Este tema, sobre la atención sanitaria al trabajador en su lugar de empleo, como servicio de Salud en el trabajo, y la efectividad de las normas laborales, y la responsabilidad del empresario frente a los riesgos de trabajo es algo que hace mucho tiempo quizás debimos haber tocado, pues en fin de aprovechar más racionalmente los recursos que el país ha ido desarrollando en esa materia. Vamos a puntualizar algunos aspectos.
Servicio de Salud en el trabajo. Por qué salud en el trabajo y no medicina del trabajo?: Yo creo que es un concepto más amplio en el que verdaderamente corresponde desarrollar son servicios de salud más que de medicina. Un servicio de medicina es parte digamos del servicio de salud. Si hablamos nosotros de medicina son aspectos propios curativos existenciales. Mientras que si nos abocamos al concepto de salud propiamente dicho, sigue una atención integral, donde no solamente está la parte curativa existencial, si no lógicamente la parte preventiva que es de capital importancia.
Qué tenemos en Costa Rica actualmente?. Bueno en Costa Rica actualmente en esta materia tenemos el famoso sistema Médico de Empresa. Es un sistema eminentemente curativo existencial, muy lejos de ser un sistema de tipo preventivo. Recordamos que nació allá por los años 70, en 1976 ya se reglamentó, y más o menos se enrumbó con los mismos objetivos, propósitos, la misma motivación, que ha ido realizando, que motivó su creación. Es un servicio que siempre está en expansión. Eso quiere decir que el país necesita de un servicio de esta naturaleza, aunque no el que tiene actualmente, un concepto pues bastante personal. El país requiere algo mejor, algo más acabado. Hay que hacer un poquito de historia quizás, ¿por qué la aceptación del sistema Médico de Empresa, el sistema actual?. Hay dos elementos que entran en juego en esto que son la Caja Costarricense del Seguro Social y el sector empresarial. Empresarial por una parte si hablamos de particulares, empresarios libres, pero por otra parte debemos mencionar también el Estado: todas aquellas empresas, por llamarles de alguna manera de servicios estatales, como son los bancos por ejemplo y otras grandes áreas. Entonces qué logró la Caja Costarricense del Seguro Social por un lado. Bueno, descongestionar lo que se le venía encima en ese tiempo. La Caja no tenía respuesta en cuanto a sus locales y otros recursos humanos para hacerle frente ella directamente a la atención tanto del asegurado directo (a los trabajadores en este caso) como de su familia,. Entonces una gran válvula de escape para la Caja Costarricense del Seguro Social, fue la creación del Sistema Médico de Empresa.
Por otro lado el patrono, ¿qué beneficio encontró el patrono?. Bueno, el patrono tuvo más control, es un hecho sobre el ausentismo, ya nosotros lo hemos visto a través de las diferentes exposiciones. Y luego una economía en cuanto al tiempo de aquellas personas que requerían de una cita en el Seguro Social, entonces iba a salir dos horas solamente para eso, en lugar de un día, inclusive siendo en la clínica periférica que le tocaba. Entonces desde este punto de vista el patrono tuvo su ganancia en el sentido de que esa persona asegurada, que él le paga su parte del seguro, no solamente su Seguro Social, si no la Póliza de Seguro contra los Riesgos del Trabajo, lo iba a tener en el ambiente de trabajo y no fuera de él, eso es un hecho. Por otro lado, quizás esto que nació así, que pudo ser y quizás sea un embrión de algo más grande, es una oportunidad que se ha ido perdiendo hasta el momento. Sin embargo pareciera que no hay una voluntad de mejorar el sistema actual, de pasar de una sistema curativo existencial, a uno preventivo. Pareciera que la Caja Costarricense del Seguro Social, como una institución prestadora del servicio curativo existencial, está muy cómoda con este servicio, y por otro lado el empresario parece que no ha descubierto todos los beneficios que significan la prevención y todo lo demás, y está también contento con el servicio actualmente.
Cabría revisar los objetivos actuales de un servicio de esta naturaleza. Un servicio de salud en el trabajo, tal y como está concebido en el Convenio 161 de la OIT, de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1985, más o menos debería tener los siguientes alcances, como tareas de este servicio, no solamente el que esté frente a los médicos, si no todo un equipo, es un servicio multidisciplinario. Entonces, desde el punto de vista las funciones o tareas a desarrollar en este servicio son: el examen de pre-empleo, por ejemplo, pero recuerden una cosa que el examen de pre-empleo de acuerdo con la nuevas corrientes filosóficas, está cuestionándose porque dice que atenta contra las garantías individuales, porque vendrá a ser discriminatorio después de todo el examen de pre-empleo. Bueno el examen de pre-empleo, los exámenes periódicos atendiendo al grado de peligrosidad de las actividades que se lleven a cabo en determinado lugar de trabajo. Los exámenes y atención médica que demanda el trabajador, aquí si puede ser de tipo mixta. Actividades que lleva este servicio de trabajo desde el punto de vista curativo existencial, pero también preventivo. ]]>
Un detalle muy importante, la visita a los lugares de trabajo. El médico debe llegar a conocer a todos y cada uno de los trabajadores que se le han confiado a él como médico, a través del puesto de trabajo que cada uno desempeñe, y no ser gran ausente en las áreas de trabajo. Un médico que llega se mete al consultorio, está unas horas y luego se va, no. Este nuevo sistema debe disponer de cierta fracción de tiempo, como en Francia lo tiene la tercera parte del tiempo, de permanencia del médico en el lugar del trabajo. Entonces la tercera parte debe dedicarlo a visitar, a hacer estudios de puestos de trabajo, lo cual no se lleva en nuestro medio. Después la parte de prevención. Desarrollar programas de educación para la salud de los trabajadores, extensibles luego a la familia. Y luego conformar diferentes equipos de servicio aprovechando el personal técnico, ingenieros, químicos u otras personas, y también echar mano a elementos inclusive externos a la empresa. Así mismo otras funciones de tipo administrativo, como por ejemplo, redactar un informe que puede ser mensual y luego un informe anual. Es la única manera de tener nosotros parámetros para estudiar a posteriori, y mejorar el servicio, lo cual no se lleva a cabo en nuestro medio, por lo menos en la gran mayoría de casos. Luego una muy buena relación con el servicio de personal. Porque a través del Departamento de Personal la gente se emplea y también se despide, entonces es muy bueno que el médico de trabajo entre en detalles, debe tener una muy buena relación con este servicio, con los servicios técnicos de la empresa. De hecho debe ser al mismo tiempo que es médico de los empleados, debe ser asesor del patrono en la parte de salud, es una dualidad y aquí no hay ningún choque ético, ni cosa por el estilo, es una necesidad. Eso no debe ser un servicio aislado entre la empresa, si no que debe tener muy buenas relaciones con las universidades por ejemplo. El médico de trabajo es una persona que tiene una información valiosísima de toda la diversidad de los diferentes puestos de trabajo, materias primas, y procesos que se llevan a cabo, diferentes riesgos, eso se puede extrapolar hacia la formación de los futuros médicos. Una muy buena relación con los diferentes servicios de la Caja Costarricense del Seguro Social, de manera que en estas consultas se dé seguimiento, no solo a aquellos trabajadores por riesgo de trabajo, si no por enfermedad conjunta, pensando en la reinserción posterior, sobre todo con los servicios de rehabilitación. Una muy buena relación con el Instituto Nacional de Seguros, ahí si para darle seguimiento, y luego estudiar las posibilidades de reubicación, de reclasificación, en casos de algún grado de minusvaslía luego de una enfermedad, de un accidente de trabajo. Y luego, que los médicos que trabajan en las empresas actualmente, y los futuros médicos de trabajo, efectivamente se aboque al estudio de las enfermedades del trabajo. Nosotros estamos en la prehistoria en este sentido, porque no tenemos una clasificación, no tenemos parámetros estadísticos sobre la incidencia, la prevalencia de enfermedades del trabajo en el país. En otros países, se le da más importancia a las enfermedades de trabajo, que a los accidentes de trabajo, y es un etapa ya bastante superada. Y luego, una muy buena relación con el Departamento de Medicina Legal, tanto a nivel de la Sección de Medicina del Trabajo que tenemos nosotros. Aunque estamos en una etapa meramente pericial médico legal, sin embargo son los casos que vienen de los ambientes de trabajo, en reclamaciones por riesgos de trabajo que nosotros atendemos. Y luego a nivel de Consejo Médico Forense, nosotros necesitamos de mucha información de los servicios médicos de las empresas, como también de los servicios de archivo y de consulta del Instituto Nacional de Seguros, nosotros tenemos una constante relación. Entonces es la dualidad del médico, por un lado es médico de los empleados, y por otro es asesor de la parte patronal. Aquí no hay ningún conflicto ético. Este médico y el personal de enfermería y otros que trabajen en los ambientes de trabajo, requieren una formación especial, no son simplemente generalistas. Y finalmente, si se llegara a crear un sistema de salud en el trabajo, requerirá en el Ministerio de Trabajo una inspección médica de trabajo, para darle seguimiento a todas estas cosas. Muchas Gracias.Licda. Sylvia Bejarano, abogada litigante
Resulta imposible iniciar esta exposición sin que hagamos, previamente, una breve reseña del nacimiento, en nuestro medio, de las leyes e instituciones relacionadas con los riesgos del trabajo a fin de entender la importancia que tienen, en este campo, las normas laborales y las responsabilidades que deriven de ellas para las partes.
I) Concepto y orígenes de la seguridad social en Costa Rica
Por seguridad social entendemos la prevención y el remedio a los siniestros a los cuales se enfrenta el hombre en el desarrollo de su quehacer humano, es de alguna forma un mecanismo que pretende interponerse al riesgo (prevenirlo) o corregirlo en caso de que ocurra.
William Beveridge definió la seguridad social «como el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan.«*1
De manera que históricamente ha sido la iniciativa estatal y la de sus gobernantes quienes han impulsado las reformas necesarias para dotar a los individuos de los mecanismos e instituciones necesarias que prevengan y remedien dichos siniestros.
Es así como, en nuestro país, la fundación del Hospital San Juan de Dios en 1845 marca el origen de la protección en el campo sanitario aunque ya en 1836 se había promulgado un Reglamento de Policía y Salubridad cuyas acciones asistenciales consistían básicamente en atacar problemas de salud tales como el cólera o algunas campañas de vacunación. ]]>
El desarrollo fue acelerado habida cuenta que para 1880 las cabeceras de provincia contaban con su propio hospital y en 1894 se instituyó el denominado Médico de Pueblo a cuyo cargo estaba vigilar la sanidad y atender a los pobres en los circuitos sanitarios.No fue sino después de la Primera Guerra Mundial que el país vio la fundación del llamado Banco de Seguros (1924), hoy Instituto Nacional de Seguros (INS) que tiene a su cargo todo lo relativo al seguro de Riesgos del Trabajo.
Posteriormente se crearían el Ministerio de Salubridad y Protección Social; pero no sería sino hasta 1928 en que se habló por primera vez de la creación de una Caja para la Atención de las Emergencias Médicas de los Trabajadores.
Sería el Dr. Rafael Angel Calderón Guardia, precusor de importantes reformas sociales, entre las que cabe resaltar la creación de una Caja del Seguro Social por Ley #17 del 11 de octubre de 1943 y la introducción del capítulo de Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política dentro del cual figuró el artículo 63 que en su párrafo segundo reza:
Estas reformas completaron la trilogía de la gran Reforma Social Costarricense, conformada por la reforma constitucional mencionada, la creación de la Caja Costarricense del Seguro Social y la promulgación del Código de Trabajo.
II) Ley de riesgos del trabajo
Los seguros sociales costarricenses, al igual que muchos de América Latina, siguieron los parámetros fijados por Chile quien desde 1924 ya tenía estructurado su sistema de Seguridad Social; fundamentalmente sobre los siguientes principios:
La tendencia actual respecto a los riesgos del trabajo es a EVITARLOS, se trata ante todo de que no se produzcan y en caso de que suceda se busca una indemnización. La condición básica es que se preserve el material humano, se busca otorgarle los medios y equipos, así como la preparación suficiente para evitar las contingencias.
La prevención del riesgo redunda siempre en aspectos positivos:
1) sociales: porque impide o reduce la carga social que significa un trabajador incapacitado;
2) económicos: porque entre más trabajadores útiles mayor bienestar general;
3) jurídicos: porque se afirman los derechos a la vida y a la integridad corporal.
Aparte de los seguros referidos está el de Riesgos del Trabajo, enteramente a cargo del patrono y con carácter de obligatoriedad general, es decir, cubre a todos los trabajadores del país bajo contrato laboral de acuerdo con la Ley 6727 del 9 de marzo de 1982 que reformó el Código de Trabajo en sus artículos del 193 al 331; bajo este nuevo concepto este Seguro no sólo es universal y obligatorio sino, además, monopólico, ya que lo maneja el Instituto Nacional de Seguros (INS), entidad estatal que tiene el monopolio de todos los seguros, que presta su atención médica, de rehabilitación e indemnizaciones al trabajador o sus familiares y dependientes, directamente a cargo del fondo general, con independencia de que el trabajador que sufre el riesgo de trabajo esté o no asegurado.
El sistema es realmente eficiente y revolucionario, desde que, el trabajador simplemente se dirige al INS quien corre con todos los gastos de atención al trabajador tanto médicos en el sentido amplio de la palabra, tal y como veremos más adelante; en caso de que no exista aseguro patronal la institución tiene acción ejecutiva contra el patrono para el resarcimiento de lo pagado. Esto evita los enfrentamientos judiciales entre trabajadores y empleadores y sólo cuando se niega el riesgo por parte del INS el trabajador tiene que recurrir a juicio.
La prima que el patrono paga por el aseguro es variable según la siniestralidad de la actividad y se paga anualmente, a diferencia de la de los seguros de la CCSS que es mensual. ]]>
Así por ejemplo según estadísticas de la División de Seguros Solidarios del Instituto Nacional de Seguros de 1996 a ese año existía una fuerza laboral en todo el país de 1.220.914 de la cual 1.145.021 estaban ocupadas laboralmente aunque como asalariados únicamente 815.477 y de ellas como población asegurada por Riesgos del Trabajo 687.114 a cargo de 47.798 patronos asegurados. *2Es interesante hacer notar que ha existido una disminución en todos los aspectos señalados en el párrafo anterior en los años 1995 y 1996 respecto a 1993 y 1994, lo que denota la contracción económica que ha existido en el país en los últimos años, vgr. para 1993 había una población asegurada por Riesgos del Trabajo de 711.264, para 1994 era de 712.629, para 1995 era de 685.714 y para 1996 de 687.114; esto a pesar de que una mayor cantidad de patronos aparecen asegurados en 1996. *3
La gran mayoría de dichos trabajadores asegurados se encontraban, a 1996, distribuidos en cuatro grandes actividades:
-Industrias Manufactureras con 139.153,
-Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca con 106.841,
-Servicios Comunales, sociales y personales 170.667,
-Comercio, Restaurante y hoteles 110.071 *4
La cobertura que brinda este seguro es muy amplia e incluye desde la prevención a cargo dentro de la empresa por parte de las Comisiones de Seguridad Ocupacional, que son obligatorias en cada centro de trabajo donde se ocupen 10 o más trabajadores (artículo 288 del Código de Trabajo); de la Inspección General de Trabajo como dependencia del Ministerio del ramo y la coordinación general y superior del Consejo de Salud Ocupacional.
Específicamente el trabajador tiene derecho a:
1) asistencia médico quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación. ]]>
2) prótesis y aparatos médicos.Para efectos de la ayuda económica durante el período de incapacidad temporal el trabajador recibe un 65% del salario desde el primer día de la incapacidad hasta el día de alta.
