).

Es notorio que reclamar por la aplicación de la referida doctrina fue una estrategia de presión de los tenedores británicos para que los Estados latinoamericanos en default fueran intervenidos. Esta fue la misma estrategia utilizada, con éxito, para presionar por la intervención estadounidense de las aduanas dominicanas (^{Rippy, 1934}). No obstante, el apoyo de los tenedores no fue suficiente para la aprobación del contrato en el caso costarricense.

El contrato, como se ha dicho, se conoció en Costa Rica en las últimas semanas de junio, cuando fue publicado por La República. Con esto se iniciaron las negociaciones del segundo nivel. Estas fueron cortas, y ello obedece a su propia lógica. Cuando Manuel Aragón volvió de Nueva York trajo consigo un acuerdo cuyo balance de poder fue totalmente desigual para Costa Rica. El contrato por sí mismo tenía un alto costo político, no obstante, se presentaba un segundo agravante. Las elecciones, que tendrían lugar a mitad de año, se aproximaban, y cualquier apoyo que el gobierno de Ascensión Esquivel diera a la propuesta, incluso modificando algunas condiciones, tendría una repercusión directa en el candidato oficial: Cleto González Víquez.⁶

Dicha consecuencia fue inmediata conforme se dio a conocer el contrato. En El Heraldo de Costa Rica el 27 de junio, en un artículo firmado con el alias de ^{Prometeo (1905)}, dedicado a atacar a la candidatura de González Víquez, se señalaba que los contratos para arreglar la deuda exterior eran considerados “abominables” por los diputados Ricardo Jiménez y Pedro Pérez Zeledón, y en cambio: “gozan de todas las simpatías de don Cleto, quien no sólo no las oculta, sino que los recomienda á sus amigos en el Congreso” (p. 2).

La asociación entre Speyer & Co. y el candidato oficial fue recurrente el resto del año, incluso cuando el acuerdo ya había sido rechazado. Así, por ejemplo, un editorial de La República publicado el 8 de diciembre del mismo año, dedicado a las elecciones municipales, argumentaba que para salvar los intereses del cantón de San José debían evitarse las “empresas fantásticas, que han provocado la negociación de empréstitos ruinosos, como el de Speyer & C°”. Para este fin, en la municipalidad debían establecerse “elementos sanos ajenos á toda influencia cletista” (^{Elecciones Municipales, 1905}, p. 2).

La estrategia seguida por el gobierno de Esquivel para afrontar el alto costo político del contrato fue asumir una posición confrontativa hacia la propuesta al momento de discutirla con el Congreso. Los detalles de las discusiones se presentaron en un editorial de La Gaceta publicado a finales de junio, el cual fue reproducido por El Heraldo de Costa Rica y La Prensa Libre. El primero -partidario de la candidatura de Bernardo Soto- para hacer apología del Contrato Soto-Keith en comparación con la propuesta de Speyer y el segundo en defensa de la candidatura de González Víquez (^{Asunto trascendental, 1905}; ^{Los pequeños (II último), 1905}).

El editorial informa que el contrato se discutió en el salón del Ministerio de Relaciones Exteriores, en una serie de conferencias privadas entre el presidente y los diputados, durante los días 20, 21, 22, 23 y 26 de junio del año en curso. El carácter privado de las reuniones se debió -según expresa el editorial-a que el gobierno no presentaría el contrato en las sesiones del Congreso a menos que los banqueros modificaran los términos del acuerdo (^{Asunto trascendental, 1905}).

Según este comunicado oficial del gobierno, el agente financiero del gobierno, Manuel Aragón, fue enviado a Nueva York para discutir un contrato sobre la base de un convenio preliminar realizado el 27 de enero en Londres. No obstante, Speyer & Co. introdujo una serie de reformas contrarias a dicho convenio, las cuales generaban “inseguridad en el resultado de la conversión, exceso en la garantía y peligros para el Estado en lo que mira al decoro nacional y á su autonomía en el manejo de las rentas públicas” (^{Asunto trascendental, 1905}, p. 1). Antes tales circunstancias, el contrato no se sometería a sesiones del Congreso hasta no ser reformado por los banqueros.

Los cambios esperados por el gobierno eran relativos a la responsabilidad de Speyer & Co. en la conversión, la reforma de las condiciones en que se establecía la garantía de la renta de licores, la libertad del gobierno para modificar las tarifas de aduanas, el mecanismo para resolver los conflictos entre partes y la limitación de “la función de la Agencia que ha de recoger el producto de los impuestos afectados al pago, de modo que ella no tenga otro carácter que el de centro recaudador”. (^{Asunto trascendental, 1905}, p. 1). Bajo estas consideraciones, el último día de las reuniones el gobierno informó que se envió de nuevo un comisionado especial a Nueva York para negociar con los banqueros las reformas en las condiciones del contrato, por ello se suspendían las conferencias con los diputados.

