Sara Barrios
Es docente-investigadora de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica; es Licenciada en Ciencias Políticas y Licenciada en Derecho. Actualmente cursa la Maestría en Derecho Público de la misma casa de estudios. Sus temas de especialización se relacionan con: Derecho Constitucional, Participación Ciudadana, Control Político, y rendición de cuentas
Dirección para correspondencia
Resumen
El artículo, examina a través de las constituciones políticas y la recopilación de leyes y decretos del SINALEVI, la evolución de la configuración del Estado Costarricense en su misma estructura, aspecto que solo había sido retomado por pocos autores. El análisis realizado permite comprender las grandes transformaciones del aparato estatal dividido en cuatro periodos, evidenciado el aumento de la complejidad del mismo, las demandas sociales de los distintos grupos y la creación de un espacio social de negociación a través del Estado, esto contextualizado en cada . Lo anterior se hace al calor de una revisión pormenorizada de las concepciones estatales, acompañado por de un mapeo de los estructuras estatales concebidas en cada periodo.
Palabras claves: Historia, administración pública, Costa Rica, constituciones, estado.
Abstract
This essay analyzes the evolution of the Costa Rican State’s structure using political constitutions and decrees of the SINALEVI. So, this paper studies the major transformations of the Costa Rican State through four stages. In that sense, it shows the increasing complexity of this State, the social demands associated to it, and the creation of a negotiating social space. In order to make such analysis, this essay pays attention to the conception of the State in every period.
Keywords: History, public administration, Costa Rica, constitutions.
Introducción
Existe en la bibliografía nacional una abundante cantidad de textos relativos a temas como: historia de las instituciones, formación del Estado, participación política, sistemas y partidos políticos, procesos electorales, análisis de políticas públicas, democracia, mecanismos de control, entre otros, de hecho hay investigaciones de muy alto nivel en relación con la conformación del Estado costarricense desde disciplinas como la Historia, la Administración Pública o el Derecho, sin embargo, existe un vacío de investigaciones que analicen la relación entre la conformación del Estado junto con el desarrollo y especificidad de la Administración Pública.
Es por ello, que la Escuela de Administración Pública, el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, la Escuela de Historia y el Centro de Investigaciones Históricas de América Central, han decidido incursionar en este objeto de investigación, que tiene como fin crear conocimiento sobre el Estado, el Gobierno y la Administración Pública costarricense, por medio del análisis histórico.
Este esfuerzo institucional tiene como objetivo general:
Reconstruir el desarrollo de la Administración Pública desde una perspectiva que permita visualizar la dinámica institucional de aquella junto con la construcción y consolidación del Estado.
Siendo uno de los objetivos específicos de la investigación: el reconstruir procesos históricos sobre la conformación del aparato público, entendiéndose por este la institucionalidad estatal.
Para cumplir con de este objetivo, se presenta a continuación un artículo que tiene como finalidad el realizar una descripción del desarrollo de la estructura institucional y especificidad del Estado costarricense, tomando como unidad de análisis las Constituciones Políticas de 1823 a 1917, utilizando además como fuente subsidiaria de información, las leyes contenidas en la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República (SINALEVI).
Es importante indicar, que se realiza el análisis con base en las Constituciones Políticas toda vez, que éstas no son solo un cuerpo normativo que permite “visualizar” la conformación estructural-institucional de un Estado, sino que constituyen lo que muchos autores denominan la fórmula política o pacto fundacional del Estado, es decir, técnicamente, al hacer un estudio de la Constitución Política, se puede tener un marco referencial de las múltiples interrelaciones institucionales, desde el sistema de gobierno establecido -presidencialista, parlamentario, semi-parlamentario, monarquía constitucional, etc- los diferentes mecanismos de control y participación política, así como la rendición de cuentas.
La Constitución Política permite explicar desde sus orígenes la dinámica interinstitucional, en el tanto ésta establece las relaciones de jerarquía, los mecanismos de control, la especificad de las funciones así como las relaciones con la sociedad civil; es decir, la Constitución Política atraviesa de forma transversal la dinámica institucional y social de un país.
El concepto de constitución política como forma organizativa del estado
El concepto Constitución ]]> 1
Al respecto es importante aclarar, que durante la segunda mitad del ]]>
Como se ha indicado, por medio de una Constitución Política se funda un Estado, se establecen ex novo -desde inicio o desde el principio- las pautas de funcionamiento del mismo, es por ello que se le denomina norma fundamental.