De conformidad con las estadísticas del Instituto Nacional de Seguros para 1996, dicha institución reportó como costo total 7.711.543.920 para una cantidad de 127.691 accidentes. *5
Interesante es indicar que el rubro que más se pagó fue respecto a salarios (originados en virtud de la incapacidad): 2,582,919,596 colones en contraposición con otros gastos así:
-traslados ................................................198.442.640
-permanencia ...........................................50.040.562
-rentas ....................................................852,890.621 ]]>
III) Responsabilidad patronal ]]>
Por decisión imperativa del Poder Público pesa sobre los empresarios, entendido en sentido amplio, estrictos deberes en cuanto a la seguridad social; se impone la obligación de VELAR al máximo por la seguridad y por la higiene en el trabajo adoptando las precauciones necesarias para proteger la vida, la salud y la moralidad de los trabajadores. En virtud de ello, hay que acondicionar los locales y equipos de trabajo en la forma que garanticen la integridad física y moral de los operarios, además de contar con los medios necesarios para la atención urgente de los que sufran lesiones o malestar durante la prestación del trabajo, entre otras y muy varias obligaciones.Tanto la Ley de Riesgos como sus Reglamentos contienen múltiples y variadas obligaciones patronales que tienden a procurar una mayor prevención de los riesgos del trabajo tanto en cuanto a accidentes laborales como enfermedades profesionales, obligándole a mantener una instrucción permanente de los operarios a través de los Comités de Salud Ocupacional, asistidos por los expertos del Instituto Nacional de Seguros y los departamentos involucrados con la materia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tales como la Dirección de Inspección de Trabajo, el Consejo de Salud Ocupacional, etc.
a-) Concepto de riesgo
La enfermedad del trabajo y el accidente del trabajo, aunque conceptos diferentes quedan englobados dentro del concepto unitario de RIESGOS DEL TRABAJO, definido en el artículo 195 del Código de Trabajo, sus elementos comunes son:
a)origen en la actividad laboral,
b) producción de una incapacidad temporal o permanente del trabajador;
c) imposibilidad en la prestación de los servicios;
d) como resultado eventual y extremo, la muerte del trabajador. ]]>
Es todo suceso imprevisto, sobrevenido en el acto o con motivo del trabajo, que produce una lesión o perturbación funcional transitoria o permanente. Todo acontecimiento que, por razón del trabajo, ocasione un daño fisiológico o psicológico al obrero o empleado, y que le impida proseguir normalmente con el desempeño normal de su trabajo constituye accidente.
La responsabilidad en los accidentes del trabajo se establece sin necesidad de determinar previamente la culpa. Siempre que se haya producido un daño y por sólo el hecho de que el obrero trabaje por cuenta de un patrono este último tiene a su cargo la responsabilidad inherente al accidente, quedando a salvo el derecho de probar que el accidente ha sido producido intencionalmente por el mismo obrero. Se está cubierto pues de los riesgos naturales o inherentes al trabajo.
Un aspecto interesante es la denominación de accidente DE o DEL trabajo, no "en", pues no necesariamente el accidente ocurre siempre "en" el trabajo; sino con ocasión de éste y como consecuencia de él. ]]>
Los requisitos para que originen responsabilidad son:a) que exista entre el patrono y el trabajador un vínculo jurídico de dependencia y de trabajo prestado por cuenta ajena;
b) que el trabajo sea la causa y el efecto del accidente;
c) que se produzca un daño corporal (fisiológico o psicológico) traducido en la incapacidad o muerte del trabajador.
El accidente queda excluido si: (artículo 199 ídem)
a) ha sido provocado intencional o dolosamente por el mismo trabajador (autolesión), por ejemplo: el caso extremo del suicidio pero si el caso encuentra su causa indudable y directa en una pérdida de la conciencia originada en el trabajo sí sería riesgo.
b) cuando haya embriaguez del trabajador o al uso imputable sólo a él de drogas o similares, salvo cuando hayan sido ingeridas por prescripción médica.
El Reglamento General de Riesgos del Trabajo, Decreto Ejecutivo #13466-TSS, que reglamenta el Título Cuarto del Código de Trabajo, regula en los artículos 3 y 4 los conocidos accidentes in itinere que contempla el artículo 196 del Código de Trabajo, que son aquellos que ocurren en el trayecto usual empleando un medio de transporte normal desde el domicilio del trabajador al de la empresa y viceversa, cuando el patrono ha proporcionado el medio de transporte o su importe o cuando deban afrontarse peligros de naturaleza especial en el acceso al lugar de trabajo; siempre y cuando el camino no haya sido variado o interrumpido por el trabajador.
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Para el Derecho Laboral es la producida por el ejercicio habitual de una ocupación, con efectos más o menos perjudiciales para la salud del trabajador.
UNSAIN las definía como:
Se consideran enfermedades del trabajo aquéllas cuyas causas se deben exclusivamente al trabajo de la víctima en la profesión que desempeña.
Es resarcible siempre que la dolencia provenga o resulte efecto exclusivo de la labor realizada por un lapso capaz de producirla.
Ya en las Leyes de las Indias se contemplaba la percepción íntegra del salario hasta un mes en caso de enfermedad contraída en los obrajes. Los patronos estaban obligados a tener dispuestos, a su costa, médicos para la cura de los trabajadores enfermos y costear el entierro en caso de muerte, lo que demuestra que la preocupación por la materia no es reciente sino todo lo contrario.
IV.-) Mecanismos de control de la responsabilidad
Como hemos venido diciendo múltiples y eficaces mecanismos de control se establecen en nuestro medio para compeler el cumplimiento de las leyes en materia de seguridad social. ]]>
En primer término compete el control al Instituto Nacional de Seguros que es el asegurado monopólico de riesgos del trabajo; por carecer de un cuerpo de inspectores dedicados específicamente a verificar el cumplimiento de los aseguros patronales está labor no se ha llevado a cabo en la realidad como corresponde a la importancia del tema.Por otro lado los inspectores de trabajo adscritos a la Dirección de Inspección de Trabajo del Ministerio del ramo, deben controlar todo lo relativo a los seguros de riesgos del trabajo como parte de sus obligaciones, de las cuales, la principal es velar por el cumplimiento de las leyes laborales, de hecho los inspectores de trabajo cuando inspeccionan un centro laboral determinan dentro de la inspección de rutina lo relativo a la póliza de riesgos del trabajo, calculan su monto en relación con los salarios totales y los trabajadores que laboran en ese centro y hacen la prevención correspondiente en caso de omisiones.
Esta función de la Inspección de Trabajo es de relevancia por cuanto en virtud de Ley #6360 del 4 de nov. de 1993 se reformó ampliamente el Código de Trabajo en todo lo relativo a multas por incumplimiento de las leyes laborales; en especial el monto de las multas, según como quedó reformado el artículo 614 del Código de Trabajo, son elevadas y tiene relación, entre otras cosas, con la cantidad de trabajadores afectados ( artículo 615 ídem) por lo que cualquier violación a la póliza de riesgos del trabajo, que envuelve a todos los trabajadores del centro de trabajo, convierte la violación por ese hecho en una de las más grandes en cuanto a la colectividad que afecta, por lo que sería de las que ameritan una sanción pecuniaria mayor.
Finalmente corresponde a los jueces de trabajo el control no sólo de lo relativo a los aseguros en sí sino de la aplicación concreta de esos seguros en caso de riesgo de trabajo denunciado judicialmente ayudado por el organismo médico de la Corte que juega un papel muy importante en la fijación de las incapacidades y también en los procesos por violación a las leyes de trabajo en cuanto a la aplicación de las multas y el eventual conocimiento de los daños y perjuicios causados al trabajador.
A nivel de partes en la relación laboral, patronos y trabajadores o sus organizaciones, resulta muy importante no sólo la obligación de tener Comités de Seguridad Ocupacional debidamente constituidos para cada centro de trabajo sino las normas convencionales que se produzcan como resultado de las negociaciones y reuniones periódicas entre patronos y trabajadores, este último aspecto es más relevante dentro del marco de las relaciones colectivas ya sea por medio de Convenciones Colectivas de Trabajo o de Arreglos Directos, instrumentos en los cuales es frecuente el tema de seguridad e higiene en el trabajo.
La responsabilidad en la ley de riesgos de trabajo en cuanto al Instituto de Seguros es total, como dijimos, sea que esté asegurado o no, lo que constituye evidentemente un gran avance en la seguridad social puesto que además de tratarse de una responsabilidad objetiva cumple a toda la población asalariada sin importar si el patrono tiene o no aseguro.
En cuanto a las estadísticas de denuncias de accidentes o enfermedades laborales, según los datos del Instituto Nacional, para 1996 se tuvieron 108,664 casos. En cuanto al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es imposible tener una estadística respecto a las denuncias o casos que se tengan en relación con esta materia porque, como dije, los Inspectores de Trabajo cuando realizan las visitas a los centros de trabajo, a lo largo de todo el país, señalan en un Acta de Inspección general tanto las violaciones individuales a las leyes de trabajo o a los contratos individuales de trabajo, como aspectos de mayor generalidad como las violaciones a derechos colectivos o de seguridad social como serían los relativos a las pólizas de seguro, labor que no siempre la pueden realizar con la eficiencia y prontitud que la materia requiere habida cuenta de que no siempre cuentan ni con el apoyo humano ni el material que su labor requiere.
Estamos seguros que queda mucho por hacer en esta materia y que es una labor de conjunto que debe ser realizada no sólo a través de los organismos estatales que existen para tales efectos como lo son el Instituto Nacional de Seguros, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o los Tribunales de Justicia sino también por las partes involucradas en el quehacer diario humano y no nos referimos sólo a patronos y trabajadores, sino también a los terceros que de una u otra forma tienen contacto con aquellos, como por ejemplo, clientes, usuarios de los servicios, etc.; porque un mejoramiento general del trabajo, de la higiene y de la seguridad redundará en un mayor beneficio social tanto para el país como para los sujetos que lo conforman.
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* 1. Manuel Alonso Olea y José Luis Tortuero Plaza, «Instituciones de Seguridad Social«, 13 edición, Ed. Civitas, España, pág. 17.
*2. Estadísticas del Seguro de Riesgos del Trabajo, 1996, Instituto Nacional de Seguros, cuadro número 1, pág. 3.
*3. IDEM.
*4. IDEM, pág. 4
*5 IDEM, pág. 21
*6 IDEM, pág. 22
Dr. Robertp Arias ]]>
(Consejo de Salud Ocupacional).Los riesgos profesionales y el empresario. Un análisis muy rápido sobre este asunto. Cuando hablamos de los riesgos profesionales vamos a hablar de dos ciclos históricos. Un primer ciclo histórico desde 1874 hasta 1910, donde se dan diferentes creaciones en la historia. Un segundo ciclo histórico, de 1920 a 1982, ahí hay una reforma al Código de Trabajo. Esto nos lleva necesariamente a conocer un poco la legislación. qué es lo que está cubriendo la Ley de Riesgos Profesionales, el Código de Trabajo en el título cuarto. Hay varias cosas que hablan sobre riesgos profesionales, la Constitución Política, el Código de Trabajo, La Ley General de Salud, reglamentos, y en estos momentos estamos redactando 51 normas técnicas con el INTEC y otras instituciones para darle más desarrollo a este tema.
La Constitución Política lo dice en su artículo 66: ¨Todo patrono debe adoptar en sus empresas las medidas necesarias para la higiene y el trabajo¨. Y en su artículo 50, también lo establece. No estamos descubriendo nada, simple y sencillamente estamos reafirmando lo que es un precepto constitucional. En principio la Ley 6727, la que hacen mención anteriormente, una ley que es universal, que tiene integridad y tiene solidaridad. Se supone que el régimen de riesgos profesionales es solidario. la Ley 6727 lo dice muy claramente en el artículo 193: ¨Todo patrono, sea persona derecho público, derecho privado, está obligado a asegurar a sus trabajadores¨, y el artículo 201 en beneficio de los trabajadores ¨declárese obligatorio, universal y forzoso, el Seguro contra los Riegos del Trabajo¨.
Qué es lo que ha estado sucediendo?. Que a nivel nacional, tenemos algunas instituciones que han estado cumpliendo este rol. La Dirección Nacional de la Inspección del Trabajo, el Instituto Nacional de Seguros, el Ministerio de Salud, y el Consejo de Salud Ocupacional. En el caso específico de la Dirección Nacional de la Inspección del Trabajo, mencionaba anteriormente, por lo menos mi opinión es que están realizando una labor meramente inspectiva, un desconocimiento total en el campo de la salud ocupacional y una legislación obsoleta, una legislación que ya fue completamente superada.Y digo desconocimiento en el campo de la salud ocupacional, para referirme a lo que son riesgos del trabajo. Ahora desde el punto de vista, y si hay, y aquí tendría que decirle a la Lic. Sylvia Bejarano, que si hay datos algunos que se dan en el caso de la inspección del trabajo, por ejemplo dicen que solo en la región central, 25 denuncias diarias sobre salarios, despidos, horas extras, condiciones y medio ambiente de trabajo inadecuados, mujeres embarazadas. Denuncias de 15 a 20 denuncias diarias. Consultas telefónicas, se supone que en el año van a haber 43 mil, con lo que ha habido en este primer cuatrimestre. Ciento trece inspectores para todo el país, y con una labor prácticamente nula en el aspecto de labores nocturnas. Qué es lo que ha sucedido con los empresarios. Con los empresarios sucede algo muy importante, y aquí tenemos que referirnos a algunas cosas que no quisiera uno hablar de esto a veces, pero que hay que referirse con números. Hay una ignorancia total sobre el funcionamiento del régimen de riesgos del trabajo, porque el empresario lo que dice generalmente es, al director financiero, al contabilista, al cajero, pague, de por sí el INS paga. Y el INS no paga, el que está pagando es la sociedad, somos nosotros consumidores de un producto, cuando un empresario al fijar su póliza de riesgos del trabajo, un porcentaje, póngale 1, 2, medio por ciento, le está cargando a ese producto la póliza de riesgos de trabajo. Por eso es un poco ilusorio pensar que los empresarios sostienen este régimen. Los que sostienen este régimen somos todos los costarricenses, y no nos estamos dando cuenta que al país le cuesta en números, solo los accidentes de trabajo en costos directos le está costando al país, 7 mil millones de colones, qué país en el mundo puede soportar eso. Estamos hablando de 23 millones de dólares, algo así, eso es lo que le cuesta al país. Por eso es que esto del régimen de riesgos profesionales, por eso que yo les ponía las dos caras, porque depende de cómo usted lo vea, depende del análisis que usted haga, pero eso no es así como dicen, somos todos los consumidores, todos los costarricenses lo que estamos sosteniendo el régimen de riesgos de trabajo, y el empresario tiene un desconocimiento total, porque el empresario generalmente traslada al director financiero. Es más, es muy común decir si un trabajador tuvo un accidente, vaya al INS, de por sí el INS le paga, bueno por una serie de razones que ahora no vienen al caso mencionar. Una evasión de responsabilidad, el 50% de los que deberían estar cubiertos por el régimen, están totalmente dejados por fuera. O sea que el régimen de riesgos de trabajo cubre solamente al 50% de los trabajadores, y el otro 50%?. Mire hay empresarios muy responsables, pero también hay empresarios irresponsables, que se la juegan. Lo que decía el compañero brasileño cuando exponía sobre los cuarenta y resto de camiones que tenía asegurados, y tenía asegurado uno solo, bueno eso sucede con los empresarios, a veces aseguran a 15 empleados y a los otros quince días aseguran a otros quince, y así se la van jugando con la ley de las probabilidades, que ojalá no le pase un accidente a uno de los que no están asegurados en ese momento, estamos hablando de un 50% de evasión.