Como se ve, existe un reconocimiento gubernamental del carácter asimétrico de la propuesta. Por ello, antes que presionar por su aprobación en el segundo nivel de las negociaciones en la política local, la estrategia del gobierno de Esquivel fue volver al primer nivel de las negociaciones con una posición fuerte frente a los banqueros. Los puntos fundamentales de las reformas solicitadas corresponden a las condiciones en donde los costos de concesión para el Estado costarricense son más altos: la poca responsabilidad de los banqueros en la conversión y la intervención directa del fisco.

La posición gubernamental contenía también el costo político de la asociación de la candidatura de González Víquez con la propuesta de Speyer & Co.. Fue complementado, igualmente, con la labor periodística de La Prensa Libre, la cual enfatizó el rechazo tanto del gobierno como del candidato. El editorial del 28 de junio es ilustrativo: “Su opinión quiso ser conocida por el Gobierno y don Cleto rechazó -pues de otra suerte no podía ser- aquellas cláusulas duras y aquellas condiciones onerosas y denigrantes para Costa Rica, que todo costarricense rechazaría”. (^{Los pequeños, 1905}, p. 2). De esta forma, la posición confrontativa con los banqueros presentada en la política local se extendía a la candidatura oficial.

La estrategia seguida en el segundo nivel de las negociaciones fue efectiva para contener el costo político inmediato en las elecciones. Sin embargo, en el primer nivel de las negociaciones, con los banqueros, el gobierno de Esquivel tuvo poco éxito, como se desprende del mensaje ante el Congreso del año siguiente. En este se expresa la negativa de Speyer & Co. a modificar las condiciones del contrato, razón por la cual el acuerdo era desventajoso para el erario y las garantías solicitadas ponían en riesgo los “altos intereses de la República” (^{Mensaje del Señor Presidente de la República al Congreso Constitucional de 1906, 1906}, p. 2).

Ahora bien, el rechazo gubernamental de la propuesta no contuvo los ataques dirigidos por la prensa a la candidatura de González Víquez. Parte de estos merecen atención pues dan cuenta -más allá de la contienda electoral- de una reacción nacionalista ante la posibilidad de una intervención financiera estadounidense. Dicha situación se acentuó conforme se acercaba la celebración de la independencia. El contrato se interpretó como una extensión del filibusterismo y como una traición a los sacrificios hechos durante la guerra de 1856-1857. El 15 de setiembre, un artículo publicado en El Heraldo de Costa Rica, firmado bajo el seudónimo de ^{Ciudadano (1905)}, lo planteaba en los siguientes términos:

Sin retórica de ninguna especie, sin sentimentalismos enfermisos, podemos decir que dar pase á dicho contrato sería borrar con unas cuantas firmas los hechos heroicos del 56 y 57 que se realizaron en persecución de la idea de autonomía de nuestra nacionalidad. El contrato Speyer y C° es la antítesis del pensamiento de los héroes del 56 y del 57. Admitido ese contrato sería un sacrificio inútil la sangre derramada por aquellos viejos abuelos nuestros. (p. 2)

Aunque el artículo es parte de los ataques sistemáticos dirigidos hacia Cleto

González, también evidencia que, en el segundo nivel de las negociaciones, un sector importante de la sociedad considera el control nacional de la política fiscal como parte integral de la nacionalidad costarricense. De esta forma, los mecanismos de intervención financiera estipulados por las propuestas del capital estadounidense son interpretados como una amenaza a la integridad nacional, por ello, la asociación con el filibusterismo es un recurso para su denuncia pública.

El artículo concluye presentando una alternativa a la propuesta, la cual permitiría mantener el crédito externo sin aceptar “contratos tan ruinosos”. Para ^{Ciudadano (1905)}, esto se lograría: “economizando, con un gobierno barato, con un gobierno económico, con un gobierno avaro del Tesoro Público, que cada día, cada semana, cada mes, conserve una cantidad como depósito sagrado para emplearla en la amortización de la deuda extranjera” (p. 2). En este caso, la alternativa la constituye una política fiscal de recorte al gasto público. De modo que, el nacionalismo presentado por el articulista se dirige contra el capital financiero estadounidense, pero no cuestiona el origen mismo de la deuda. Por el contrario, su servicio se presenta como “sagrado”.