Por esta razón la Constitución tiene autoatribución de eficacia normativa, es decir, el texto constitucional tiene una serie de preceptos y expresiones con una construcción terminológica igual a la de cualquier norma jurídica,2 que a pesar de su grado de generalidad y diferentes niveles de concreción, no pierden su carácter de ]]>
De hecho, la Constitución Política está compuesta por lo que ha denominado el profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor, normas principales, cuya función es definir los rasgos generales del sistema político;3 normas directivas, las cuales establecen la actividad de los poderes públicos;4 ]]> 5 normas materiales,6 que comprenden aquellas que se refieran al sistema de producción normativo -sistema de fuentes-, el reconocimiento de derechos constitucionales y aquellas disposiciones que se refieran a la regulación de idioma, fuerzas armadas, régimen de nacionalidad, entre otras, y finalmente las normas garantizadoras, que tienen como objetivo establecer los órganos y procedimientos ]]> 7 Otros autores han distinguido las normas constitucionales como aplicativas o de control, 8 o como normas programáticas y normas operativas. 9
La Sala Constitucional ha definido la Constitución Política como: ]]> 10
Es por ello que se le ha denominado ]]> norma normarum -norma de normas- y ostenta la calidad de “lex superior” -ley suprema-, puesto que al estar en la cúspide del sistema normativo -esto de acuerdo a lo establecido por el jurista Hans Kelsen- y partiendo del principio de que cada norma se produce de acuerdo con lo previsto en otra norma de grado superior, hace de la Constitución la ]]> 11
Aunado a lo anterior la Constitución Política, es un acto de autodeterminación fundamental de una comunidad, mediante el cual los miembros de ésta de forma libre, unilateral y democrática, deciden constituirse en comunidad política soberana, regulando la organización de sus ]]> 12
]]> La Constitución asume por naturaleza la forma escrita, esto al ser un instrumento de racionalización y objetivización del acto político, el “contrato social”, ya que el establecimiento de reglas claras brinda seguridad jurídica -un saber a qué atenerse- tanto para los ]]>
La Constitución responde -como ya se señaló- a la ideología dominante, a la visión de mundo de sus creadores; siendo que la mayoría de las constituciones de occidente responden a los principios de la ideología liberal, en la que se garantiza los derechos individuales de los gobernados y la división de poderes del Estado, características que se ]]>
No obstante lo anterior, un análisis del desarrollo de la estructura institucional del Estado costarricense utilizando como unidad de análisis la Constitución Política, tiene como limitación, que a pesar de la abundante información que ésta pueda suministrar, al ser la Constitución ]]>
Abordaje metodológico de la ]]>
Con base en lo anterior y con el propósito de realizar un mapeo completo de las instituciones que conformaban el aparato público en el periodo en estudio, se recurrió a la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, para hacer una revisión de la creación de instituciones del sector ]]> 13 resultado de esta revisión se obtuvo un listado que no incluye los órgano u entes que conformación los tres poderes de la República, en el tanto esta información es suministrada por las constituciones políticas.14
Valga señalar, que durante la revisión se encontraron algunas particularidades al hacer la búsqueda en la citada base ]]>
Es por ello que se realizó ]]>
Una vez hecha la revisión se obtuvo los siguientes resultados: para el período de 1823 a 1847, se escogió el año ]]>
En relación con el segundo período de 1848 a 1869, se escogió el año de 1859, se consigna 27 normas para este año en la base de datos, iniciando con la ley número 2, terminando con la ley número 52, evidentemente no están las 52 leyes que según el consecutivo ]]>
Por otra parte, en este período a la Constitución Política de 1859, la cual fue aprobada el 27 de diciembre, se le asigna el número 50, siendo que como vimos en el período anterior a la Constitución se le asignó el número cero, es decir a una Constitución se le asigna un número y a otra ]]> 15
Respecto del tercer período de 1871 a 1916 se seleccionó el año 1898, consignándose en la base de datos un total de 68 normas para ese año, existiendo una serie de repeticiones en la ]]> 16.
Para el cuarto período que va del año de 1917 a 1923, se escogió el año de 1920, siendo que en relación con la información consignada en la base de datos se crearon en ese año 187 normas.
De la misma forma que en los períodos anteriores, se presenta ]]> 17
Como se ]]>
El descubrir estas particularidades ]]>
Aproximación terminológica de los conceptos estado, gobierno y administración pública.
En este apartado se realiza una precisión conceptual de los términos Estado, Gobierno y Administración Pública; es necesario advertir que estos conceptos son por su naturaleza polisémicos, caracterizándose por estar en constante construcción y de ello da evidencia la abundante bibliografía que se ha escrito al respecto.
Es importante señalar, que no se pretende realizar un examen exhaustivo de los conceptos citados, sino una diferenciación que permita la consecución de los objetivos de la investigación y facilite la compresión del texto para el lector.
En relación ]]> 18
Analizando cada uno de sus elementos, en cuanto al territorio desde una perspectiva jurídico-formal se ]]> 19 estando constituido por tierra firme, mar territorial y espacio aéreo, este es el elemento más fijo y que le da estabilidad y continuidad al concepto de Estado.