Nuestra legislación escasa, y los controles son malos, aquí no me vengan a decir a mí que los controles son buenos. En el país desgraciadamente los controles en materia de riesgos del trabajo, son malos, pésimos. Mire una escasa respecto a la responsabilidad penal que le corresponde al empresario, decía el juez, si aplicáramos la ley como tal, lo más serían 23 salarios mínimo, poniéndole cuarenta y dos mil colones salario mínimo, llegaría a 966.000 colones aproximadamente. Eso es lo más que le puede meter uno a un empresario. Y llevarlo a un pleito a los tribunales, cuánto dura un pleito en los tribunales, 5, 4, 3, 6 años. Y el trabajador que, qué pasa mientras tanto con el trabajador. Por eso yo creo que se necesita una modificación a la ley, por una ley fuerte, una ley coercitiva. Por qué no volvimos a dejar de pagar impuestos, por qué ya no burlamos la renta, porque nos meten a la cárcel. Bueno yo creo que debe llegar a hacerse algo así, porque desgraciadamente pareciera que en este país y como decía Don Pepe, ¨sólo entendemos con el Guayabo¨. Sistema de multas insuficiente, 966 mil colones es lo máximo que se le puede meter, es muy poco. Controles e inspección ineficientes, totalmente ineficientes. Hay muchos controles lo que pasa también es que la ley está obsoleta. Además de eso, para concluir, yo creo que hace falta la creación de una cultura de prevención. Si usted llega y le habla a los empresarios, y aquí si hemos fallado, y hemos fallado todas la instituciones, y yo como mercadólogo lo reconozco, no hemos sabido vender el producto de la prevención a los empresarios. Porque cuando uno le habla a los empresarios de prevención, los empresarios lo ven como un gasto. Aquí, médico de empresa ha sido un fracaso total en Costa Rica, el médico de empresa no ha servido. Yo citaba el otro día, casos por ejemplo en una empresa donde la mayor parte son hombres y el médico de empresa es ginecólogo, por el amor de Dios, o es que yo estoy equivocado. El médico de empresa ha sido un fracaso porque los órdenes establecidos así lo dicen, el médico no es prevencionista, ni tampoco fue creado para eso, bueno pero es un soporte muy importante que se podría aprovechar. No hay una cultura de prevención a nivel nacional, ni a nivel de los empresarios, ni a nivel de los trabajadores, ni a nivel de la sociedad civil en general. Capacitación a empresarios, pero como cuesta llamar a un taller, una encerrona a empresarios, uno se angustia cita 50 y llegan 5, y los 5 que llegan son los directores de Recursos Humanos, y a veces no tiene ningún poder de decisión. Entonces se hace un poco difícil a veces en este campo.
Estado menos paternalista. los monopolios ya son cosa de la época cuaternaria, ya los monopolios fueron superados en casi todos los países y con el debido respeto, y eso lo digo a título personal no en cargo de Director Ejecutivo porque podría ser que piensen otra cosa los señores directivos, pero en mi caso, yo creo que el monopolio del Instituto Nacional de Seguros debe cederse o debe hacerse algo que el Estado pueda competir. No es quitárselo al Estado, ojo, que el INS siga siendo y siga ejerciendo función, pero que tenga competencia, para que el empresario pueda tener oportunidad de escoger y hacer un Estado competitivo. Cuáles son los parámetros de comparación de un monopolio, contra qué compara usted, no tiene ningún parámetro de comparación, es muy difícil. Yo particularmente creo que la empresa privada debe participar con regulación por supuesto, y tiene que ser con fiscalización y regulación estatal. También yo creo que debe haber una actualización de la legislación, multa responsabilidad. Y los más importante es que debe haber una cambio de actitud en el costarricense, y si nosotros no llegamos a eso, pues desgraciadamente no vamos a hacer nada. Por eso es que depende de cómo usted lo mire, puede ver una o dos caras. Muchas gracias.
Dr. Gerardo Ortega
(Sub-Jefe Médico del Instituto Nacional de Seguros)
Con respecto a la responsabilidad de cada una de las diferentes instituciones, normas laborales, de las instituciones públicas, privadas, quiero hacer esta inserción, pienso que este país está lleno de leyes, y considero como muchas personas que nosotros hacemos una ley, para cada cosa que se nos sale del canasto. Entonces puede ser que discrepe con algunas personas que de las aquí presentes, pero yo no creo que las leyes sean las que arreglan todo, menos las coercitivas. Yo me acuerdo muy bien que me dijeron en una ocasión, en cuanto tengamos una Ley de Tránsito coercitiva, con buenas multas, se acaban los accidentes de tránsito. Yo les puedo dar las cifras a los que estén interesado de cómo han variado los accidentes de tránsito con la nueva ley. Así es que empezamos con las normas laborales. Tenemos el artículo 193 ¨todo patrono sea derecho, público, etc, etc. tiene que tener la gente asegurada¨. Sin embargo de acuerdo a las estadísticas nuestras, en 1996 la población asegurada únicamente llega a un 84.3%. Hay una pequeña discrepancia con la exposición anterior, pero estas son las cifras que tenemos en los archivos, disponibles porque son documentos públicos. Posteriormente tenemos el artículo 194 que sin perjuicio a solicitud del interesado se pueda expedir el seguro de riesgos del trabajo, etc. Aquí vemos como hay evasiones de estas disposiciones, de estas leyes, y se hacen a vista y paciencia de todos nosotros, yo creo que este no es el momento preciso para decirlo, pero podemos hablar, podemos decir muchas cosa, pero nosotros también somos culpables, y creo que aunque sin ser jurista, estamos pecando por no hacer nada. Esto el ejemplo más grande, es una construcción famosa en San José, del sector Este, grandísima que estaba operando sin póliza de riesgos del trabajo y empezó la construcción, ahora más adelante vemos quienes son los encargados de velar que eso no se hiciera. El artículo 201¨ en beneficio de los trabajadores..¨, el artículo 221 ¨todo patrono está obligado a notificar al INS¨. La responsabilidad del INS todos ustedes la conocen muy bien, y creo que ya tienen suficientes elementos de juicio para saber si se cumplen o no a cabalidad, reporte respecto al pago de prestaciones médico, sanitarias, rehabilitación, dinero. ]]>
Entramos a otro punto, que es con la inspección del trabajo. Artículo 268 ¨se autoriza al INS a crear un cuerpo de inspectores¨, se crea el Departamento de Salud Ocupacional, se tiene el cuerpo de inspectores, ahora tal vez haya alguna confusión, se llaman promotores de salud. También referente a esto tenemos el caso de los cuerpos de inspectores, aún del Ministerio de Trabajo. Hay un caso bastante sonado en el sentido literal y también metafórico, de un inspector de trabajo que fue agredido por un patrono, interesantísimo. Posteriormente los reglamentos de riesgos de trabajo, está el reglamento de riesgos del trabajo, artículos 7 y 8 se dice con respecto a la ausencia de seguros de riesgo de trabajo, faculta a inspectores, con autoridad de las municipalidades, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del INS, para ordenar la paralización de labores o el cierre del establecimiento que ese trate, se concede un término de dos días hábiles, se cumple?. Yo creo que la mayor parte de los que están aquí han tenido construcciones, algunos probablemente tienen empleadas domésticas, estarán aseguradas?. La responsabilidad civil, artículo 104 del Código Civil, hay como cuatro artículos.También quiero referirme, y aquí se ha tratado mucho, de los tratados internacionales, principalmente del OIT: Desde 1965, había un tratado internacional del OIT con respecto a los conductores profesionales de vehículos automotores, la sorpresa nuestra en el Colegio de Médicos, fue que pedimos saber y conocer las horas laborales. No había ninguna legislación en este caso, aparentemente no había mucha premura por pasar esto, y era de 1965, eso lo hicimos cuando estabamos estudiando la nueva ley de Tránsito a nivel del Colegio de Médicos, dichosamente este año fue que ya se ratificó este tratado. O sea se dura bastante tiempo para ratificar tratados internacionales, Tenemos y creo que para todos, o para la inmensa mayoría puede ser una sorpresa. Hay un tratado firmado por el antiguo presidente ejecutivo de la Caja Costarricense del Seguro Social, y el presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros, que es un tratado referente al tratamiento que se le debe otorgar a los pacientes asegurados por el régimen de riesgos del trabajo, por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social. En ocasiones y yo no quiero entrar en polémica con esto, tenemos ciertas discrepancias, o en ocasiones no se atiende el paciente, o el paciente se queja. Había un tema que estaba también en la lista, no se tomó, pero para información nada más, les puedo decir que existe una comisión Caja-INS para esos pacientes que en el programa pusieron peloteo de los paciente del a Caja al INS. Hay una comisión bilateral para resolver esos casos frontera. Los trabajadores asegurados por el régimen de riesgos del trabajo, en 1992 eran 670000, en el 93 y 94 llegaron a 710000, en el 96 nos volvemos a venir a abajo 680000, cuál es la causa de que haya menos asegurados. Yo creo que todo esto no se puede dar en el tiempo previsto. ¿Cuáles son los que se aseguran más?. La gente que presta servicios personales, entiéndase por servicios personales, los servicios del hotel, venta de servicios y en segundo lugar la manufactura, y en tercer lugar los agricultores.
Ahora cuáles son las provincias que provocan más accidentes: Limón está en el segundo lugar después de San José.
Interesante también ver como en países desarrollados el número de accidente es prácticamente cero.
Contrariamente a la gente que se asegura más el número de accidentes es principalmente el campo de la agricultura, lo sigue la manufactura y en tercero los servicios personales. Se invierte.
No se trató aquí con los compañeros de la mesa redonda el trabajo y los privados de libertad. Salió un artículo en uno de los periódicos, El Heraldo en el cual el encabezado es bastante preocupante "Reos abandonados a su riesgo" y la Vice Ministra de Justicia en ese tiempo (24 de junio de 1996) Mónica Blanco pone su colaboración. El historial del accidentado es "En dos años fue objeto de seis condenas en diferentes tribunales de la República, 2 setiembre 1991, el Tribunal Superior Primero Penal lo condenó a dos años de prisión, 18 de junio, 21 de setiembre etc." En todos los casos, a excepción de la sentencia del 12 de mayo por robo agravado, el delito atribuido fue el de robo simple. Lo interesante es que se hacen las consultas y se señala: El INS estudió las condiciones y concertó que no se ajustaban a ninguno de los planes que ofrecían por eso no pudimos hacer nada. Esa es una declaración un tanto comprometedora del funcionario del INS. Desconozco quien tendrá que hacerse cargo, si el muchacho que se cortó los dedos queda permanentemente incapacitado concluyó. Esto es lo que dice la señora Vice Ministra de Justicia. A quién le corresponde la responsabilidad. Me di a la tarea de consultar los archivos. Es interesante ver que tenemos el derecho al trabajo y el privado de libertad; que en la Constitución Política el artículo 56 establece el derecho al trabajo y no hace ninguna distinción solo habla en general del individuo. Por otra parte hay un voto de la Sala Constitucional de las 10.18 horas del 28 de agosto de 1992, voto 2742 donde se concluye que el trabajo en los centros penitenciarios es un medio de tratamiento y no un derecho ni un beneficio.
Puedo tener también, hay bastante información el artículo 523 bis del Código Procesal Penal establece "para cumplir con la acción rehabilitadora de la pena, veamos que la rehabilitación no corresponde únicamente al INS. Yo creo que todos estamos comprometidos en esta rehabilitación.
Veamos la responsabilidad de las instituciones públicas y privadas, casos no amparados y atendidos por el régimen de riesgos de trabajo período del 7 del 95 al 6 del 97, hay 144 casos allí están el número de millones de los cuales se deben pagar. Casos no asegurados en los dos últimos años y cargados a las pólizas, 1909 casos. También allí está el costo. Esto es que si el caso no está asegurado alguien lo tiene que pagar y aquí hay que mencionar la mano de obra extranjera que es muy barata precisamente porque no se pagan un montón de cargas sociales, pero alguien como dijo el ilustre compañero de mesa, alguien tiene que pagar, y es cierto pagamos todos los que somos asalariados, aún los empleados del Instituto.
Casos no asegurados en los dos últimos años y mayores a 15.000, 4416 con este costo. Es decir esto lo que le costó a la institución, de acuerdo.
Casos no asegurados y presentados en los dos últimos años menores a 15.000, 1709, allí están los costos. ]]>
Con respecto a la responsabilidad y todo lo que dice la ley de cuándo se debe presentar el aviso de accidente, vean ustedes allí podemos tener los artículos, allí podemos tener todo, que habría qué hacer? coercitivo, encarcelar a los patronos, 14 por mes y van en aumento. Se les acepta tardíamente la denuncia.Y quiero no entrar en el plano filosófico, pero qué harían ustedes si están trabajando, el patrono no los tiene asegurados y llegan a una institución y les dicen que no tienen derecho.
Con respecto a los privados de libertad, ya les adelanté, pero se lleva un registro sobre los casos de privados de libertad y no hay ningún caso a la fecha. Yo creo que esto es tema de otro congreso.
Esto con respecto a las visitas y en esto estoy totalmente de acuerdo con el ilustre compañero se hace un promedio de 950 visitas al año, sí existen los inspectores de riesgos de trabajo, se estaba profesionalizando en la medida de lo posible para que fuera gente formada en salud ocupacional, técnicos, pero todavía estamos en esa lucha.
Con respecto a la autoridad que puedan tener los inspectores eso queda muy claro, no han cerrado nada.
Esto es para que tengan una idea de los porcentajes de las pérdidas de la capacidad general de nuestra población y vean que preocupante. Hay gente que se lesiona y quedan prácticamente a la mitad de su capacidad para laborar y son 1595.
Esto también para que veamos que por lo menos tenemos el fundamento teórico para la prevención y para la proyección al futuro de los riesgos del trabajo.
Ingeniero Roger Soto, Representante de Baxter ]]>
Primero que nada quisiera mostrarles un pensamiento de un director de la OPS, que yo creo que resume lo que es el concepto de salud que todos nosotros en algún momento podemos tener de referencia. "La salud no es un lujo, la salud es un derecho, una necesidad, la esencia de la vida y el bienestar, la salud no es un derivado del desarrollo, es una condición previa sin la cual las personas no pueden llevar a cabo una vida normal y mucho menos trabajar y producir eficientemente". Sin lugar a dudas este concepto pues resume la postura que tiene Baxter como empresa en el sentido de promover programas para que la salud de sus trabajadores siempre sea la mejor y si es posible mejorarla aún más. Y no solamente la salud de sus trabajadores sino también la salud de sus familias.
Quisiera mostrarles el marco legal de referencia que compromete a todos los empresarios del país, precisamente para desarrollar los programas de prevención y de control de los riesgos de trabajo.
Yo concuerdo con los compañeros, hay mucha legislación en este país muy variada. Algunos puntos de referencia los tenemos precisamente en la Ley y Reglamento de los Riesgos del Trabajo, algunos artículos, como por ejemplo el 282, 284, que establecen claramente cuál es el compromiso que tienen los empresarios en materia de seguridad y de salud ocupacional.
Ahora cuál podría ser la respuesta de un empresario en materia de seguridad y salud ocupacional. Yo sigo considerando a través de todos estos años de trabajar en el campo que precisamente el punto clave para cambiar la realidad del país en materia de salud ocupacional es el empresario. Es la persona que va a decidir si implementa o no los programas de salud ocupacional para el beneficio de todos los que trabajan en su organización.
En los últimos seis años en Costa Rica, las estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Seguros establecen claramente que por cada 100 trabajadores asegurados, 21 se accidentan, y esta cifra no ha variado. No quiero entrar a analizar si las estrategias que se han establecido hasta ahora son las mejores o se tiene que hacer algún tipo de adaptación, pero sin lugar a dudas si de cada 100 trabajadores asegurados en este país en los últimos seis años se accidentan 21, quiere decir que tenemos que hacer algún cambio y lo más importante es el rol que juega el empresario en este cambio, un cambio de actitud y un cambio de cultura para mejorar la salud y la seguridad de todos sus trabajadores.