Como se ha visto, tras las negociaciones del primer nivel entre Speyer & Co. y el gobierno, el contrato contó con el apoyo de los tenedores, empero, su alto costo político lo hizo inaceptable en la política doméstica costarricense. La segunda afirmación se extiende a la política local estadounidense. El contrato es consecuente con el Corolario de Roosevelt, e incluso estipula el nombramiento de un agente de aduanas por parte del presidente estadounidense en caso de default. No obstante, recibe fuertes críticas por parte del Senado estadounidense.

El Senador Morgan, miembro del Comité de Relaciones Exteriores, se opuso de forma contunde, rechazando que Estados Unidos tuviera algún tipo de responsabilidad con los tenedores británicos, respecto al incumplimiento de contratos de Estados como Costa Rica. Conviene citar in extenso el criterio expresado por Morgan en una sesión del 23 de junio de 1906 en el Senado, en la cual abrió una discusión en torno a la posición que debía tener el gobierno en relación con los “bankrupt States of America”:

My opinion is that the time has arrived when it is necessary for the Government of the United States to take a definite stand on that subject and not to permit any foreign government, such as Costa Rica, by its negotiations, by the stipulation of its financial arrangements with bondholders of London, to fix a liability upon the United States for the redemption of their debt. Of course it is a presumptuous act, an outrageous thing to do, but it is done by Costa Rica, for instance, in recent negotiation, and these men accept it abroad and their highest financial authorities quote these acts as if they were obligatory upon the United States. (^{Congressional Record: Containing the proceedings and debates of the fifty-ninth Congress, first session, also special session of the Senate, 1906}, p. 9011)

El criterio del senador es un indicador de las características del segundo nivel de las negociaciones para los banqueros desde su propio contexto político, particularmente, de las constricciones institucionales que enfrentan. La propuesta de Speyer & Co. generó rechazo en un sector del Senado opuesto a la política de Roosevelt, el cual se mostró reticente a involucrarse en las crisis financieras de los Estados latinoamericanos.

El capital estadounidense que expandía sus actividades en Centroamérica y el Caribe intentó transferir al gobierno norteamericano el costo del cumplimiento de los contratos, en contextos en los que el riesgo de default por parte de los Estados era alto. Por las características de los contratos la actividad podría ser lucrativa para los banqueros neoyorkinos, y el propio Corolario Roosevelt generaba incentivos para promover este tipo de acuerdos. No obstante, dicha transferencia de costos genera pocos incentivos en la política local estadounidense, pues el conjunto de ganancias posible es concentrado por un sector financiero reducido.

La falta de unanimidad en torno a la aplicación de las políticas de intervención financiera de los gobiernos de Roosevelt y Taft fue característica en las relaciones que Centroamérica mantuvo con el capital financiero estadounidense. El caso más notorio es Nicaragua.

En setiembre de 1911, en el contexto de la aplicación de la Diplomacia del Dólar, Brown Brothers y J. &W. Seligman and Company, presentaron una propuesta de empréstito en la cual compraban $12.000.000, con 5% de interés, al 90% de su valor facial, para refundir las deudas del gobierno, estabilizar la moneda y pagar la mitad del costo de nuevas líneas ferroviarias. Esta propuesta estaba vinculada al establecimiento de un recaudador de aduanas, y los banqueros, además, adelantaron un préstamo menor que implicó el nombramiento del recaudador antes de que el préstamo principal se aprobara. No obstante, en mayo de 1912 el Comité de Relaciones Exteriores del Senado rechazó una moción para emitir un informe favorable, lo que causó el fracaso del empréstito mayor (^{Munro, 1958}).

Lo mismo ocurrió en Honduras, con una propuesta diseñada en 1909 por Washington Valentine y J.P Morgan Company para el arreglo de la deuda externa. Esta contó con el respaldo del Departamento de Estado, pero generó reticencia en el Senado estadounidense. Asimismo, fue rechazada rotundamente en 1911 por el Congreso hondureño (^{Yeager, 1975}).

En fin, el criterio del Senador Morgan en el caso costarricense, así como los fracasos referidos del capital estadounidense en Nicaragua y Honduras, dan cuenta de que los Estados no pueden considerarse como actores unitarios en las negociaciones de la deuda. Esto es evidente en el caso del imperio estadounidense, el cual ha sido caracterizado como un imperio de “responsabilidad limitada” (^{Kramer, 2011}, p. 1369), por tanto, involucrarse en los asuntos financieros centroamericanos generaba intereses contradictorios.