En cuanto a la población ]]> 20 este concepto tiene como limitación que no contempla aquellas personas que se encuentra en el territorio de un Estado, pero que no son sus nacionales o aquellos nacionales que se encuentran fuera del territorio de su Estado de origen, temas sumamente interesantes, pero que no se ]]> 21
Respecto de la soberanía, de ésta se ha escrito mucho, sin embargo, se puede afirmar que es el derecho que tiene el Estado a ]]>
Desde una perspectiva jurídica es un conjunto de derechos y deberes del Estado;22 una consecuencia de la soberanía, es el principio ]]>
El Estado se caracteriza por la centralización del poder, lo que Max Weber definió como el “monopolio ]]> 23
Respecto de la formas del Estado, tratándose éste de una estructura ]]> 24
Históricamente se le han ]]> 25 estas funciones se han traducido en la clásica división de poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Esta ]]>
Por otra parte, respecto del concepto Gobierno, se le designan dos posibles acepciones: 1) como el conjunto de personas que ejercen el poder, en un determinado momento, de ahí que se utiliza para ]]> 26 y 2) los modos concretos y contingentes del ejercicio del poder en una determinada comunidad política, es decir, los órganos a los que institucionalmente se les ha confiado el ejercicio del poder, siendo esta acepción más apegada a la realidad del Estado moderno y definición adoptada en este ]]>
Utilizando el modelo ]]>
Asimismo, es por medio de leyes que se crean los impuestos que ]]> 27
]]> Como se indicó anteriormente el Gobierno requiere de estructuras burocráticas subordinadas que permitan la consecución de las funciones y fines del Estado, de hecho para la realización de los citados fines, se produce un “desdoblamiento” del Gobierno -clase política- hacia la Administración Pública -funcionarios-,28 la Administración es el aparato del Gobierno que tiene como ]]>
Tradicionalmente, al concepto Administración Pública se le ha definido desde dos perspectivas: 1) objetiva, es la actividad práctica ]]> 29
El ordenamiento jurídico costarricense, parte de una perspectiva subjetiva, en particular la Ley General de la Administración Pública define a la Administración indicando quienes la ]]> 30
Es importante señalar, que luego de promulgada la Ley General de la Administración Pública, esta definición ha sido objeto de discusión, ya que para algunos autores el término Estado resulta inapropiado, en el tanto éste, ]]>
En este sentido el Dr. Rodolfo Saborío Valverde, ha señalado que se debe comprender como “Administración Pública”, al Poder Ejecutivo y excepcionalmente a otros poderes cuando ejerzan función administrativa, en relación con los “entes públicos” indica que “quedan comprendidos dentro de este concepto no solo los entes públicos ]]> 31
En conclusión, los conceptos Estado, Gobierno y Administración, son muy complejos, ante todo porque representan una realidad muy compleja y cambiante como lo es la administración del poder, sin ]]>
Descripción de los tres poderes del estado
Para cumplir con el objetivo de este artículo -el reconstruir procesos históricos sobre la conformación del aparato público- se explicará la conformación de los tres poderes de la República y la evolución de los gobiernos locales, utilizando estos grandes temas como ejes temáticos que atraviesan los doce textos constitucionales en estudio.32
A. Poder legislativo
Históricamente se ha considerado que el primer Poder dentro de un régimen republicano es su Asamblea Legislativa o Congreso, toda vez que ahí se encuentran los representantes del pueblo, es la materialización del Pacto Social, es por excelencia la arena política, cuya función principal es la creación normativa de ahí su gran importancia, en el tanto establece el tinglado jurídico, el sustento orgánico de un Estado, como se ha indicado previamente la creación de normas de acatamiento general.
En las Constituciones del 17 de marzo y 16 de mayo ambas de 1823, la figura del Congreso de Representantes solo es mencionada, no se establece su conformación ni el modo de elegir a sus miembros, o interrelaciones con otros entes y órganos, asignándole la función de declarar si la Provincia de Costa Rica sería independiente o confederada a alguna potencia americana.33 ]]>
Cabe destacar dentro del tema de los Parlamentos lo establecido en las Constituciones Políticas de 1824, 1825 y 1841.
La Constitución Política de 1824 se establece un sistema bicameral para el Poder Legislativo, compuesto por una Asamblea de Representantes34 y un Consejo Representativo,35 siendo que al primero se le asignaba la creación normativa, el control fiscal, la construcción de obra pública, entre otras; y al segundo el Consejo de Representativo de los Estados tenía entre sus funciones sancionar la ley, asesorar al Poder Ejecutivo, como comisión de nombramientos y comité de ética para los funcionarios públicos, siendo que los miembros de ambos órganos eran elegidos de forma popular.
]]>
En la Constitución Política de 1825 el Poder Legislativo vuelve a estar compuesto por una sola Cámara denominada Congreso36 y compuesta por Diputados, que son elegidos popularmente, siendo que a las funciones previamente indicadas se le suman otras como: velar por el cumplimiento de la Constitución, decretar empréstitos, conceder indultos, conmutar penas, admitir las dimisiones de los miembros de los Supremos Poderes, fijar los límites territoriales de los Departamentos, Partidos o Pueblos, entre otras. Nótese que en esta etapa tampoco se establece en la Constitución interrelaciones con otros entes.
De hecho el Primer Jefe de Estado, indica la Constitución Política es el “Presidente nato”38 de la Cámara Consultiva, aglutinándose en él las funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, rompiendo esta situación con el principio de la división de poderes, uno de los elementos fundamentales de la racionalización del poder y modernización del Estado.
En el esquema adjunto se evidencia, la posición subordinada del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo.
]]>
]]>
]]>