Por ejemplo una respuesta puede ser la siguiente. En este caso marco solo algunos ejemplos. Tenemos una política claramente establecida. Esa política va a marcar precisamente cuáles son las pautas, cuáles son los pasos a seguir para que se puedan desarrollar los programas eficientes que den como resultado el mejoramiento de las condiciones de trabajo y de la salud de todas las personas en la organización. Tiene también que establecerse una misión clara, tiene también que establecerse las metas estratégicas que su organización quiera alcanzar y por supuesto un sistema de evaluación que permita valorar los resultados para poder realizar los cambios y mejorar cada día más el programa de salud ocupacional en la empresa.
En Baxter Cartago tenemos una experiencia interesante. Nosotros nos regimos precisamente por un programa no solamente de seguridad sino también de salud ocupacional. Por ejemplo tenemos un manual o una guía corporativa que se llama "Las mejores prácticas de salud y de seguridad" Esta guía corporativa fue vigente hasta abril de este año y precisamente ahora estamos integrando no solamente la salud y la seguridad sino que también estamos integrando el ambiente. Entonces ahora tenemos un nuevo manual de procedimientos que incluye, ambiente, salud y seguridad. Esto nos permite tener un sistema todavía más integrado porque el ambiente forma parte también de la salud de todos los que trabajamos. En este sentido, el ambiente, la salud y la seguridad, pues lo que va a pretender es tener un marco de referencia aún mayor que pueda promocionar las mejores condiciones de salud de todos los trabajadores. Desde el punto de vista empresarial, nosotros estamos plenamente comprometidos con lo que es la salud de los trabajadores y estamos constantemente desarrollando programas que vayan a mejorar precisamente esa condición. Algunos ejemplos: estamos comprometidos con lo que es ISO 14.000 precisamente. ISO 14.000 para mejorar y certificarnos y garantizar de que Baxter no va a crear riesgo al ambiente. Pero también desde el punto de vista de salud y seguridad tenemos, por ejemplo, puntos muy concretos y uno de ellos es el apoyo gerencial que necesita el programa en materia de salud y salud ocupacional y en esto está totalmente comprometida la organización con todos los que trabajamos en Baxter.
También un punto importante es la seguridad. Otro punto es la higiene del trabajo y también todo lo referente con lo que es la salud ocupacional.
En cuanto a lo que es salud ocupacional tan solo algunos ejemplos, tenemos lo que es el programa de emergencias médicas, tenemos el registro histórico y cronológico de la salud, esto implica que cada trabajador que ingresa a Baxter desde sus primeros días se le lleva un control, desde el inicio, durante e incluso cuando termina para trabajar para la empresa. ]]>
También no queremos ser una empresa que represente algún tipo de riesgo reproductivo y por supuesto tenemos un programa de promoción a la salud. Nos interesa no solamente que los trabajadores cambien sus estilos de vida para mejorar su condición de vida sino también todas sus familias. Es un aspecto que va más allá de lo que es la organización como tal, de lo que es la empresa como tal y abarca también por supuesto lo que son las familias de los trabajadores.Repito el compromiso desde el punto de vista empresarial en Costa Rica debería ser muy claro. Yo siento que el empresario en Costa Rica es clave para poder cambiar la realidad que tiene nuestro país y probablemente concuerde con otros países.
Las estrategias yo siento que tienen que variar. Se tiene que establecer una estrategia diferente a como se ha hecho en los últimos 15 ó 20 años, sino esto no se va a cambiar. Al empresario hay que llegarle con otras estrategias. Yo concuerdo en el sentido de que la ley es muy amplia y puede incluso incluir aspectos regulatorios como sanciones y otras cosas, pero no es suficiente eso, yo más bien creo en un cambio de cultura, un cambio de actitud, un cambio que comprometa al empresario, que sea consciente que la seguridad y la salud ocupacional en el ambiente es una ventaja competitiva y sobre todo en un país como el de nosotros.
Nosotros en Baxter Cartago vemos la seguridad y la salud ocupacional como una ventaja competitiva, no lo vemos como una sobrecarga de trabajo, no lo vemos como algo que se tenga que desarrollar y mucho menos como un costo. Lo vemos como algo necesario, como un compromiso pleno y yo espero que todos los empresarios de este país puedan asumir precisamente esta condición. Es difícil por las circunstancias socioeconómicas que tiene Costa Rica, yo creo que variando las estrategias esto poco a poco se puede variar porque la realidad es muy concreta y sólo de esta forma podemos lograrlo. Hay muchos trabajadores en este país que están sufriendo las consecuencias de lo que son los riesgos de trabajo.
Situaciones lamentables de trabajo en nuestro país:
-Trabajadores que están expuestos al sílice.
-Ambiente de trabajo contaminado por óxido de plomo.
-Algunas actitudes y algunas situaciones de trabajo que se pueden encontrar en nuestras empresas.
-Factores que pueden provocar accidentes y enfermedades laborales.
Yo aprovecho para decirles que una parte importante de los programas de seguridad y salud ocupacional, es la capacitación de los trabajadores. Si no se les capacita, si no se les enseña a los trabajadores cuáles son los riesgos que ellos pueden sufrir con motivo del trabajo que desarrollan sus empresas, tampoco se van a obtener buenos resultados. ]]>
Tenemos un compromiso todos, no solamente los empresarios. Yo concuerdo con el planteamiento que todos nosotros independientemente si somos empleadores o trabajadores, o pertenecemos a las instituciones del estado tenemos un compromiso pleno, tenemos que asumirlo, tenemos que ser más participativos, tenemos que fomentar una cultura de cambio. Muchas graciasDe los problemas de inefectividad del derecho del trabajo
Dr. Alexander Godínez Vargas
Sumario:
Sección I.
La Inspección de Trabajo como órgano especializado del Ministerio de Trabajo.
A. Atribuciones.
I. Poder de control. II. Poder de decisión. ]]>
Sección II.
El procedimiento aplicable para juzgar las infracciones y las características generales del sistema de responsabilidad.
A. El procedimiento aplicable. ]]>
I. El autor de la infracción.
1°) Del principio de "nullum crimen sine culpa" a la "culpa in vigilando".
2°) De la "delegación de poderes de dirección" a la "transferencia de competencias administrativas".
a) La "delegación de poderes" como eximente de responsabilidad en la jurisprudencia francesa.
b) El control y la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales: un deber contractual.
II. Las sanciones ordinarias aplicables. ]]>
Sección III.
La verdadera dimensión del problema: la inefectividad del derecho penal del trabajo.
A. Con motivo de la comprobación de la infracción y la decisión de perseguir judicialmente al infractor.
I. El plazo concedido.
II. La redacción del acta.
B. Con motivo de la condena del infractor. ]]>
Sección IV.
La efectividad del derecho: un problema de todos.
A. La labor del Estado y la insuficiencia de recursos humanos y materiales disponibles.
B. La labor de las propias partes sociales.
I. Los deberes del empleador. ]]>
Sección I. La Inspección de Trabajo como órgano especializado del Ministerio de Trabajo.
Se dice con acierto, que la historia de la legislación laboral, es también "la historia de la Inspección de Trabajo"; porque sólo a partir del momento en que el Estado instrumenta un órgano específico de control de las normas laborales, "puede hablarse de un verdadero Derecho del Trabajo"1.
Durante el siglo XIX, se dan dos circunstancias esenciales que permiten la aparición de los primeros cuerpos especializados de inspectores de trabajos. De una parte, se trata de una época caracterizada por el desarrollo del maquinismo, la utilización excesiva de la fuerza de trabajo y de productos novedosos, en las que además, se había incrementado la cantidad de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales2; de otra, se comprueba el rotundo fracaso de dejar a la espontánea conducta de las partes sociales, el cumplimiento de las normas laborales, sobre todo en materia de jornada máxima de niños y mujeres.
La consecuencia inmediata es la creación, primero en Inglaterra, con la Althorp Act de 1833 y luego en otros países europeos, de un servicio "especializado, técnico e independiente" al que se le confía aquella misma tarea de control y vigilancia.
En efecto, el modelo inglés fue imitado en otras naciones, tal es el caso de Francia, que adopta la creación de un cuerpo especializado a partir de una ley del 2 de noviembre de 1892, relativa al trabajo de los niños y de las mujeres; o el de España, que se establece a partir de 1906.
Precedida por la Conferencia de Berlín de 1890 y el Congreso de París de 1900, la organización de la Inspección de Trabajo surge como una necesidad internacional con la misma constitución de la Organización Internacional del Trabajo en 1919, ya que precisamente uno de sus principios fundamentales consisten en que "cada Estado deberá organizar un servicio de inspección... a fin de velar por la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores" (art.427, cl.9ª Tratado de Versalles). ]]>
Pero tampoco se trata de la única norma internacional que se refiere al tema, ya que posteriormente, dentro del seno de la Conferencia de la O.I.T., se ha venido desarrollando ese principio general a través, principalmente, de los Convenios Nº81 sobre inspección del trabajo en la industria y el comercio (1947), el Nº129 sobre inspección del trabajo en la agricultura (1969) y el Nº150 sobre la administración del trabajo (1978); a los que deben agregarse las Recomendaciones Nº81 sobre la inspección del trabajo en la industria y el comercio (1947), la Nº133 sobre la inspección del trabajo en la agricultura (1969) y la Nº158 sobre la administración del trabajo (1978)3. Además, en los procesos de integración económica que afectan la región americana, la preocupación por establecer eficaces mecanismos de control y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales al interno de los países afectados, sigue siendo una constante4.A. Atribuciones.
La característica general que ha acompañado el desenvolvimiento de la Inspección de Trabajo, ha sido el continúo incremento de sus potestades iniciales, de forma tal que su labor original de control y decisión, ha sido desplazada por otras posteriormente añadidas, como es el caso de las tareas de información -o de <<pedagogía social>>5-. Por ello no es de extrañar que en nuestro país y ya desde agosto de 1949, se establezca el deber del Inspector de trabajo de no ver en sus tareas <<tan sólo la misión de agente de policía>> (art.25.d RIT), sino que por el contrario, debe entender que su labor <<principal>> es la <<preventiva>>, instruyendo a las partes sociales acerca de sus deberes, derechos y obligaciones (art.52 RRR).
En tales circunstancias, y a pesar del lugar preeminente en que se encuentran ubicadas las labores de control en el marco de los convenios de la O.I.T.6, en la práctica la meta se ha ido trasladando paulatinamente de la simple represión7 a la búsqueda de otras formas más "convincentes" en la lucha por la aplicación de la reglamentación; no obstante, "la amenaza" que puede suponer el inicio de un proceso judicial, es un medio cuya importancia no debe ser despreciada, a pesar de que evidentemente subsisten problemas de "eficacia"8.
Dejando a un lado, una "sui generis" labor de notificación9, las atribuciones más relevantes de la Inspección de Trabajo son las siguientes: i) poder de control, ii) poder de decisión, iii) rol de asesoría y conciliación y iv) rol de recolección de información.
I. Poder de control.
Los inspectores de trabajo son los encargados de vigilar -"asegurar, supervigilar y fiscalizar", precisa el art.43 RRR- la aplicación de las disposiciones del Código de trabajo y de las leyes y reglamentos no codificados relativas al régimen de trabajo, así como los arreglos directos, las convenciones y acuerdos colectivos (arts.3.1 Convenio Nº81, 6.1.a Convenio Nº129, 505.2 CT y 88 LOMT).
Sin embargo, el control no sólo es "jurídico", sino también <<técnico>>; es decir, el Inspector de Trabajo tiene la facultad de "requerir y tomar" muestras de las sustancias y materiales utilizados o manipulados, con el fin de que se examine su peligrosidad (arts.12.1.iv Convenio Nº81, 16.1.iv Convenio Nº129, 39.g RIT y 50.e RRR). Incluso, en forma expresa, en Francia su poder de control técnico les permite imponer al empresario la obligación de hacer verificar por los organismos aceptados por el Ministerio de Trabajo, el estado de las máquinas, útiles o herramientas (arts.L.233-1, al.2º y 3º y R-233-82 C.trav).
II. Poder de decisión.
Los inspectores de trabajo ejercen en algunas oportunidades, un control previo al ejercicio del poder de dirección del empleador. Tal es el caso de la aprobación que la Inspección de Trabajo debe dar a los contratos de trabajo que deben ser ejecutados por mujeres, en jornada nocturna y dentro de los límites legales (art.88.b CT); o a las suspensiones colectivas de contratos de trabajo motivadas por falta de materia prima, fuerza mayor, caso fortuito, muerte o incapacidad del empleador (arts.74 y 75 CT). ]]>
En España también suele ser una manifestación de este poder, el informe favorable de la Inspección de Trabajo en el supuesto de despido colectivo de trabajadores, pero por causas distintas a las ya enumeradas, como son las tecnológicas o económicas (arts.51.6 ET y 15 RD 696/198010); para proceder a la apertura de un nuevo centro de trabajo, o bien, para reanudar o proseguir su actividad, después de efectuar alteraciones, ampliaciones o transformaciones de importancia (art.187.1 LGSS).En otras ocasiones, las facultades del Inspector de trabajo van más allá, pudiendo ordenar al empleador la adopción de medidas oportunas que hagan desaparecer el estado de riesgo, e incluso, ordenando la paralización inmediata del trabajo si existe un riesgo grave de accidente (arts.13 Convenio Nº81, 18 Convenio Nº129, 50.f RRR y 66 RIT).
III. Rol de asesoría y conciliación.
Los usuarios externos del servicio de la Inspección del trabajo, empleadores y trabajadores, suelen acudir a los Inspectores de trabajo con relativa frecuencia para consultarles acerca de los textos aplicables y su interpretación, en una especie de servicio de consulta y asesoría para la toma futura de decisiones, incluida la de acudir a los órganos de justicia (arts.9 RIT y 93 LOMT)11.
Aun cuando en nuestro país, la Inspección de Trabajo nació como órgano esencialmente conciliador (arts.3, 41.2 y 59.2 RIT)12, actualmente su labor en esta materia se encuentra mutilada por las competencias asignadas a la Oficina de Asuntos gremiales y conciliación administrativa del mismo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (arts.39 y sigs. y 93 LOMT). De ahí que se haya dicho en alguna oportunidad, "que a los Inspectores no competen las funciones de conciliación y mediación" (art.52 RRR). Tal exclusión es además coherente con lo dispuesto sobre este tema por las normas internacionales de la O.I.T., que de modo expreso han recomendado que "las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos de trabajo" (art.8 Recomendación N° 81); máxime si se considera que por las labores propias de mediador o árbitro, el Inspector de trabajo afrontaría frente a las partes una posición que "desgastaría" progresivamente la imagen de autoridad e imparcialidad que debería reunir y que evidentemente le podría llegar a perjudicar en las otras labores a él asignadas, sobre todo las de control, vigilancia y asesoría13.
Por otra parte, si bien la misión conciliatoria adquiere relevancia en Francia a partir del "fracaso" de los procedimientos legales de solución de conflictos colectivos; en España al menos, ha seguido una dirección opuesta a partir de 1977, primero en virtud de la creación por convenio colectivo de comisiones paritarias que asumen tal tarea y segundo, gracias a la labor que realizan los órganos oficiales del antiguo IMAC (Servicios de Mediación, Conciliación y Arbitraje)14. No obstante, debe mencionarse que en este último país, todavía la Inspección de Trabajo conserva la función de mediación con ocasión de huelga (art.9 DLRT).
IV. Rol de recolección de información.
Por último, una de las tareas que también se les asigna a los Inspectores de trabajo, consecuencia del ejercicio de sus labores de control y decisión, es la de elaborar para el interno de la Administración, las estadísticas, estudios e informes -regulares y ocasionales- referidos al cumplimiento de las normas laborales, especialmente en materia de seguridad, higiene y condiciones de trabajo (art.88.2 LOMT)15. Informes que también deberán ser elaborados, cuando es la autoridad judicial quien solicita su colaboración (art.91 LOMT).