National City Bank

Las negociaciones con el National City Bank en 1909 siguieron una lógica distinta al contrato con Speyer. A diferencia del primero, como se verá, este contó con el apoyo del gobierno, de modo que, en el primer nivel de las negociaciones existe una coalición de intereses entre los negociantes principales, a ello se sumó que la propuesta contó con algún apoyo local.

El encargado de las primeras negociaciones con el banco fue Oscar Rohrmoser, quien dejó el cargo de Ministro de Hacienda para viajar a Nueva York como agente del gobierno. El 21 de julio de 1909 Rohrmoser firmó un contrato que contenía el acuerdo inicial entre el gobierno y el banco, el cual dependía de la ratificación del Congreso. Este se conoció en el país a inicios de agosto, ya que fue publicado por La Gaceta y por La Prensa Libre (^{Contrato de empréstito para el arreglo y unificación de la deuda, 1909).} La Tabla 5, que mantiene las categorías de análisis de la Tabla 4, detalla las condiciones del contrato.

Como muestra la Tabla 5, las condiciones de conversión son similares al acuerdo anterior con Speyer & Co. El contrato estipula que el gobierno costarricense emitiría bonos por un valor nominal de $13.250.000, con un 5% de interés anual y un fondo de amortización del 1%. Los bonos serían entregados a los banqueros. De dicha emisión, $ 7.275,000 se entregaría para la conversión de la deuda externa.

Las condiciones ofrecidas a los tenedores de bonos eran similares a las del contrato con Speyer & Co., los bonos de la serie A se convertirían al 60% y los de la serie B al 50% (^{Council Corporation of Foreign Bondholders (Great Britain), 1909}). La otra parte de la emisión se utilizaría en la conversión de la deuda interna. Por la conversión de los Bonos de Saneamiento de Limón se entregaría a los banqueros $623,182 en bonos. Por la conversión de los Bonos del Ferrocarril del Pacífico el monto sería de $1.762,667 y por la deuda flotante $3.589,151, aunque de la última suma se retenía $331,250 para el servicio de la deuda correspondiente al primer semestre (^{Contrato de empréstito, 4 de agosto de 1909}, p. 2). En los dos últimos casos, los bonos tendrían una tasa de descuento del 25%, que en la práctica constituía una comisión en favor de los banqueros, como se explicará.

En cuanto a las garantías, se establecía una primera hipoteca sobre las aduanas. Se comprometía al servicio de la deuda la totalidad del impuesto a la exportación de bananos, y lo que faltaré para completarlo correspondería a los impuestos de importación. En caso de que las rentas de aduana no fueran suficientes para el pago de la deuda, el resto de las rentas estatales se utilizarían para completar el faltante (^{Contrato de empréstito, 1909}).

Al igual que en el contrato con Speyer & Co., los mecanismos de intervención están directamente vinculados con las garantías. No obstante, existe una diferencia importante. En condiciones normales el gobierno mantenía el control formal de las aduanas. Los mecanismos de intervención se activaban en caso de default. De producirse, los banqueros tendrían el derecho de recaudar directamente los impuestos de aduanas, mediante la creación de una Agencia de Aduanas, cuyo agente encargado sería nombrado por el presidente de Estados Unidos en ejercicio (^{Contrato de empréstito, 1909}).

Las comisiones del contrato pueden dividirse para fines analíticos en dos. La primera está vinculada al servicio de la deuda, y consiste en “½ por ciento sobre los bonos que compren á precios menores de par” (^{Contrato de empréstito, 1909}, p. 2), es decir, por debajo del valor nominal. La segunda tiene relación con la conversión de la deuda interna. Aunque los Bonos del Ferrocarril al Pacífico en circulación tenían un valor nominal de $1.322,000, para la conversión, el gobierno entregaba a los banqueros $1.762,667. La diferencia corresponde a una tasa de descuento del 25%, que se aplicaría también a los bonos emitidos para la conversión de la deuda flotante. De forma que, este 25% constituía en la práctica una comisión extra a los banqueros en bonos de gobierno de la República.

En conjunto, el contrato muestra un balance de poder asimétrico. Aunque existen mejoras relativas en comparación con el contrato Speyer, los costos de concesión continuaban concentrados en el Estado costarricense. La conversión de la deuda interna implicaba una pérdida del 25% del valor de los bonos emitidos en favor de los banqueros, ya que los intereses y el fondo de amortización se pagan sobre el valor nominal de la emisión. Aunado a ello, los incumplimientos del contrato se traducían en una intervención financiera con el respaldo del gobierno estadounidense. En suma, son los banqueros quienes fijan los términos de la negociación.

