El derecho fundamental a la seguridad social, papel del estado y principios que informan la política estatal en seguridad social ¹     Román A. Navarro Fallas ²     I El derecho (subjetivo) fundamental a la seguridad social

Entendemos por derecho fundamental "determinadas situaciones favorables para el ser humano como tal, que se suponen derivadas de su intrínseca dignidad, y necesarias para el desarrollo pleno de su personalidad, y que, por lo tanto, se reclaman como derechos fundamentales, frente a todos los demás hombres y, de modo especial, frente al Estado y el poder". ³

Por tanto, en esta ocasión nos referiremos al derecho constitucional o fundamental a la seguridad social y no al Derecho de la Seguridad Social. El primero es un derecho subjetivo, el segundo, por el contrario, es por un lado, un Derecho (con mayúscula) objetivo o positivo (normas) y por otro, se trata de la rama de la ciencia jurídica que lo estudia. El derecho a la seguridad social, descrito así, sería objeto de regulación del Derecho (en sentido normativo o positivo) y parte del objeto de estudio del Derecho como ciencia, en nuestro caso, del Derecho Constitucional de la Seguridad Social.

1. Reconocimiento positivo

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, establece en el artículo 22 lo siguiente: "1. Toda persona tiene derecho, como miembro de la sociedad, a la seguridad social...". Evidentemente, no es el único instrumento internacional que reconoce este Derecho. El derecho a la seguridad social, es hoy un derecho plenamente reconocido por el Derecho Internacional de los derechos humanos.

Ese derecho tiene vigencia y reconocimiento en nuestro Derecho interno vía art. 48 constitucional (aunque también es posible "construido" mediante interpretación sistemática). En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 48 CP, cualquier derecho fundamental reconocido en un instrumento internacional (es irrelevante que haya sido ratificado o no por Costa Rica), se encuentra incorporado en nuestro Derecho interno con rango constitucional. Además, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de los Tribunales Internacionales sobre Derechos Humanos, toda norma, que le reconozca una mayor protección al ser humano, prevalece sobre la Constitución.

Estamos, pues, ante un derecho fundamental (internacional y constitucional) de todo ser humano y ante una obligación del Estado ante sus administrados y ante el Derecho Internacional. Si el Estado no satisface este derecho, compromete su responsabilidad internacional.

2. Características del derecho fundamental a la seguridad social

La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que: "Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social". De la norma se desprenden las siguientes características:

a) Se trata de un derecho inherente a todo ser humano, a su dignidad (sujeto titular del derecho). La norma reconoce que "toda persona", es titular de este derecho fundamental, que ni la sociedad en su conjunto ni el Estado pueden arrebatarle, por el contrario, están obligados a respetarlo, promoverlo, garantizarlo y satisfacerlo. Se le reconoce a la persona por su sola condición de tal, de miembro de la familia humana, por tanto, inherente a su dignidad, a su valor de persona. No tiene ninguna relación con criterio profesional alguno. Este no es un derecho del trabajador, es un derecho de todo ser humano.

b) Es un derecho universal. La universalidad es un atributo del derecho derivado de su titularidad. Es universal porque pertenece a toda persona humana, en condiciones de igualdad y no discriminación, por tanto, independientemente de si es niño o adulto, hombre o mujer, nacional o extranjero, negro o blanco, cristiano o musulmán. La universalidad de su titularidad obliga al Estado y a la sociedad a la universalidad de su cobertura.

c) Es un derecho fundamental. La naturaleza fundamental del derecho se desprende del carácter indispensable de su contenido para el desarrollo pleno del ser humano.

d) Es un derecho (subjetivo), no una norma programática. No es un programa constitucional, ni un principio rector de la política social (independientemente de que también informe la política) cuya única eficacia consiste en que el legislador lo considere para su desarrollo. Estamos frente a un derecho jurídicamente exigible desde la Constitución, aun frente al legislador, por los medios y los mecanismos previstos por el Derecho.

e) El bien jurídico inherente al derecho es la seguridad. En efecto, se trata de un derecho a la seguridad de que si le afectan ciertas contingencias encontrará la protección necesaria para enfrentar las. Se le denomina "seguridad social" por dos motivos: 1) porque esa seguridad se la ofrece la sociedad en su conjunto al individuo; 2) que se trata de una seguridad individual, pero de ella gozan todos, como miembros de la sociedad. La seguridad reposa en la solidaridad.