B. Medios de acción.
Examinadas las atribuciones que la ley y sus reglamentos depositan en la Inspección de Trabajo, resta hacer lo mismo con los medios de acción que se han dispuesto para el efectivo cumplimiento de aquellas. Son dos los principales instrumentos de los que puede valerse el Inspector de trabajo: i) el poder de investigación y ii) el procedimiento de comprobación de infracciones. ]]>
I. Poderes de investigación.Los Inspectores de trabajo investigan el cumplimiento de las normas relativas a las condiciones de trabajo en general, a través de dos distintas vías.
Primero, a través de la comunicación que debe recibir de ciertas decisiones del empleador y de la documentación que éste está en la obligación de exhibir previa solicitud en ese sentido. De lo primero es ejemplo, la copia que envía el empleador de la celebración de un contrato colectivo de trabajo (art.50 CT) o la comunicación que le dirige sobre su decisión de reanudar las labores empresariales anteriormente suspendidas (art.77.1 CT). Dentro del segundo supuesto, se encuentran los "libros de contabilidad, de salarios, planillas, medios de pago y cualesquiera otros documentos y constancias que eficazmente les ayuden a realizar su labor y que se refieran a los respectivos trabajos" (arts.12.2 Convenio Nº 81, 16.2 Convenio Nº129, 89 LOMT, 50.b RRR y 39.c RIT). Al respecto debe recordarse que el empleador está en la expresa obligación legal, de llevar un libro sobre la ejecución de jornadas ordinarias y extraordinarias (arts.142.2 CT) o el pago de salarios (arts.144 y 176 CT), así como de guardar los comprobantes de disfrute o acumulación de vacaciones (art.161 CT). Algo similar sucede en el supuesto de los trabajadores menores de dieciocho años (art.93 CT) y de quienes son trabajadores a domicilio (art.110 CT).
Segundo, a través del ejercicio del derecho de visita a los establecimientos sometidos a su control (arts.12.1 Convenio Nº81, 16.1 Convenio Nº129, 284.a CT, 89 LOMT, 53 RRR y 36 RIT)16.
Como "contrapartida" a tales poderes, existe un doble deber por parte del Inspector de trabajo. Primero, "deberán considerar absolutamente confidencial el origen de cualquier queja que les dé a conocer un defecto o una infracción de las disposiciones legles, y no manifestarán al empleador o a su representante que la visita de inspección se ha efectuado por haberse recibido dicha queja" (arts.15.c Convenio Nº81, 20.c Convenio Nº129, 54.c RRR y 42.2 RIT); segundo, "estarán obligados, so pena de sufrir sanciones o medidas disciplinarias apropiadas, a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los secretos comerciales o de fabricación o los métodods de producción de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones" ( arts. 15.b Convenio Nº 81, 20.b Convenio Nº129, 100.a LOMT, 54.b RRR y 28.a RIT ), y sin perjuicio de las demás responsabilidades penales y civiles que se deriven de ese mismo hecho.
II. Comprobación de las infracciones.
Se trata del procedimiento de comprobación de infracciones, como acto previo a la imposición de sanciones y a la solicitud de intervención de las autoridades judiciales. Al respecto, y en lo que se refiere al acta de infracción, debe analizarse: 1º) la oportunidad de levantarla, 2º) su contenido y 3º) la tramitación administrativa de aquélla.
1º) La oportunidad de levantar el acta.
Una vez que el Inspector de trabajo constata la comisión de una infracción en el "establecimiento" -conforme al lenguaje utilizado por la O.I.T.17- o "centro de trabajo"18, debe requerir por escrito al empleador, para que en el término -o "plazo razonable"- que le fije "se ajuste a derecho", con el apercibimiento de que vencido aquél sin que existan las oportunas correcciones, procederá a levantar el acta (arts.92 LOMT, 53 RRR y 44.1 RIT)19.
Esa especie de "segunda oportunidad" que se le otorga al empleador y que en algunas oportunidades se ha justificado en la posición de buena fe en que puede encontrarse éste20, también se encuentra prevista en Francia, donde el Inspector de trabajo podrá levantar el acta -denominada "procès-verbal"-, sólo después de que se formule el apercibimiento escrito, que además se inscribe en un registro que a tal efecto se lleva en los establecimientos de trabajo -y que en España recibe el nombre de "Libro de Visitas", de acuerdo a la Orden Ministerial del 27 de febrero de 1960-. El apercibimiento indicará las contravenciones comprobadas y fija un plazo en el que las infracciones deberán haber desaparecido (art.L.231-4, al 4º C.trav.). Plazo, que como es de esperar, será proporcional a la urgencia de reparar la infracción y a las medidas que deben adoptarse para tal fin. ]]>
Ahora bien, y aquí es donde se establecen las mayores diferencias con nuestro sistema, en Francia, una vez vencido el plazo del requerimiento sin que se hubiesen cumplido las medidas solicitadas por el Inspector, éste no necesariamente llega a levantar el "procès-verbal", ya que tiene la facultad de apreciar la "oportunidad" de hacerlo; y por otra parte, cuando el Inspector de trabajo constate "un daño grave e inminente para la integridad física de los trabajadores" (art.L.231-4, al.2º C.trav.), puede levantar de inmediato el "procès-verbal", es decir, sin dar plazo alguno al empleador.Distinto es el caso de España, donde constatados los hechos que constituyen la infracción, el Inspector de trabajo por regla general procederá de inmediato a levantar el acta con que se inicia el proceso sancionador (art.51.1.a LISOS). De este modo, sólo por vía de excepción, "cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven daños ni perjuicios directos a los trabajadores", podrá optarse por "advertir y aconsejar", en vez de levantar el acta (art.48 LISOS).
2º) Su contenido.
El acta debe caracterizarse por un contenido claro y preciso en función del objetivo buscado; es decir, que pueda servir de base para el inicio del proceso sancionatorio.
El art.92 LOMT únicamente hace referencia a que la Inspección levantará un acta "haciendo constar su intervención"21. Sin lugar a dudas, con ayuda de la legislación francesa, es obvio que el acta "debe explícitamente precisar las circunstancias de hecho y la legislación o los reglamentos aplicables a la especie" (art.L.231-4, al.3º C.trav.).
Realizando mayores precisiones, la legislación española advierte que en cuanto a las circunstancias de hecho, la relación debe hacerse "destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y graduación de la sanción" (art.52.1.a LISOS); y si se trata de la legislación aplicable, no basta con enunciarla, sino que deberá indicarse "la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado" (art.52.1.b LISOS)22.
3º) Su tramitación.
El art.92 LOMT, única norma que se refiere al tema, señala que levantada el acta por la Inspección, se procederá "por medio de su Jefe", a entablar la acción judicial correspondiente.
Dos inquietudes surgen del precepto, la primera a quién se refiere la norma como "Jefe"; la segunda, cuáles son las competencias que tiene éste, una vez recibida el acta.
En cuanto a lo primero, está claro que la Inspección General de Trabajo, como órgano que es, actúa a través de personas físicas y en lo que interesa, son los Inspectores de trabajo quienes asumen el deber de levantar las actas o rendir informes, una vez comprobada la infracción. Pero, como la Inspección tiene jurisdicción en todo el territorio nacional, se organiza a nivel provincial y cantonal (art.97 LOMT) y a tales efectos existen directores o encargados de la función de inspección en esos mismos territorios23. Pero, ¿pueden estos últimos ser considerados como "Jefes" en la circunscripción que interese?. ]]>
Una interpretación conjunta de los arts.92 y 97 LOMT parece llevarnos a la conclusión de que no es posible tal asimilación. En efecto, la primera de las normas nos dice que será el Jefe de la "Inspección", considerada ésta como órgano, quien recibirá el acta y entablará la acción judicial; mientras que la segunda de las normas citadas, advierte que "Jefe" es uno sólo, el del órgano en su conjunto.A esta misma conclusión puede llegarse si se parte del análisis de distintas normas del RIT. En efecto, ya desde 1949, cuando se organiza como cuerpo especializado la Inspección General de Trabajo, se señala que ésta estará compuesta por el siguiente personal: "Jefe o Inspector General de Trabajo". Denominación esta última, que además se repite constantemente a través del citado Reglamento (arts.24, 44.2 y 45.1).
La excesiva centralización de competencias a la que parece dirigirse el modelo nacional, es contraria a todo sistema racional de organización territorial de servicios administrativos. Así, por ejemplo, en el caso de España, aun cuando los Inspectores de trabajo se agrupan con carácter de Cuerpo Nacional en el Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social (Disp. Adic.3ª LISOS), la atribución de competencias sancionadoras en vía administrativa, no sólo puede recaer en algunos casos en los Directores Provinciales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art.47.1 LISOS), sino que además, no tiene por qué afectar las competencias que en materia de ejecución de la legislación laboral, poseen en un determinado momento las Autoridades laborales de las Comunidades Autónomas -generalmente agrupadas en Consejerías de Trabajo-, cuando así se les ha delegado (arts.47.3 LISOS y 149.1.7ª CE). En Francia, por su parte, el Inspector de Trabajo una vez levantado el <<procès-verbal>>, lo envía a la Dirección departamental de la Inspección de Trabajo, quien a su vez, lo traslada al <<parquet>> -figura semejante al Gobernador Civil Español-, a quien le compete entablar las diligencias judiciales.
En cuanto a lo segundo, debe comenzarse por recordar que el Inspector de trabajo se encuentra en la obligación de <<redactar>> las actas de inspección o en su caso, los informes correspondientes y de previo a desprenderse materialmente de ellos, tales documentos <<serán examinados cuidadosamente>> o <<corregidos en caso necesario>> (art.25.i RIT).
Una vez el Inspector de Trabajo se encuentra seguro de que las actas o informes se encuentran redactados en forma adecuada y de que su contenido está correcto, deberá remitirlos en un plazo máximo de tres días hábiles, <<salvo fuerza mayor que deberá justificarse en cada caso>> (misma norma).
Ahora bien, como el objetivo de la remisión es el eventual inicio de los trámites judiciales, la remisión al <<superior>> que menciona el art.25.i RIT, debe entenderse hecha en la persona del director regional de la Inspección, quien deberá garantizar el cumplimiento de lo previsto en esa misma norma, para luego remitirla a su vez a quien figura como <<Jefe>> o Inspector General de Trabajo. Lo anterior también lo confirma otra norma del RIT, que indica que la <<copia del oficio de prevenciones, junto con el acta de inspección, deberán ser remitidas al Jefe o Inspector General>> (art.44.2)24.
Recibida la documentación por el Jefe o Inspector General de Trabajo, corresponde a éste únicamente <<ordenar>> que la infracción cometida sea puesta en conocimiento de las Autoridades judiciales (arts.11.o, 44.2 y 45.1 RIT).
Pero, ¿que potestades tiene el Inspector General de Trabajo al recibir la documentación que le envía el Director Regional y de previo a <<ordenar>> la tramitación judicial?. No queda claro con la lectura del art.92 LOMT, cuáles son las facultades del Jefe de la Inspección de Trabajo y todo pareciera suponer que se trata de un simple formalismo -una escala más-, máxime si se tiene en cuenta que los Directores regionales corroboran que la documentación enviada cumpla con los requisitos necesarios de forma y de fondo, para que pueda llegar a ser acogida en vía judicial la propuesta de sanción.
Resuelto lo anterior, queda todavía por analizar quién es el que firma el documento que se dirige a los Tribunales de Trabajo. Si bien es cierto que hasta la fecha quien ha suscrito los escritos que se presentan en vía judicial y ante los tribunales de justicia de todo el país, ha sido el Inspector General de Trabajo, se hace necesario volver a examinar nuevamente esta práctica a partir de las dudas que provoca el art.11.o RIT, el cual establece que corresponde al Jefe o Inspector General de Trabajo ordenar "y cuando le corresponda", firmar tales documentos. Entonces, ¿cuándo le corresponde únicamente a él firmarlos?. Pareciera que la respuesta debe darse por exclusión, es decir, cuando otro que sea competente no los firme, ya que en primer lugar, ese mismo Reglamento reconoce como norma general, que es función del Secretario-Inspector, "firmar... las denuncias a los Tribunales de Trabajo" (art.13.c RIT); y segundo, el mismo Inspector General podría ordenar a cualquiera de sus subalternos -Director regional e incluso, el mismo Inspector de trabajo- que lo haga.
Para poder sostener esta última afirmación, debe tenerse presente que de acuerdo con el art.24 RIT, a los Inspectores de trabajo -y con mayor a su "superior", el Director regional-, les corresponde: "considerar, verificar y si procede -previa autorización u orden del Jefe o Inspector General-, tramitar ante la autoridad que corresponda, las denuncias por infracciones a las leyes de trabajo y previsión social que se les formulen". ¿En qué consiste el "tramitar"?. Conforme al Diccionario de la Lengua Española25 y aplicando las definiciones ahí establecidas a lo que ahora nos interesa, por tramitar debe entenderse el hacer pasar un negocio o asunto, por los trámites debidos; es decir, por todos los estados y diligencias "que hay que recorrer en un negocio hasta su conclusión". Si se tiene en cuenta que el negocio o asunto que interesa es el inicio del procedimiento de juzgamiento de infracciones, éste se pone en marcha a partir de la solicitud formal que se realice en ese sentido, de modo que recibida la orden -escrita (oficio, telegrama, fax, etc.) u oral- del Inspector General de Trabajo, su subalterno puede firmar el documento que se presenta ante estrados judiciales. De igual manera, deberá presumirse - presunción "iuris tantum"- por la Autoridad judicial, que el Inspector de trabajo que gestiona el inicio del procedimiento, cuenta con la autorización o cumple una orden del Inspector General de Trabajo. ]]>
En este mismo sentido y confirmando las apreciaciones ya realizadas, el legislador en el art.46 RIT se refiere a las labores o tareas que los Inspectores de Trabajo, "cuando les sea ordenado" por el Jefe o Inspector General, deben realizar "al denunciar" por sí mismos la infracción de disposiciones legales ante los Tribunales de Trabajo.En lo que se refiere a las facultades de control previo al inicio de las diligencias judiciales, en España está claro que el control tampoco existe, si se tiene en cuenta que una vez recibida el acta, se pone en marcha el proceso sancionador y concedido al infractor el derecho de defensa, es en la propia vía administrativa que se impone la sanción (arts.47.1 y 51.1 LISOS).
Por el contrario, en Francia, el control previo a la intervención de los órganos jurisdiccionales competentes, empieza una vez se recibe por parte del Director provincial de la Inspección el "procès-verbal" levantado por el Inspector. Sin embargo, a diferencia de los sistemas anteriores, el control no sólo es formal, sino también de fondo -de "oportunidad"-, como luego se tendrá ocasión de analizar.
Sección II. El procedimiento aplicable para juzgar las infracciones y las características generales del sistema de responsabilidad.
Una vez se ha descrito el procedimiento administrativo previo a la intervención de la Autoridad judicial, se analizará a continuación: a) los aspectos más relevantes del procedimiento judicial aplicable al juzgamiento de las infracciones a las normas del orden social y b) las características del sistema de responsabilidad aplicable al infractor.
A. El procedimiento aplicable.
Como se ha anticipado, no se trata de analizar completamente el procedimiento aplicable al "juzgamiento de faltas cometidas contra las leyes de trabajo o de previsión social", previsto inicialmente en los arts.564 y sigs. CT y vuelto a reiterar para el supuesto de riesgos profesionales, en una pésima demostración de técnica legislativa en los arts.309 y sigs. CT. Unicamente se hará referencia a aquellos aspectos que son relevantes para la resolución de la consulta realizada, motivo de este informe y a tales efectos se ha subdividido su análisis en los siguientes temas: i) naturaleza jurídica del procedimiento, ii) denuncia o acusación y iii) intervención de la Inspección General de Trabajo.