Ahora bien, como se dijo, en el primer nivel de las negociaciones este contrato, pese a sus asimetrías, era apoyado por el gobierno de Cleto González Víquez. Al igual que con el acuerdo Speyer, las negociaciones con el National City Bank coincidieron con un periodo electoral. Empero, hay una diferencia cualitativa, porque, como ha señalado ^{Salazar (2003)}, “en esta oportunidad no hubo apoyo oficial a ningún partido” (p. 22). En términos de las negociaciones de la deuda, esto implicó para el gobierno de turno una reducción en el costo político de promover el acuerdo, ya que ello no podría ser utilizado como un arma para atacar la candidatura oficialista. Por esto, el 2 de agosto de 1909 el gobierno convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para tratar el asunto (^{Convocatoria al Congreso, 1909}).

Los términos del contrato, como era esperable por la asimetría presente en sus condiciones, recibieron fuertes críticas una vez que el convenio se hizo público a inicios de agosto. El periódico La Prensa Libre fue la plataforma principal en que se expresó la oposición. Los ataques se concentraron en el alto costo de la conversión en relación con el precio actual de los bonos de la deuda externa en el mercado, en las condiciones de conversión de la deuda interna, y fundamentalmente en el costo de la intervención estadounidense.

El primer aspecto mencionado se agravaba por las características de los actuales tenedores de la deuda. Como se dijo, Speyer & Co. habían realizado compras importantes de los bonos de la deuda externa durante las negociaciones en 1905. Los opositores del acuerdo destacaron que la mayor parte de la deuda no estaba ya en manos de tenedores británicos, sino que había sido comprada por banqueros estadounidenses por consejo de Minor C. Keith “por una bagatela” (^{Saborío, 1909a}, p. 2). El último, como señalaba Adán Saborío, redactor de asuntos políticos de La Prensa Libre, se había dedicado a especular con la deuda costarricense:

Los bonos de la deuda exterior los compró Mr. Keith en gran parte y banqueros de los Estados Unidos por su consejo, por una bagatela, porque estaban tan depreciados que nadie daba ni ofrecía nada por ellos. De tal modo es cierto lo que digo, que una vez viajaba yo en un buque inglés que venía para Costa Rica, en compañía de un inglés que venía con el único propósito de ofrecer en venta en Limón un paquete de bonos por valor de mil libras, que pertenecían á su madre, los cuales no tenían ningún valor en su país.

Me dijo el inglés: Vea, Mr. Saborío, voy á Limón á ver si allá los puedo vender por algo:

¿quiere usted comprármelos? Puede ofrecerme lo que guste y probablemente trataremos.

Naturalmente yo me sonreí y le di las gracias por tan amable ofrecimiento.

Probablemente al señor Keith le llegaron con la misma propuesta y los compró todos. (^{Saborío, 1909a}, p. 2).

La historia del viajero inglés relatada por Saborío, independientemente de su veracidad, refleja la forma en que la oposición interpretó el carácter asimétrico del acuerdo. El capital estadounidense fija los términos más ventajosos posibles para una deuda cuyos bonos estaban totalmente devaluados en el mercado, el gobierno debería pagar por el valor nominal y no por el real, y como corolario del acuerdo, el servicio de la deuda se utilizaría para pagar a los mismos especuladores que ofrecían el contrato al gobierno como la solución al problema crónico de la deuda.

El segundo aspecto cuestionado del convenio fueron las condiciones de conversión de la deuda interna. Aquí de nuevo Saborío (^1909b, ^1909c) fue crítico con el contrato y planteó la cuestión en dos artículos publicados el 7 y el 9 de agosto. Para el redactor sería más conveniente llegar a un acuerdo directo con los acreedores internos de la República, ofreciéndoles una conversión al 3% de interés con un plazo de 5 años, la cual consideraba sería aceptada por la mayor parte de los prestamistas. En consecuencia, solamente en caso de que una propuesta así fuera rechazada: “estaría excusado un empréstito para el pago de la deuda interior” (^{Saborío, 1909b}).

Asimismo, la tasa de descuento planteada en el contrato hacía que la conversión fuera desventajosa. Los bonos emitidos por el Estado tenían un valor de $1000, sin embargo, solamente obtenían $750, al tiempo que, el interés que pagaría sí se cobraba sobre los $1000. En estas circunstancias, señalaba ^{Saborío (1909c)}: “entonces donde está la ventaja de ir á solicitar dinero á los Estados Unidos para hacerle la competencia al capital nacional, si esa baratura de que alardean es solo ficticia?” (p. 2). De esta forma, cuestionaba el argumento esgrimido por los defensores del acuerdo según el cual el capital extranjero tenía mayor competitividad.