f) Se trata de un derecho individual de carácter social. Se trata de un derecho donde la única forma de satisfacerlo o hacerla realidad es con el concurso de todos. El bien jurídico se satisface mediante una responsabilidad compartida, entre el individuo y la sociedad, pero debe quedar muy claro, que sin la solidaridad social es imposible para la gran mayoría (por no decir para todos) satisfacer el bien jurídico de este derecho fundamental. La historia lo demuestra. Todas las soluciones privadas (ahorro individual, seguros privados, mutualismo, beneficencia, etc.) fueron insuficientes. Por esa razón, la atención de dichas necesidades pasaron además (porque no excluye la responsabilidad individual) a ser responsabilidad social. Por otro lado, las contingencias, nunca dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad. La sociedad es incapaz de evitar la contingencia, pero sí es capaz de remediar sus consecuencias.

g) Es un derecho de naturaleza prestacional. La seguridad social no supone atender la contingencia en sí misma (aunque también lo hace mediante las prestaciones sanitarias), sino la necesidad económica que ella produce. Se trata de prestaciones en dinero o en especie (servicios de salud), en todo caso acciones positivas del Estado o de los entes públicos competentes. La prestación se encuentra informada por criterios como la necesidad (su dimensión), la dignidad (no puede verse afecta, es por tanto base y límite), la equidad (el aporte al sistema en ejercicio de su responsabilidad personal), la solidaridad (redistribución de la riqueza, de los ricos a los pobres, de las generaciones activas a las pasivas, de la actuales alas pasadas, etc.).

h) Las prestaciones pretenden satisfacer una serie de necesidades que se consideran ineludibles para el desarrollo de una vida digna. El contenido de la prestación debe responder a la dimensión de la necesidad que la contingencia ocasiona. Como veremos, la relación prestación-necesidad, está informada entre otros por los principios de: integralidad (se trata de una prestación integral, idónea para satisfacer la necesidad), dignidad (la dignidad es la base y el límite de la prestación, por tanto la prestación debe ser aquella que no lesione la dignidad de la persona). La clave de la necesidades a las que responde el derecho es que son insoslayables y no son intencionales. Por regla general, nadie escoge enfermarse o la vejez, los accidentes de trabajo, la enfermedad profesional, la invalidez y mucho menos la muerte; son contingencias que acontecen de manera involuntaria, por esa razón la necesidad que deviene de su acaecimiento es también involuntaria. En segundo término, la necesidad que la contingencia genera, de no ser satisfecha adecuadamente, repercutirá directamente en la calidad de la vida humana de quien la sufre. Su no satisfacción le impedirá a la persona realizar su plan de vida.

i) Es un derecho complejo. Se denomina derecho complejo a aquel derecho cuyo contenido es un conjunto de derechos. Así tenemos que a lo interno del derecho a la seguridad social existen una serie de derechos, generalmente aunque no exclusivamente, generados por el acaecimiento de cada contingencia:
derecho a la atención médica, derecho a la seguridad en el trabajo, derecho a la jubilación, derecho ala salud, etc.

j) Es un derecho exigible frente al Estado. El Estado es a quien le corresponde actuar con objetividad los intereses generales o públicos. Si el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, inherente a todo ser humano y que además, sólo es posible satisfacerlo mediante el concurso de todos, entonces, es el Estado, quien está obligado a satisfacerlo, indistintamente de que algunos de esos derechos concretos puedan exigírsele a otros sujetos del ordenamiento jurídico (públicos o privados).

 

II Garantías sustantivas del derecho a la seguridad social derivadas de su propia naturaleza

Las siguientes son algunas de las garantías sustantivas del derecho a la seguridad social. ⁴

1. El principio de universalidad subjetiva (todos los sujetos) y objetiva (todas las prestaciones) y la garantía de igualdad y no discriminación, son un corolario de la titularidad del derecho. En efecto, si todo ser humano, por el sólo hecho de pertenecer al género humano e integrar la sociedad tiene derecho a la seguridad social, entonces, ésta debe garantizársele a todo ser humano en el momento en que la contingencia sobrevenga.

2. El principio de solidaridad es una garantía que se deriva de la naturaleza social del derecho. Redistribución de recursos entre quienes los tienen en un período determinado y quienes no los tienen en ese mismo período: del empleado al desempleado, del sano al enfermo, del activo al jubilado; así como redistribuyendo los recursos entre la generaciones presentes para atender las necesidades de las pasadas (reparto), o bien disfrutando una protección razonable para no lesionar a. las generaciones futuras.