I. La naturaleza jurídica del procedimiento.
Antes de iniciar el mismo, es necesario resaltar que se trata de un procedimiento distinto al existente en España o Francia. De España se distingue en el tanto que en este país, como ya se ha enunciado con anterioridad, las violaciones constatadas tienen un carácter de "infracciones administrativas en el orden social", y como tales son conocidas a través de un "procedimiento administrativo especial", en el cual la sanción es impuesta a propuesta de la Inspección de Trabajo, por los Directores Provinciales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Director general competente, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o el Consejo de Ministros, según sea su monto (arts.47.1 y 51.1 LISOS). Agotada la vía de los recursos administrativos, la impugnación de la resolución se realiza en vía judicial, pero ante los órganos del orden contencioso-administrativo de la Jurisdicción.
En Francia, por su parte, se opta por un modelo distinto, en el cual, una vez dirigido el "procès-verbal al Parquet, éste -siempre que lo estime oportuno-, lo transmite a su vez a la jurisdicción criminal, de modo que son los órganos del orden penal de la jurisdicción quienes terminan imponiendo las responsabilidades al infractor. ]]>
En nuestro país, en cambio, los órganos competentes son los Tribunales de trabajo, lo que se ha acentuado aun más a partir de la nueva LOPJ, cuando se excluye de su conocimiento en primera instancia a las Alcaldías de Faltas y Contravenciones (art.116). Con ésto se ha querido recalcar que aun cuando se trate de infracciones que han tenido lugar en el Sector Público, su naturaleza no es administrativa ni el procedimiento debe regirse y conocerse por los órganos del orden contencioso-administrativo de la jurisdicción. Por otra parte, tampoco se trata de un procedimiento que deba equipararse absolutamente al penal o criminal, ya que como lo ha advertido la misma Corte Plena, "aunque tenga aspectos de la materia penal, el asunto principal es laboral, tanto así que el código de trabajo otorga la competencia en tribunales de esa materia"26. En definitiva, se trata de un procedimiento "sui generis" que se ubica en el ámbito del ya citado "Derecho penal del trabajo".II. Denuncia o Acusación.
Hizo el legislador una distinción entre las figuras de la "denuncia" y la "acusación", a la que no puede dejársele de prestar atención en orden a los distintos efectos procesales que se derivan de la puesta en práctica de cada una de ellas.
Del estudio de los arts.565, 567 y 568 CT, no existe duda alguna de que los titulares del derecho de denunciar o acusar, son diferentes y las opciones excluyentes. De este modo, la denuncia sólo puede ser interpuesta por dos grupos de personas: a) "las autoridades administrativas de trabajo", o b) "los particulares" (terceros o ajenos a la relación de trabajo específica). Por su parte, la acusación es exclusiva del "trabajador" perjudicado con la infracción.
Por consiguiente, tratándose de la Inspección de trabajo, como "autoridad administrativa de trabajo" que es, y que precisamente es en el ejercicio de sus funciones que tiene conocimiento de alguna infracción a las leyes de trabajo y de previsión social, su labor debe limitarse una vez comprobada la infracción, a interponer ante la Autoridad judicial, la respectiva "denuncia", pero no la acusación.
Ahora bien, la interpretación que se ha realizado no deja de provocar algunas dudas importantes, máxime si se tiene en cuenta que con posterioridad incluso a la LOMT, el art.44.b RRR27 indica lo contrario, al afirmar que es función principal de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo,"denunciar o acusar" ante los Tribunales de Trabajo, la aplicación de sanciones por infracción. Incluso, no son pocos los casos en que la Inspección General de Trabajo denomina a su gestión inicial ante los Tribunales de Trabajo, como "acusación".
Que la Inspección de Trabajo pueda ejercer tanto la denuncia como la acusación no representaría mayor inconveniente, siempre que sucedan al menos alguna de las dos siguientes hipótesis. Primero, que el art.44.b RRR sea el desarrollo de una norma que con posterioridad a la entrada en vigencia del CT, viniera a derogar lo previsto en sus arts.565, 567 y 568; o segundo, que la interpretación que inicialmente se ha dado de esas mismas normas, no sea la correcta.
En lo que se refiere a la primera hipótesis, la posible norma a la que se ha hecho referencia, no existe y el art.92 LOMT, únicamente dice que se procederá "a entablar la acción judicial correspondiente" ¿Cuál?, la que prevé el CT.
Si se trata de la segunda hipótesis, los arts. 11.O, 13.c, 24.1, 42.2, 44.2, 45.1 y 46 RIT28, confirman la interpretación inicialmente realizada. En efecto, seis años después de promulgado el CT, al crearse el "Reglamento de la Inspección General de Trabajo"29, el legislador desarrolla las competencias que el CT asigna a este cuerpo especializado y no duda en indicar en distintas ocasiones, que ante las Autoridades de justicia, la Inspección debe "denunciar" la infracciones que compruebe.
III. La intervención de la Inspección General de Trabajo. ]]>
Una vez que se ha definido que la Inspección General de Trabajo a través de su Inspector General o de alguno de sus Inspectores, por orden de aquél, han interpuesto la denuncia, resta por examinar cuál es la intervención que la ley le concede a éste órgano especializado en el transcurso del proceso.Para comenzar, no puede desconocerse que la práctica de algunos Despachos Judiciales, ha permitido hasta la fecha que la Inspección General de Trabajo sea considerada como parte en el proceso, notificándoselela totalidad de las resoluciones interlocutorias, la sentencia de primera y segunda instancia, e incluso en algunas ocasiones, permitiéndole impugnar la primera de ellas.
No obstante, del examen de los arts.564 y sigs. CT se desprende una primera conclusión. El legislador quiso asimilar el procedimiento de juzgamiento de faltas a un proceso penal, en el que una vez conocido por el Tribunal la denuncia o la acusación, la actuación de éste debe ser oficiosa , a la vez que limita el concepto de "partes" (art.574 CT) al "acusador" -normalmente el trabajador- y al "reo" -normalmente el empleador-. Fuera de ellos, no se admite la intervención de nadie más. Incluso, luego el mismo legislador advierte que dictada la sentencia de primera instancia, "en ningún caso podrán apelar de la sentencia el denunciante...".
La opción legislativa, aunque clara, no deja de plantear algunas dudas importantes y quizás entre todas ellas deba resaltarse las razones por las cuales se excluye de toda participación a la Inspección de Trabajo, quien a lo largo de los años ha demostrado ser el principal promotor de este procedimiento.
Los motivos de la disconformidad de la Inspección de Trabajo son conocidos -véase el apartado que sirve como presentación a este informe- y al respecto deben realizarse diversas apreciaciones. En primer lugar, el legislador apostó por un procedimiento en el que no hacía falta la intervención de la Inspección de Trabajo, más que para interponer la denuncia, ya que los hechos -"no así en cuanto a apreciaciones jurídicas"30- que se describen en las actas que la acompañan gozan de presunción de certeza -tendrán el valor de prueba muy calificada"31- (art.94 LOMT), "de la que solo podría prescindirse si hubiera otras que de modo evidente revelaren inexactitud, falsedad o parcialidad"32. De modo que el objetivo principal del proceso consiste en darle la oportunidad de defensa al denunciado, que carga sobre sí la carga o el deber procesal de probar que son falsos cada una de las infracciones que se le atribuyen. En segundo lugar, el legislador tampoco consideró oportuno que el denunciante pudiese apelar de la sentencia de primera instancia, ya que estableció la consulta obligatoria, de modo tal que el Ad quem bien podía corregir los defectos formales y de fondo de la sentencia de instancia. En tercer lugar, precisamente porque la intervención de la Inspección de Trabajo, culmina con la interposición de la denuncia, la única obligación que se le impone al Juez frente a la Administración de Trabajo, es la de enviarle copia de la sentencia firme (art.581 CT), para los fines correspondientes -conocer el destino final de la denuncia-. Por último y como respuesta a la eventual ineficiencia del sistema, así como para cumplir con el principio de contradicción, dió la opción al ofendido o perjudicado con la infracción, máximo interesado en la imposición de la sanción -más aun que la misma Inspección de trabajo-,que se constituya "en parte acusadora" (art.574.3 CT).
Evidentemente, si el sistema o procedimiento diseñado por el legislador funcionara adecuadamente, no debería existir motivo alguno de disconformidad por parte de la Inspección General de Trabajo; pero como no es ésta su opinión, la única opción prevista por el legislador es aquella que consiste en la participación activa del trabajador como acusador. Sin embargo, y a diferencia de la exigencia legal de que durante la investigación administrativa se oculte la identidad del trabajador, cuando es por su intervención que la Inspección General de Trabajo conoce de la posible existencia de una infracción (arts.15.b Convenio N°81, 20.b Convenio N°129, 54.c RRR y 42.2 RIT); ahora, en presencia del proceso judicial, el legislador, la única opción de control que ofrece al trabajador es que se haga pública su identidad, sin que el ordenamiento le garantice protección alguna. ¡Terrible contradicción!, sobre todo en un sistema que tiene como regla general el libre despido. Precisamente por ello, si bien la mayoría de las visitas que realiza el Inspector de Trabajo tienen por origen la queja del trabajador, difícilmente éste, como ofendido, asume luego en el transcurso del proceso el rol de acusador.
Ahora que, aunque podría pensarse que el procedimiento de juzgamiento de infracciones en ese sentido es deficiente y que en su lugar se debería haber permitido que tanto la Inspección de Trabajo, como los órganos de representación de intereses de los trabajadores -incluido claro está el Sindicato-, actuaran como acusadores en sentido estricto o en todo caso, como denunciantes con facultades de acusadores, no está tan claro que la crítica de los órganos internacionales especializados llegue a ser tan contundente.
En efecto, pareciera que las normas internacionales originadas en el seno de la O.I.T., poco dadas a opinar sobre normas adjetivas del derecho laboral de cada uno de sus países miembros, se conforma con algo similar a lo previsto por nuestro ordenamiento. Y es que si bien la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de aquel Organismo internacional, llegó a estimar que "es tema particularmente oportuno que los inspectores sean tenidos regularmente al corriente del curso que los tribunales den a las actas de infracción", luego se conforma para el caso concreto de Suiza, que se garantice efectivamente a la Inspección de Trabajo, la entrega de una copia de los fallos firmes33.
B. La responsabilidad del infractor.
Iniciado el procedimiento sancionador, sea que se lleve a cabo en sede administrativa o judicial y en este último supuesto, ante los órganos del orden laboral o social, contencioso-administrativo, penal o criminal de la jurisdicción; y comprobada la infracción debe: i) identificarse al "autor o culpable" de la infracción e imponérsele una sanción ii) ordinaria y/o iii) extraordinaria. ]]>
I. El autor de la infracción.La organización jerárquica de la empresa pública y privada, así como de las distintas Administraciones Públicas en general y la disociación entre el empleador o jerarca como persona física y la empresa o Administración, persona moral y empleadora, ha suscitado históricamente problemas delicados acerca de quién debe ser considerado el autor de la infracción. Para poder precisar su identidad, se analizará: 1°) el principio de "nullum crimen sine culpa" y la "culpa in vigilando" y 2°) la "delegación de poderes de dirección" y la "transferencia de competencias administrativas".
1°) Del principio de "nullum crimen sine culpa" a la "culpa in vigilando".
Dice el legislador que "las sanciones se aplicarán sólo contra quien resulte culpable" (art.577.1 CT). Se introduce así, dentro de la norma laboral, un principio esencial del derecho penal: "nullum crimen sine culpa", que no sólo está previsto a nivel constitucional (art.39 CP), sino que además ha sido desarrollado por las leyes penales (art.30 C.Penal).
Ahora bien, ¿estaremos entonces en presencia de uno de esos "aspectos de la materia penal" a los que se refirió la Corte Plena y de los cuales se impregna el procedimiento de juzgamiento de infracciones?. Si la respuesta fuera afirmativa, debería necesariamente concluirse que sería inadmisible tanto la responsabilidad penal de la persona jurídica, como la responsabilidad objetiva de la persona física.
Que la persona jurídica no sea responsable penalmente, lo expresa la regla "societas delinquere non potest", que está fundamentada entre otros motivos, en la personalidad de la pena. Sin embargo, como no es posible ni tolerable desde una óptica político-criminal, propiciar la impunidad de los actos concretos que desarrollan las personas físicas a través de las cuales la persona jurídica actúa, el ordenamiento busca establecer sanciones a cargo de quienes pueden ser individualizados como autores del hecho punible.
Si el único sancionable penalmente es la persona física, ésta no lo puede ser por responsabilidad objetiva34, ya que "la realización del hecho injusto debe serle personalmente reprochable al sujeto para que pueda imponérsele una pena, a contrario sensu, si al sujeto no se le pude reprochar su actuación, no podrá sancionársele penalmente"35.
No obstante lo anterior, el legislador de 1943, aunque al describir el procedimiento de juzgamiento de infracciones hacía uso reiterativo de conceptos extraños al Derecho Laboral ("acusación y denuncia", "ofendido", "indagatoria", "inculpado", "reo", "indiciado", "condenado" y "pena") e incluso, fijaba como norma supletoria al "Código de Procedimientos Penales"; luego, para resaltar esa extraña naturaleza "sui generis" a la que antes se hacía referencia, no sólo depositaba en manos del Juez laboral el conocimiento del procedimiento, sino que además, lo que es más relevante, hacía a un lado las reglas que se derivan de la personalidad de la pena y permitía de paso la responsabilidad objetiva.
En este sentido, la regla "societas delinquere non potest" es inaplicable y la responsabilidad puede ser atribuida a una "Organización Social", llámese Sindicato o Cooperativa, a quien se le impondrá la multa respectiva. Pero además, la responsabilidad por "culpa in vigilando" adquiere plena aplicación cuando "la culpable fuere una compañía, sociedad o institución pública o privada" (art.577.2 CT), en cuyo caso, "quien figure como patrono, director, gerente o jefe de empresa, establecimiento o lugar donde el trabajo se preste", será responsable del pago de la multa -aunque solidariamente con la persona jurídica-. En este mismo sentido aunque más recientemente (1993), el legislador ha vuelto a insistir en la responsabilidad de la persona jurídica, al establecer en el art.610 CT, una "tabla de sanciones, que será de aplicación a las personas físicas o jurídicas condenadas".
Al respecto dos breves comentarios. Primero, que no existe motivo alguno que permita justificar el distinto tratamiento que el legislador dio a la responsabilidad por culpa "in vigilando", cuando se trata de las "Organizaciones Sociales", ya que éstas, al igual que cualquier otra persona jurídica, actúa a través de sus órganos y de las personas físicas que los integran; además, tanto el Sindicato como las Cooperativas, no están excluidas del deber de respetar el ordenamiento jurídico (arts.340.d CT, 4 y 86.a LAC), tal y como lo recuerda para el supuesto de la Organización sindical, la misma O.I.T. (art.8.1 Convenio N°98)36. ]]>
Segundo, aunque el legislador no lo dijo, es claro que al igual que como ha sucedido en otros ordenamientos jurídicos, el principio del cual se ha partido para adoptar la responsabilidad objetiva, es que el empresario, gerente, etc., responde personalmente de las infracciones cometidas en el establecimiento o centro de trabajo, ya que es el titular del poder de dirección a través del cual podía haber ejercido su influencia, a fin de que la legislación violada fuese observada por quienes trabajan bajo su autoridad o subordinación37. Ahora bien, lo mismo que se dice de la empresa y del empresario debe aplicarse, como lo recuerda expresamente la ley, a los entes públicos y a sus jerarcas, ya que además, las instituciones públicas se caracterizan por esa misma complejidad organizativa.2°) De la "delegación de poderes de dirección" a la "transferencia de competencias administrativas".