Ahora bien, con independencia de las desventajas del contrato en términos financieros, el argumento principal de la oposición se centró en los mecanismos de intervención. Este es un aspecto crucial en la recepción de la propuesta en el segundo nivel de las negociaciones. Como ya se dijo, en la primera década del siglo XX las renegociaciones de la deuda externa en Centroamérica coincidieron con el establecimiento de un sistema de Estados clientes y protectorados en Centroamérica y el Caribe. Así , los métodos de control financiero presentes en el contrato son interpretados como una extensión del proceso de expansión imperial estadounidense.

Esta situación fue retratada por Federico Mora, uno de los principales opositores, el cual dedicó ocho artículos entre agosto y setiembre a la crítica del acuerdo. Según este, se había “levantado en el norte de nuestro continente un pueblo económica y políticamente superior á nosotros” (^{Mora, 1909}, p. 2). La sentencia de dicho pueblo: “América para los americanos”, se había traducido en el desmembramiento del territorio mexicano, el envío del filibustero Walker a Centroamérica, la anexión de Puerto Rico, la tutela de Cuba, y la separación de Panamá.

Para ^{Mora (1909)}, el contrato debía ser rechazado enérgicamente pues constituía un pretexto para el expansionismo estadounidense en Costa Rica, de modo que, para resolver el problema de la deuda era preferible recurrir a la alternativa británica:

El Gobierno de la Gran Bretaña ha declarado que no hará jamás cuestiones internacionales de los arreglos financieros de sus súbditos en otros países.

El Gobierno de Washington ha declarado, por el contrario, que una Nación acreedora tiene el derecho de obligar á la Nación deudora á pagar por medio de la fuerza. Siendo esto así, ¿no es una locura, no es un suicidio convertir nuestra deuda inglesa en una deuda americana, que nos pueden venir á cobrar á cañonazos? Efectuar tan temerario traspaso es cambiar un cordero por un lobo; es sembrar vientos para cosechar tempestades (^{Mora, 1909}, p. 2).

La racionalidad con que se interpreta el contrato es de orden político. La intervención financiera estipulada no se concibe solamente como parte de las relaciones desiguales entre deudores y acreedores, ya conocidas en las negociaciones con los tenedores británicos. Los mecanismos de control financiero del contrato son leídos como una puerta abierta para la intervención militar y la expansión territorial estadounidense. De modo que, la alternativa propuesta por la oposición fue establecer negociaciones directas con los tenedores británicos, evitando el costo de la intermediación del capital estadounidense. Esta fue una alternativa concebida también como una forma de negociar la desigualdad desde una posición de inferioridad en relación con las capacidades económicas y militares del imperio estadounidense. Como se verá, la alternativa formulada por la oposición tuvo peso en el dictamen final de la Comisión del Congreso encargada de estudiar la propuesta.

Hasta aquí se ha visto la recepción crítica de la propuesta. No obstante, esta sí tuvo apoyo gubernamental, y en el segundo nivel de las negociaciones, la política local costarricense, encontró interesados interlocutores. La posición gubernamental se expresa con claridad en el discurso del presidente Cleto González Víquez pronunciado el 9 de agosto con motivo de la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso, en las cuales se discutiría el contrato.

En la primera parte de su intervención, defendió el contrato en su dimensión financiera. González Víquez destacó que era materialmente imposible arreglar la deuda externa “sin traer capitales nuevos, que den vigoroso impulso á las fuentes de la riqueza pública” (^{Apertura del Congreso, 1909}, p. 3). Asimismo, la importación de capitales permitiría “restituir á la agricultura, comercio é industria, los fondos de que los tiene privados la exhaustez del Tesoro Público, con grave daño de la producción y de la riqueza nacional”, en consecuencia, “el bienestar de la República” sería una “halagadora realidad” si el Congreso ratificaba el convenio con el National City Bank (^{Apertura del Congreso, 1909}, p. 3).

De esta forma, presentó el contrato como la única alternativa posible para resolver el problema de la deuda pública, con lo cual excluía las alternativas defendidas por la oposición. La preferencia se basaba en la importación de capitales que representaría el acuerdo, pues a diferencia de una negociación directa con los acreedores internos y externos para convertir las condiciones de la deuda, este acuerdo permitiría traer nuevos capitales de forma inmediata.