3. El principio de integralidad, es una garantía derivada del bien jurídico del derecho y de la dignidad humana. La sociedad no le brinda ninguna seguridad a la persona, si se dejan consecuencias (necesidades) importantes sin cubrir (por ejemplo, servicios hospitalarios, intervenciones quirúrgicas de alto coste, etc.).

4. El principio de subsidiariedad es una consecuencia de que el derecho reposa tanto sobre la responsabilidad individual como social (principio de responsabilidad). Este principio genera el equilibrio entre equidad y solidaridad en la financiación y en la protección (prestaciones).

5. El principio de la inmediatez, es un corolario o exigencia que se deriva de la naturaleza de la contingencia. Si la protección, cobertura o prestación no se brinda oportunamente, se está lesionando el bien jurídico que el derecho contiene (la seguridad social).

III Papel o funciones del Estado con respecto al derecho

El Estado en sentido lato (amplio) encuentra su razón de ser y la legitimidad de su actuar en el respeto, realización y satisfacción de los derechos fundamentales en general y del derecho a la seguridad social en particular. En síntesis el Estado cumple una función instrumental.

1. El Estado cumple una función reguladora. Las regulaciones privadas basadas en el principio de autonomía (asociaciones, convenciones colectivas, etc.) son insuficientes, cumplen un papel complementario a la regulación estatal, pero por sí mismas son insuficientes. Por la naturaleza social del derecho su regulación se hace mediante normas de orden público o de Derecho público, vinculantes e indisponibles para todos los ciudadanos.

2. Una función gestora (incluye la función prestadora). El Estado puede gestionar directamente el servicio y ofrecer las prestaciones. Sin embargo, es aquí donde se han operado los principales cambios en la reforma a los diferentes sistemas de la seguridad social. De manera que la gestión puede ser pública o privada. El Estado suele mantener algunos elementos como la definición de la política general, la planificación y el control, entre otros.

3. Una función contralora. Mediante entes independientes, reguladores, denominados generalmente superintendencias, el Estado se reserva la función de control, como garantía a los ciudadanos contribuyentes de que el agente privado tendrá los fondos suficientes para cumplir sus obligaciones cuando la contingencia sobrevenga o preste el servicio con la calidad requerida. En Costa Rica este papel lo cumple el Estado mediante la Superintendencia de Pensiones y la Auditoría General de Servicios de Salud, de reciente creación.

    IV Algunos principios que deben orientar la política estatal en materia de seguridad social

1. El principio de legalidad (en sentido amplio). Los poderes públicos a la hora de definir su política se encuentran vinculados por normas jurídicas que ellos mismos han definido. El soberano o el Estado fijan límites a la formación democrática de la voluntad política, como por ejemplo, el respeto del Estado en su política al principio de intangibilidad de los fondos y reservas de la Caja (Art. 73 CP). Eso trae aparejado otro subprincipio: la sujeción de la política a la técnica. En efecto, una vez definido el sistema (capitalización individual o colectiva, plena o parcial), la política tiene lugar dentro de las opciones de la técnica. Ese es el sentido de la garantía de intangibilidad del artículo 73 CP. Evidentemente, en aquello que no es técnico, o en la definición del sistema, la técnica se ajusta a la política o al menos se complementan.

2. El Estado debe desarrollar los sistemas, programas, organizaciones y acciones, necesarias para extender la cobertura al 100% de la población (titulares todos del derecho). El principio de universalidad.

3. El Estado debe velar por garantizar a toda la población, pero especialmente a los más pobres o de escasos recursos, de manera solidaria, una cobertura mínimamente digna, que no deje al descubierto contingencias que lo llevarían o lo colocarían en un situación de inseguridad ante la vida (ejemplo intervenciones quirúrgicas importantes y costosas). Principio de integralidad.

4. El Estado debe redistribuir la riqueza, producto de la cooperación social, de manera solidaria con los más pobres y necesitados. El principio de solidaridad (redistribución de riqueza). A la sociedad como un todo le corresponde garantizar el derecho a quienes no tienen recursos o tienen escasez para hacerle frente a las necesidades que el acaecimiento de las contingencias produce.

5. El principio de eficiencia y eficacia exige que la administración de los recursos y fondos de la seguridad social debe hacerse de la manera más eficiente posible (conjugando rentabilidad y seguridad) y las prestaciones (dinerarias o en especie, como los servicios de salud) sean eficaces: oportunas, de calidad y suficientes o idóneas para impactar en la necesidad real de la persona.