¿Existe alguna excepción a la regla de responsabilidad objetiva?. En algunos ordenamientos jurídicos la respuesta es afirmativa, tal y como sucede en Francia; pero la aplicación de esos mismos criterios a nuestro país, puede no ser posible. De este modo analizaremos: a) la "delegación de poderes" como eximente de responsabilidad en la jurisprudencia francesa y b) el control y la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales: un deber contractual.
a) La "delegación de poderes" como eximente de responsabilidad en la jurisprudencia francesa38.
En Francia, aun cuando la jurisprudencia también ha aceptado como regla general la responsabilidad objetiva, posteriormente ha sido el mismo legislador quien con la Ley del 6 de diciembre de 1976, introduce algunas atenuantes a aquélla. Así, a partir de tal fecha, para que el empresario sea condenado se requiere que la inobservancia ocurra por falta personal39 -"faute personnelle" (art.L.263-2, al.1º C.trav.). No obstante, la incidencia práctica de tal exigencia fue minimizada por los órganos jurisdiccionales, quienes siguieron estimando que la falta personal existe al menos a través de la conducta negligente del empleador40.
En consecuencia, en el marco del derecho francés, dos son las excepciones previstas a la responsabilidad penal del empleador. La primera, cuando aquél logra demostrar que su conducta ha sido diligente, adoptando todas las medidas necesarias para evitar el riesgo profesional41, o que incluso, éste ha ocurrido por la conducta negligente del encargado del cumplimiento de las labores, que ha desaplicado las medidas adoptadas por el empleador42.
La segunda excepción es sin duda más importante y ocurre cuando existe un acto de delegación de esa obligación de vigilancia y control por parte del empleador -público o privado-43, en uno de sus subordinados -"délégation de pouvoirs"-. Para que esa delegación exonere de responsabilidad al empleador, es decir, para que opere una verdadera delegación, ésta debe reunir una serie de requisitos y darse en ciertas circunstancias especiales, las que además, deben ser apreciadas en conjunto.
En cuanto se refiere a la forma y contenido de la delegación, ésta debe cumplir con las siguientes exigencias. Primero, la empresa debe rebasar una cierta dimensión y estar estructura de modo tan complejo que justifique la delegación44, ya que de lo contrario -siempre que no existan causas extraordinarias que lo impidan- el empleador podría por sí mismo cumplir con el deber de vigilar el respeto de la reglamentación.
Segundo, la delegación no puede ser total, sino sólo "parcial"; es decir, no se trata de que el empleador delegue por completo su poder de organización y vigilancia en todos sus establecimientos o servicios, de modo que él sigue siendo responsable de las infracciones que ocurren en aquellos lugares en los que asume la dirección personal de las labores45.
Tercero, la delegación debe ser "efectiva", es decir, ir acompañada de una transmisión real de atribuciones al delegatario, que le permita cumplir la obligación impuesta. Por esto, debe no sólo ser aparente y estar incluida en el organigrama de la empresa46, sino ser perceptible en la práctica. Esto último a su vez significa, que los trabajadores deben tener conocimiento de las prerrogativas del delegatario y que la elección recaiga en una persona que pueda disponer de los medios necesarios47 para llevar a cabo su labor. ]]>
Cuarto, la delegación debe ser "precisa"48 en el contenido de las instrucciones y mantenerse por un período mínimo de tiempo, que sea suficiente para que el delegatario cumpla su labor49.Si se trata de la persona física en quien se delega la función de vigilar y hacer cumplir la normativa, aquélla debe reunir las siguientes características. Primero, el delegatario debe poseer la "competencia" y "autoridad" necesarias para llevar a cabo su labor. Que tenga competencia, implica que sea capaz50, es decir, que reúna los conocimientos técnicos adecuados en función de las normas que hará aplicar51; y en cuanto a la autoridad, el delegatario debe ser titular de un poder de mando que sea suficiente para que los trabajadores obedezcan sus instrucciones52.
Segundo, el delegatario debe tener una cierta independencia, es decir, un cierto margen mínimo de iniciativa.
Tercero, el delegatario debe recibir el poder de quien sea su titular principal y no como consecuencia de una serie de subdelegaciones53.
Cuarto, el delegatario debe aceptar la delegación54, previo conocimiento de las consecuencias que se derivan del incumplimiento de sus nuevos deberes55.
Un nuevo aspecto que debe considerarse para que la delegación exonere de responsabilidad al empleador, es la naturaleza de la infracción cometida. En primer lugar, la infracción no debe ser tan habitual o frecuente, que sea imposible al delegante justificar el desconocimiento de la deficiente labor del delegatario56.
Segundo, la infracción no debe ser el resultado de un funcionamiento general defectuoso de la empresa57, de modo que el delegatario no debe responder de las infracciones que tienen por origen las decisiones adoptadas a otro nivel, distinto del superior, es decir, donde normalmente se adoptan las directrices generales de la empresa58.
Si se cumplen todas estas condiciones, que tal y como se ha dicho, deben ser apreciadas en su conjunto, el delegatario es la única persona que debe asumir la responsabilidad por las infracciones cometidas por él mismo y de quienes se encontraban dentro del ámbito de sus funciones de vigilancia y control. En consecuencia, el empleador o delegante debe ser eximido de tal responsabilidad59.
b) El control y la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales: un deber contractual.
A partir de la jurisprudencia de la Sala Constitucional60, se hace necesario distinguir entre dos tipos de relaciones: la del trabajador con su empleador y la del servidor público con el Estado o alguna de sus distintas Administraciones. ]]>
Si se trata de lo primero, la norma aplicable es el Código de Trabajo y sus leyes supletorias o conexas, conforme a las cuales el empleador debe cumplir con todas las "obligaciones" que se derivan del contrato de trabajo (arts.19.1 y 83.j CT). Por consiguiente, el origen de las obligaciones que debe asumir el empleador frente al trabajador, es el mismo contrato, en el cual no sólo deben entenderse incluidas las cláusulas expresamente convenidas entre las partes, sino también, todas aquellas otras garantías que "otorgan a los trabajadores el presente Código y sus leyes supletorias o conexas" (art.21 CT), y entre ellas, las relativas a seguridad e higiene en el lugar de trabajo (arts.608 CT, 3 y 4 RSH).Ahora bien, el empleador tiene la facultad de encomendar a uno de sus subordinados, el deber de vigilar y controlar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. La persona así escogida, se convierte frente a los demás trabajadores, en representante del empleador en la supervisión de una determinada tarea (art.5 CT). En otras palabras, se podría suponer que el empleador confiere a esa persona un mandato representativo; mandato que conforme al Derecho Civil y desde 1886, permite que la actuación del mandatario obligue al mandante en determinadas circunstancias, pero no en otras, como sucede cuando aquél actúa fuera de los límites del mandato, sin que éste expresa o tácitamente ratifique los actos (art.1275 C.Civil).
No obstante lo anterior, el legislador del año de 1943, al promulgar el Código de Trabajo, optó por imponer en materia de responsabilidad por infracción a las leyes de trabajo y de seguridad social, la responsabilidad objetiva, a semejanza de lo previsto en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual para los daños ocasionados por lesión o muerte en el lugar de trabajo (art.1048.4 C.Civil). En efecto, si la culpa de la infracción es de la empresa, compañía o sociedad, responderá siempre el "patrono, director, gerente o jefe" (art.577 CT), sin que exista posibilidad alguna de que éstos se excusen con ocasión de la delegación que hubiesen hecho en otra persona, de su deber contractual. En igual sentido, también puede añadirse el art.92.2 CT61.
Si se trata de la relación existente entre el Estado o una de sus Administraciones con el servidor público, que ya ha sido declarada por la Sala Constitucional como de naturaleza estatutaria, debe comenzarse por analizar la naturaleza jurídica de la tarea de respetar las condiciones de trabajo, incluidas las de seguridad e higiene. ¿Es una tarea de naturaleza contractual o se trata del ejercicio de una competencia?; es decir, tiene por origen el contrato administrativo de empleo público o se trata de una competencia de Derecho Público
Si por competencia se entiende "la facultad irrenunciable de emanar actos jurídicos atribuida por la norma jurídica a un órgano administrativo"62, bien puede concluirse que la tarea de respetar las condiciones de trabajo incluidas en el contrato administrativo de empleo público, que liga al servidor con la Administración, es un "deber contractual" y no una facultad o potestad, que además sólo puede ser aplicable fuera del ámbito de las relaciones contractuales. La distinción es importante, ya que si bien el jerarca pueda por vía reglamentaria disponer que un subalterno suyo tenga el control o vigilancia inmediata del cumplimiento de las condiciones de trabajo, ese encargo no se encuentra sujeto a las reglas de "transferencia de competencias" (arts.84 y sigs. LGAP), que por lo demás, guarda ciertas similitudes con los criterios jurisprudenciales que regulan la delegación de poderes en Francia. En específico, tampoco son aplicables las normas sobre "delegación", incluyendo las que se refieren a la responsabilidad por incumplimiento (art.91 LGAP).
Pero como la relación de empleo público adquiere algunos matices importantes, ya se trate de servidores del Poder Ejecutivo o de otras Administraciones Públicas, se hace necesario hacer una referencia al régimen de responsabilidad por incumplimiento de deberes contractuales.
Si se trata de los servidores del Poder Ejecutivo, la norma aplicable es el Estatuto del Servicio Civil y como éste no se refiere a las reglas de responsabilidad por infracciones a las condiciones generales de trabajo, esta norma de derecho público remite al Código de Trabajo (art.51.1 ESC) y a su régimen de responsabilidad objetiva, de modo que lo mismo que se ha dicho para el caso del patrono o empleador infractor, debe decirse para el "jerarca" del Ministerio u órgano, con la sola diferencia de que en tales supuestos, la indagatoria prevista (art.571 CT), deberá realizarse en el Despacho de éste (arts.580 CT y 235.1 CPP). Incluso, a fin de reforzar esta misma solución, debe advertirse que el legislador de 1943, al establecer el régimen de "culpa in vigilando", expresamente indicó que era aplicable a la "compañía, sociedad o institución pública o privada" (art.577 CT).
Si se trata de los servidores de otras Administraciones Públicas y en ausencia de disposición expresa sobre responsabilidad por incumplimiento de deberes contractuales en la LGAP, deberá analizarse el caso particular de cada una de ellas, en atención a las normas que le regulan. Sin embargo, en la hipótesis de que ni siquiera en estas otras, se encontrara norma alguna aplicable ni tampoco remitiesen al Código de Trabajo, a manera de regla general debe recordarse que en ausencia de toda norma administrativa, "se aplicará el derecho privado y sus principios" (art.9.1 LGAP), a los que ya se ha hecho referencia antes y que además, no deja de ser coincidente con la regla de responsabilidad objetiva prevista en el Código de Trabajo.
Ahora que, también es necesario advertir que no todo denuncia que reciban los Tribunales de Trabajo debe dar lugar a ordenar la indagatoria del Ministro o Jerarca y siendo el procedimiento penal la normativa supletoria, el Juez de trabajo puede "desestimarla", cuando los hechos en los que se base no constituyan una infracción a las leyes de trabajo y de seguridad social (arts.158.2 del aun vigente CPP, 299 y 301 del nuevo CPP).
II. Las sanciones ordinarias aplicables. ]]>
Debe recordarse, precisamente, que la empresa como lugar en el que ocurren la inmensa mayoría de los actos o circunstancias que dan lugar al incumplimiento de las normas laborales, es un mundo "cerrado", donde la voluntad del empleador es la que priva y desde tal perspectiva tiende a ser "impermeable"63 o a resistir la aplicación de las órdenes que vienen de fuera, incluyendo las recomendaciones que en un determinado momento puedan realizar los Inspectores de trabajo e incluso, lo que ordene una resolución judicial.Frente a esta resistencia empresarial se sitúa en una posición poco ventajosa el trabajador, quien normalmente sólo por excepción goza de un régimen de estabilidad absoluta y que puede ser despedido como represalia si denuncia la infracción de una norma, de ahí el continuo temor de comunicar la existencia de tales circunstancias a la Administración de trabajo o a los órganos competentes de la Administración de justicia y la creciente impunidad de aquellas.
Esta "inefectividad" del Derecho del trabajo, es la que puede explicar que con frecuencia se recurra a la amenaza de sanciones pecuniarias e incluso penales y en ese sentido es que puede entenderse que al menos en España se hable de un régimen de sanciones que se encuentra inscrito en el "derecho administrativo sancionador"64 y que forma parte del más genérico ejercicio del "ius puniendi" del Estado; y que por su parte, en Francia se considere que la jurisprudencia penal, se ha convertido en una fuente adicional y relevante del denominado "derecho penal del trabajo"65.
El derecho francés es un claro ejemplo del uso de medidas intimidatorias, donde más allá de las multas que pueden ser interpuestas, sobresalen las sanciones de orden penal que pueden privar de libertad al empleador. Tal es el caso de lo que sucede con las infracciones en materia de seguridad e higiene del trabajo, donde debe distinguirse entre las infracciones que causan un daño corporal -"infracciones materiales"- y las que no lo hacen -"infracciones formales"66-.
Cuando se trata de infracciones materiales, es decir, cuando ocurre la muerte del trabajador o bien, éste sufre lesiones culposas, constituyen delitos tanto el homicidio culposo, con una pena de prisión de tres años y una multa de 300.000 francos (art.221-6 C.penal); como las lesiones culposas que incapaciten por más de tres meses, con una pena de prisión de dos años y una multa de 200.000 francos (art.222-19 C.penal). Sin embargo, si éstas últimas ocasionan una incapacidad menor a aquel plazo, se trata de una contravención de 5ª clase (art.R.625-2 C.pénal), siendo de 2ª clase, las lesiones culposas que no incapaciten (art.R.622-1 C.pénal).
Si esos mismos actos ocurren por omisión deliberada de la norma que impone las reglas de seguridad, se agravan las sanciones, a 5 años de prisión y una multa de 500.000 francos (art.221-6, al.2º C.penal), o 3 años de prisión y una multa de 300.000 francos (art.222-19, al.2º C.penal), respectivamente. Lo mismo sucede con las infracciones que causan una incapacidad menor a los tres meses, que pasan a ser sancionadas con un año de prisión y una multa de 100.000 francos (art.222-20 C.penal); o bien, con las infracciones que no ocasionan incapacidad alguna, que son calificadas como contravenciones de 5ª clase (art.R.625-3 C.penal).
En cuanto a las infracciones formales, es decir, a las que sin causar un daño corporal, son el resultado de una conducta deliberada con la que han puesto en riesgo inmediato de muerte, de una lesión capaz de mutilar o de una enfermedad permanente a otros, la ley impone una pena de prisión de un año y una multa de 100.000 francos (art.223-1 C.penal).
Dejadas de lado las infracciones a la higiene y seguridad, también son penalizadas ciertas infracciones que se realizan con violación de las normas protectoras de las condiciones en que el trabajador debe prestar su servicio. En este sentido, constituyen delitos los actos que realiza el empleador sometiendo al trabajador a condiciones de trabajo o de hostigamiento -incluido el sexual (art.222-33 C.penal)- contrarios a su dignidad, o con el fin de obtener un servicio a cambio de una retribución desproporcionada (arts.225-13 y 225-14 C.penal); y finalmente, los actos discriminatorios (art.225-1 C.penal).
Por su parte, en España, aun cuando el nuevo Código Penal tipifica el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene en el trabajo, se ha optado sobre todo, por un sistema que como ya se ha dicho con anterioridad se caracteriza por la imposición de sanciones administrativas patrimoniales, que según la gravedad de los hechos, puede ser impuesta por los Directores Provinciales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Director general competente, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o el Consejo de Ministros, según el monto de la sanción propuesta por la Inspección de Trabajo (arts.47.1 y 51.1 LISOS).