La segunda parte de su intervención se dedicó a la dimensión política del contrato: la intervención estadounidense en caso de default. Aquí presentó una interpretación contraria a las críticas de la oposición:

Si por desgracia del país y de su crédito, llegáramos á tal emergencia, el agente seria elegido por el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, tanto porque seria difícil á los tenedores de bonos, de distintas nacionalidades y domicilios, acordarse para el nombramiento, como para garantizar á la República la honorabilidad de la persona enviada y su correcto manejo (^{Apertura del Congreso, 1909}, p. 3).

Contrario a las críticas de los opositores, en caso de una crisis financiera la intervención estadounidense sería positiva. Esta se presenta bajo una racionalidad técnica y no política. La intervención estadounidense sería un mecanismo de coordinación para el conjunto de los tenedores de bonos, dado los costos de coordinación entre tenedores con distintas nacionalidades. Al mismo tiempo, sería una garantía para la República del corrector manejo de las rentas recaudadas. Bajo esta interpretación, la dimensión política del contrato deviene en una cuestión técnica y es la mejor posible en caso de una crisis financiera.

Los defensores de la propuesta, cuya plataforma fue el periódico La Información, compartieron la posición gubernamental, e incluso presentaron una solicitud al Congreso para su aprobación. Los efectos de una posible intervención estadounidense, eje central de las críticas al contrato, fueron presentado como una exageración de la oposición. En un editorial del 8 de agosto, el redactor destacaba:

Cuba y Santo Domingo, Repúblicas con las cuales han tenido qué ver los Estados Unidos, son naciones tan independientes hoy como las mejores del Continente Americano; y la intervención de los yankis en sus asuntos no tuvo otro resultado que el de darles paz, seguridad, orden, y convertirlas de entidades amenazadas por la revuelta y la anarquía, en repúblicas dignas de la consideración de los demás pueblos (^{El asunto empréstito, 1909}, p. 2).

La cita refleja una interpretación totalmente opuesta a la presentada por los opositores, según la cual las intervenciones estadounidenses tienen un efecto benéfico en las naciones en crisis, pues les otorga estabilidad. Esta disputa interpretativa permite acercarse a la dinámica del segundo nivel en las negociaciones. Como se ha visto, actores en conflicto proponen alternativas disimiles al problema de la deuda. Estas dieron lugar a discusiones en torno a la relación entre el capital financiero estadounidense y el desarrollo nacional, las cuales giraron en torno a la temida anexión y a la ansiada estabilidad. De modo que, los procesos de ratificación de contratos dependen de los resultados contingentes de dichas disputas, las cuales tienen un correlato institucional en el Congreso.

Los defensores de la propuesta enviaron una solicitud al Congreso, la cual se publicó en La Información, en el número del 13 de agosto. En esta se solicitaba la aprobación del contrato, considerado la mejor opción para resolver el problema de la deuda. El documento fue firmado por 21 comerciantes y casas comerciales, algunas también asociadas a la exportación de café y la producción bananera. La Tabla 6 muestra el listado de los firmantes.

La Tabla 6 evidencia el apoyo recibido por parte de un grupo de comerciantes, exportadores de café y productores de banano, tanto nacionales como extranjeros. En este se encuentran importantes empresarios nacionales como los Esquivel, alemanes como los Steinvorth, Knohr, y Wollemweber, e incluso estadounidenses como los Lindo Bros. El grupo es heterogéneo pues coexisten grandes comerciantes y productores de café y banano como los Lindo Bros, y comerciantes menores, como María de Lines, dueña de la Imprenta y Librería Española.

Junto a este sector comercial, en La Información se aseguraba que la propuesta contaba con el apoyo del sector financiero. Rafael Villegas, en un número del 14 de agosto, argumentaba que la oposición al contrato provenía de un grupo de usureros menores que tenían su capital valorizándose al 1% mensual en bonos de gobierno. Por el contrario:

el Banco de Costa Rica, el Anglo, el Mercantil, la casa bancaria de Goicoechea & Co, y las más importantes firmas comerciales del país, están de acuerdo en que la operación de que venimos tratando, es de inmediata y trascendental conveniencia para los intereses generales de la Nación. (^{Villegas, 1909}).

Sin embargo, la información aportada por ^{Villegas (1909)} es limitada pues no representa un comunicado oficial de las instituciones financieras señaladas. Con todo, es verosímil que estas esperaran un beneficio del contrato a través de la conversión, porque esta implicaría una transferencia inmediata de capitales al sector financiero local, el cual además podría evitar los riesgos de un default total o parcial interno, dada la tendencia creciente en el aumento de la deuda interna (ver Tablas 2 y 3).