6. La intervención del Estado debe ser compatible con el ejercicio por parte de los individuos de otros derechos de igual o superior rango. Por ejemplo, con los derechos constitucionales de libertad (libertad de empresa, económica, etc.); en virtud de ello, es lógico que en aquello que la actividad privada no roce con los bienes públicos se le participe. Principio de subsidiariedad de la participación del Estado en la economía.

7. El principio de proporcionalidad y razonabilidad en la ponderación de los diversos bienes jurídicos o intereses sociales. De manera que no se sacrifiquen los intereses, bienes o valores de la seguridad social por bienes o intereses de menor rango.

8. Otorgar las prestaciones en condiciones de igualdad y no discriminación. Las fronteras nacionales se diluyen. Las migraciones son cada vez mayores. No puede hacer distinción entre nacionales y extranjeros, el derecho es hoy transterritorial o transnacional, porque es inherente al ser humano independientemente de la nacionalidad. Cosa distinta, es que el extranjero no tenga derecho a alguna prestación específica (jubilación) porque no cumple los requisitos, pero no debemos impedirle el ingreso al régimen y en todo caso, los Estados deben apurar la firma de convenios bilaterales o multilaterales para el reconocimiento recíproco de cuotas y la regulación de otros factores, que permitan a los extranjeros que han contribuido a diferentes regímenes en diferentes países la satisfacción del derecho. Todos tienen derecho a la salud y a la atención sanitaria.

Bibliografía

PIZA ESCALANTE Rodolfo; Derecho y derechos humanos, conferencia impartida el 6 de setiembre de 1984, en el Segundo Curso Interdisciplinario sobre Derechos Humanos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

CANCADO TRINDADE Antonio; El Derecho internacional de los derechos humanos en el siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2001.         [ Links ]

PIZA ROCAFORT Rodolfo; Seguridad Social: Nova et Vetera, San José, Editorial Nacional de salud y Seguridad Social, 2001.         [ Links ]

JIMENEZ BLANCO Antonio, Garantías institucionales y derechos fundamentales en la Constitución, en Estudios sobre la Constitución española, Homenaie al Profesor Eduardo Gracia de Enterría, Tomo 11, De los derechos y deberes fundamentales, CIVITAS, Madrid, 1991.         [ Links ]

NAVARRO FALLAS Román. Los principios jurídicos: estructura, caracteres y aplicación en el Derecho costarricense, Revista jurídica IVSTITIA, No. 138,junio 1998.         [ Links ]

MARTINEZ VIVOT Julio; Elementos del derecho del trabajo y de la seguridad social, Buenos Aires, ASTREA, segunda edición, 1988.         [ Links ]

RODRIGUEZ RAMOS María José y otros; Sistema de seguridad social, Madrid, TECNOS,1999.         [ Links ]

ALONSO OLEA Manuel y TORTUERO PLAZA José Luis; Instituciones de seguridad social, Madrid, CIVITAS, décimo séptima edición, 2000.         [ Links ]

Sentencias de la Sala Constitucional números: 725-98, 487-94, 1341-93, 114790, 5282-94, 6256-94, 3403-94, 6524-94, 7379-99,6830-98, 1319-97,2313-95,343592, 3496-96, 5788-98, en sentido similar: 8758, 8757, 8755, 8756, 8647, 5934, todos del 97, 0520-95, en sentido similar 519-95, 5130-94,2679-94 y 5130-94.         [ Links ]

Opinión Consultiva OC 5/85 Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948. La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. La Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, 1967. La Convención sobre los Derechos del Niño, 1989. La Convención Americana sobre derechos humanos de 1969.
 

---

1 Conferencia del autor en la mesa redonda sobre "La función del Estado, el concurso privado y la política social en el proceso de cambio en América", organizada por la Gerencia Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el marco del I Diplomado de Altos Estudios en Seguridad Social.

2 Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica. Es doctorando en Derecho Público por la Universidad Carlos III de Madrid, España.

3 PIZA ESCALANTE Rodolfo; Derecho y derechos humanos. Conferencia impartida el 6 de setiembre de 1984, en el Segundo Curso Interdisciplinario sobre Derechos Humanos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

4 Sobre la función de garantía de los principios jurídicos en general puede consultarse a: NAVARRO FALLAS Román. Los principios jurídicos: estructura, caracteres y aplicación en el Derecho costarricense, Revista jurídica lVSTITlA, No. 138, junio 1998, p. 4-19.