Hasta aquí se han mostrados las disputas en el segundo nivel de las negociaciones, en el cual el contrato generó posiciones divergentes. El reflejo de dichas disputas se expresó en el Congreso. El 9 de agosto, con la apertura de las sesiones extraordinarias para discutir el contrato, el diputado Briceño presentó una moción para el establecimiento de una Comisión encargada del estudio del acuerdo. Dicha moción se aprobó y la Comisión fue compuesta por: Felipe J. Alvarado, Manuel Coto, Pedro Zumbado, Juan B. Fonseca, Ramón Rivera, Manuel Bejarano y Félix Mata Valle (^{Congreso, 1909}).

El 6 de setiembre, tras el estudio de la propuesta, la Comisión emitió su criterio. El dictamen de mayoría recomendaba al Congreso no aceptar el contrato. Mientras tanto, una minoría compuesta por los diputados Félix Mata Valle y Pedro Zumbado, recomendaron rechazar las cláusulas relativas al control de aduanas y a la intervención estadounidense. Dicho dictamen fue publicado en partes por La Prensa Libre entre el 7 y el 10 de setiembre.⁷

Las conclusiones del dictamen conllevaron el fracaso del contrato, y dan cuenta de la alternativa al problema de la deuda que triunfó en el criterio emitido. En este se planteó que era preferible continuar las negociaciones de forma directa con el Consejo de Tenedores de Bonos, “sin comprender en tal arreglo ninguna otra deuda”. A su vez, destacó la inconveniencia de convertir la deuda interna en externa, pues en los términos del contrato era una operación “innecesaria y resultaría onerosa” (^{El contrato de empréstito. El dictamen de la comisión del congreso es desfavorable á la negociación, 1909}, p. 2). En cuanto a la intervención, señalaba:

Prescindiendo de lo desventajoso de la negociación, desde el punto de vista puramente financiero, el contrato es inaceptable porque, fuera de que no está garantizada su eficacia, contiene cláusulas inconvenientes para los intereses de la República, así en lo que se refiere á la administración de los fondos destinados al servicio de la deuda, como en lo que se relaciona con la intervención por él admitida con menoscabo de nuestra soberanía (^{El contrato de empréstito. El dictamen de la comisión del congreso es desfavorable á la negociación, 1909}, p. 2)

Como refleja la cita, en el dictamen de la Comisión se impuso el criterio que consideraba el contrato del capital financiero estadounidense como incompatible con el desarrollo nacional. Dicho criterio se emitió en función de las condiciones financieras onerosas del contrato, pero fundamentalmente por la amenaza a la soberanía nacional. En consecuencia, la alternativa elegida por el Congreso fue la negociación directa con los tenedores, para evitar los costos de la intermediación del capital estadounidense.

Dicha alternativa fue posible tanto por la distribución de poder local como por los mecanismos institucionales vigentes. Como se ha visto, en el primer nivel de las negociaciones existió una coalición de intereses entre el gobierno y los banqueros. En el segundo nivel el contrato fue bien recibido por una parte del sector comercial y financiero. Con todo, los banqueros, el gobierno y dichos defensores no tuvieron el poder de negociación suficiente para imponer su criterio en el Congreso, límite institucional de los arreglos de la deuda.

Ahora bien, el costo de no lograr un acuerdo también fue alto. La deuda interna y los gastos asociados a esta continuaron creciendo, al tiempo que continuaba el bloqueo de los mercados de capital extranjeros.

Finalmente, el gobierno de Ricardo Jiménez, a través del comisionado especial Máximo Fernández, realizó un contrato en diciembre de 1910 con Minor C. Keith para la conversión de la deuda externa, el cual fue aprobado por el Congreso en 1911. En el mismo año se emitió un empréstito francés para el pago de la deuda interna (^{Soley, 1949}). Esta constituyó una tercera alternativa a la intermediación de los bancos neoyorkinos aquí estudiada, pero también a la negociación directa con el Comité de Tenedores de Bonos.

Es notorio que, en el caso de la deuda externa, el acuerdo establecía que, en caso de default, Keith podría establecer una Agencia de Aduanas, la cual emitiría certificados que serían la única forma de pago de los impuestos de aduana (^{Council Corporation of Foreign Bondholders (Great Britain), 1911}). Este mecanismo de intervención financiera es similar a la Agencia que establecería Speyer & Co.. No obstante, con la propuesta de Keith se desligó de la intervención oficial del gobierno estadounidense.