En nuestro país, en cambio, la regla no son las sanciones penales ni administrativas, sino que siendo impuestas por los órganos del orden social de la jurisdicción, se limitan a partir de la reforma de noviembre de 1993, a "multas" indexadas -en función de la escala de salarios mínimos-, cuya cuantía va de uno a veintitrés salarios, ordenados en tramos que tienen un mínimo y un máximo (art.614 CT) y cuya fijación exacta se hace depender en términos generales de "la gravedad del hecho, el número de faltas cometidas y la cantidad de trabajadores afectados" (art.615 CT). ]]>
La indexación de las multas pone fin al sistema anterior, caracterizado por multas fijas que lógicamente se volvieron obsoletas conforme se incrementó el proceso inflacionario del país. Evidentemente, sanciones de 100 a 1.000 colones (art.134 CT) o de 500 a 12.000 colones (art.310 CT), aunque significativas en 1943 o 1982, respectivamente, en la época actual dejaron de serlo.No obstante lo anterior, el esfuerzo del legislador se ha visto menoscabado en algunas oportunidades por diversas decisiones judiciales, las que siguen aplicando el sistema anterior de multas67, o bien, aunque utilizan el actual, lo hacen incorrectamente68.
En todo caso, no debe olvidarse que la imposición de multas o penas privativas de libertad, no son las únicas sanciones "ordinarias" aplicables, ya que también subsiste la posible responsabilidad civil por daño extracontractual (art.1045 CC).
III. Las sanciones extraordinarias aplicables: alternativa o complemento.
A la vez que se cuestiona una criminalización permanente y general de las infracciones al orden social, de modo tal que debe distinguirse entre los bienes jurídicos cuya tutela merece el apoyo del derecho penal, de aquellos otros que no lo requieren; también suele hablarse con mayor insistencia, de la aplicación a las infracciones de estos últimos, de un sistema sancionador que sea propio del derecho del trabajo y que quizás se adapte de mejor manera a sus necesidades. Sin embargo, probado que el derecho penal del trabajo es uno de esas garantías esenciales del respeto de los derechos de los trabajadores, probablemente el problema actual no sea el carácter supletorio y contingente del derecho penal, sino el de su "efectividad"69; meta a la que se dirigen las normas internacionales adoptadas en el seno de la O.I.T. (arts.18 Convenio N°81 y 24 Convenio N°129)70.
A estas críticas tampoco escapa el sistema de multas o sanciones administrativas, que con relativa normalidad pasan a formar parte de los "gastos generales" o "costos de producción" de la empresa, transmitiéndose por tal vía al ciudadano consumidor e incluso, permitiendo evadir así parte de los impuestos que deben ser cancelados por la actividad económica.
En tales circunstancias, se han sugerido otras formas alternativas o complementarias de sanción, entre las cuales pueden citarse las que siguen: 1º) aumento de los costos de aseguramiento, 2º) pérdida de subsidios u otros beneficios y 3°) publicidad del cumplimiento.
1º) Aumento de los costos de aseguramiento.
El costo del aseguramiento no sólo varía en función del riesgo propio que se deriva de la actividad de la empresa, sino que además, puede acordarse por parte de las entidades aseguradoras, bonificaciones o cotizaciones suplementarias en función del esfuerzo o no que realice el empleador en materia de prevención. Para ello sería necesario que exista una estrecha comunicación entre la Inspección de trabajo y los entes aseguradores.
A ello podría también unirse la posibilidad de que la responsabilidad última de los daños causados se atribuya al empleador, aunque exista seguro, cuando el accidente o enfermedad es producto de su imprudencia o negligencia. ]]>
2º) Pérdida de subsidios u otros beneficios.En España, al menos, la comisión de infracciones pueda dar lugar también, a la pérdida automática de una serie de beneficios o subsidios públicos que reciben las empresas que participan en determinados programas de fomento del empleo, formación profesional o protección por desempleo.
De igual forma, las empresas infractoras podrían ser descartadas como oferentes en licitaciones y demás contrataciones o subcontrataciones de obras públicas.
3°) Publicidad del incumplimiento.
Se trata de la adopción de sanciones más fuertes que la exclusivamente patrimonial. Tales medidas tienen por objetivo presentar ante otros, al empleador como infractor de una norma cuya importancia social nadie discute y cuya publicidad puede realizarse a través de la simple colocación de anuncios al exterior del establecimiento o local de trabajo, o bien, a través de ciertos medios de comunicación colectiva e incluso, en las etiquetas de los bienes que produce o en la presentación de los servicios que ofrece71.
Sección III. La verdadera dimensión del problema: la inefectividad del derecho penal del trabajo.
Si el derecho del trabajo ha sido frecuentemente "inefectivo" -cuando no "ineficaz"-, la penalización de algunas infracciones a las normas protectoras de los trabajadores, mediante multas o penas privativas de libertad, no ha logrado reducir aquella inefectividad y entre despenalizar las conductas o hacer más efectiva la aplicación del derecho penal, debe intentarse seguir este último camino72.
La inefectividad puede tener su origen en dos distintos momentos: a) en la comprobación de la infracción y en la decisión de perseguir judicialmente al infractor y b) en su condena.
A. Con motivo de la comprobación de la infracción y la decisión de perseguir judicialmente al infractor.
Las barreras a la plena efectividad del derecho comienzan en el mismo momento de la comprobación de la infracción, ya sea: i) con ocasión del plazo concedido durante el requerimiento que se le concede al empleador y ii) con la redacción del acta. ]]>
I. El plazo concedido.Se ha sostenido por algunos, que si bien al inicio de la gestión de la Inspección de Trabajo, podía ser conveniente apercibir al empleador de las infracciones que estaba cometiendo, ahora puede resultar injustificado.
En efecto, hoy día el origen de la mayor parte de las infracciones se debe no al desconocimiento de las normas, sino al hecho de que el empleador suele adoptar una posición pasiva frente al ordenamiento jurídico. El prefiere esperar a ser apercibido, y sólo luego, en el mejor de los casos, procederá a corregir las deficiencias que le atribuye el Inspector de trabajo. Su comportamiento tiene un objetivo claro, reducir los costos de producción. Evidentemente suele ser menos oneroso para el empleador seguir este procedimiento, incluida finalmente la sanción, que poner en marcha las condiciones -sobre todo de prevención- que exige el ordenamiento.
A lo anterior debe añadirse, que conforme se han ido ampliando las funciones de la Inspección de Trabajo, ha cobrado importancia los servicios de información y consulta que se ofrece a las partes sociales. Con tal proceder, la propia Inspección de Trabajo procura buscar la correcta interpretación y efectiva aplicación de las normas de trabajo y de seguridad social, de forma tal que la comprobación de la infracción debiera vastar por sí misma para configurar el hecho perseguible judicialmente.
Desde tal perspectiva y tomando en cuenta que cada vez es más difícil que los inspectores puedan dar cabal cumplimiento a su deber de visitar cada una de las empresas que se localizan dentro de su ámbito de cobertura, sin que sea necesario mencionar los numerosos obstáculos que pueden encontrarse para su ingreso a aquellas, cuando no al acceso de la información solicitada, es claro que el procedimiento existente "premia" al infractor, quien puede obtener un notable provecho económico desde la fecha en que infringe por primera vez la norma y aquél en que se le concede un plazo para hacer desaparecer tal situación.
Por lo demás, las mismas normas internacionales aprobadas en el seno de la O.I.T., prevén la posibilidad de que sus Estados miembros opten por un sistema en el que la sola comprobación de la infracción, sin requerimiento alguno, sea suficiente para iniciar el procedimiento sancionatorio (arts.17 Convenio Nº81 y 22 Convenio Nº129)73.
II. La redacción del acta.
Comprobada la infracción, ésta no siempre suele acompañarse del acta que la acredita, ya que surgen nuevos obstáculos a la efectividad del derecho, esta vez, de mano de los propios miembros de la Inspección de Trabajo.
En este sentido, aun cuando es cierto que las normas internas establecen la obligación del Inspector de levantar el acta una vez vencido el plazo otorgado con el requerimiento (arts.92 LOMT y 45.1 RIT), éstas deben entenderse modificadas por lo dispuesto en las normas internacionales de la O.I.T. (art.7.1 C.Pol.), que le garantizan al Inspector de trabajo "la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento (judicial)" (arts.17.2 Convenio Nº81 y 22.2 Convenio Nº129)74.
Aunque en algunos casos la decisión del Inspector de trabajo de no recomendar el inicio del proceso, puede deberse al cumplimiento de la norma general, según la cual "los Inspectores ejercerán sus atribuciones respectivas en forma persuasiva y conciliatoria, sin usar de los recursos coercitivos a que les facultan las leyes sino en último término" (art.41.2 RIT); en otras, puede tener por origen lo que algunos han denominado como la "auto-censura" del Inspector75. ]]>
La "auto censura" a la que se ha hecho referencia, en algunos casos, tiene por origen la falta de información adecuada del Inspector, quien prefiere levantar el acta sólo en aquellos casos en los que no le asista duda alguna del sentido profundo de la ley y su incidencia práctica; sin embargo, en otros, obedece a su propia formación -o incluso a un mandato legal, como el del citado art.41.2 RIT-, en la que tanto se le ha insistido en que antes de la represión, debe buscar la conciliación76.Por último, el Inspector también valora por anticipado, la efectividad práctica del acta, teniendo en cuenta la frecuencia con que los procedimientos judiciales concluyen con absolutoria o con condenas mínimas; a lo que debe unirse el hecho de que con posterioridad al fallo, debe seguir visitando el mismo establecimiento77.
B. Con motivo de la condena del infractor.
Origen frecuente de críticas al procedimiento judicial sancionador de las infracciones a las normas laborales sobre seguridad, higiene y demás condiciones de trabajo, es: 1) su lentitud y ii) la debilidad de la acción represiva, es decir, de las sanciones impuestas.
I. La lentitud del procedimiento y la prescripción de las faltas.
Normalmente suele asociarse la prescripción de las infracciones con la lentitud del procedimiento judicial. Sin embargo, un análisis más detenido nos obligará a examinar: 1º) la tramitación administrativa del acta, 2º) la tramitación judicial de la denuncia o acusación y 3º) el acceso al expediente de los Inspectores de trabajo.
1º) La tramitación administrativa del acta.
Haciendo a un lado los eventuales problemas que puede tener el Inspector de trabajo para requerir por escrito al patrono, por ahora lo que nos interesa es únicamente la tramitación administrativa del acta, a partir de la fecha en la cual se realiza la visita de revisión; es decir, cuando vencido el plazo dado al empleador o jerarca, se tiene por comprobada la existencia de la infracción.
Como se había advertido en otra oportunidad, el Inspector una vez realizada esta segunda visita, con la que se cierra el ciclo de inspección, elabora un informe que remite al Inspector General, con base en el cual éste ordenará la interposición de la denuncia.
Si se tiene en cuenta que comprobada la infracción comienza a correr el precario plazo de prescripción de ocho meses (art.82.5 C.penal), mientras la denuncia no sea interpuesta ante las Autoridades de Trabajo, el único responsable de su demora es la propia Inspección General de Trabajo. ]]>
Lo anterior no tendría gran importancia, si la tramitación administrativa del acta fuera expedita; sin embargo, del estudio de una parte significativa de los expedientes tramitados durante 1995 ante los Tribunales de Trabajo de Menor Cuantía78, es posible obtener algunos datos estadísticos que son reveladores de la existencia de ciertos obstáculos extrajudiciales que también colaboran en la prescripción de la acción para juzgar las infracciones a las leyes de trabajo y de seguridad social.En efecto, la demora del Inspector de trabajo para elaborar el informe dirigido al Director General de la Inspección, una vez realizada la visita de revisión, en términos generales puede tener poca incidencia en la prescripción de la acción judicial. Así, en un 25% de los casos estudiados fue de 1 a 3 días, en un 37,5% entre 4 a 10 días, en un 16,67% de 11 días a menos de 1 mes y en un 16,67% superior a 1 mes. Ahora bien, en un 4,17% de los casos, la demora superó los tres meses.
No obstante, las cifras y su incidencia en la prescripción judicial cambian rotundamente, cuando de lo que se trata es de analizar la demora entre la fecha en que se suscribe el informe y la de presentación de la denuncia ante la Autoridad de Trabajo. Diversos aspectos pueden llegar a incidir en esta situación -insuficiencia de abogados, retraso del Inspector o del Director Regional en la entrega de la documentación al Inspector General, etc.-, pero, independientemente del motivo que lo provoque, la efectividad del derecho laboral encuentra en la misma institución que debe velar por su control, una de sus de sus mayores barreras. La demora a la que ahora nos referimos sólo en un 4,25% de los casos es de al menos 1 mes, en el 16,66% es superior a 1 mes, en el 45,83% es superior a 2 meses, en el 20,83% es superior a 3 meses, en el 4,25% es superior a 5 meses, en el 4,25% es superior a 6 meses, e incluso, en un 4,25% de los casos estudiados, la demora fue superior a 8 meses; es decir, suficiente en este útimo caso, para por sí misma provocar la prescripción de la acción penal antes de alcanzar la sede judicial.
2º) La tramitación judicial de la denuncia o acusación.
Recibida la denuncia o acusación, suele ser frecuente que uno de los mayores motivos de retraso sea la notificación al infractor, de su deber de rendir "la indagatoria o confesión" (art.571 CT).
Las reglas de notificación que suelen aplicarse en el procedimiento de juzgamientos infracciones, son las previstas para el procedimiento ordinario, es decir, la notificación personal o en su casa de habitación y excepcionalmente por edicto (art.465 CT). Al respecto deben hacerse las siguientes observaciones. Primero, estas reglas rígidas que deben aplicar los Tribunales de trabajo, difieren sustancialmente de la amplitud de medios que puede emplear la Inspección de Trabajo para notificar al empleador el requerimiento posterior a la primera visita al centro de trabajo (art.92 LOMT), ya que no estableciendo la ley forma alguna, así como pueden emplear la prevista en el art.465 CT, nada impediría que utilicen otras semejantes que también han sido prevista por el legislador en otras áreas del derecho, como la notificación en la sede de la dirección o administración de la empresa, surcursal o agencia (art.184 CPC) o mediante agente residente (art.18.13 C.Com.), por enunciar apenas algunas de las formas posibles. Y segundo, que mientras no se apruebe el Proyecto de Ley General de Notificaciones, debería nuevamente discutirse si las reglas previstas en el art.465 CT, deberían ser únicamente aplicables a las personas físicas y no a las jurídicas, como parece desprenderse de su texto, dando oportunidad de que a través del art.452 Ibidem, se apliquen al menos, las reglas que contiene el art.184 CPC sobre esta materia.
La notificación del infractor para que se presente a rendir la indagatoria, es evidentemente, el mayor obstáculo que existe para la celeridad del procedimiento de juzgamiento de infracciones. De hecho, en un 50% de los casos estudiados, la indagatoria no se ha realizado hasta la fecha; y de esa cntidad, en un 25% de los casos ya se ha declarado la imposibilidad de localizar al infractor, mientras que en el restante 75%, en una tercera parte (25%), el tiempo transcurrido desde la presentación de la denuncia es ya superior a nueve meses y en las dos terceras partes (50%), rebasa el año; incluso, dentro de estos últimos, hay uno que supera el año y siete meses.
3º) El acceso al expediente de los Inspectores de trabajo.
El acceso de los Inspectores de trabajo a los expedientes judiciales puede ser considerado por algunos, como un elemento imprescindible para que la Inspección General de Trabajo colabore en evitar la impunidad de las infracciones denunciadas. Para analizar la veracidad de tal suposición, necesariamente debe analizarse el tema de si aquella institución puede o no ser considerada como parte en el proceso; es decir, si tiene capacidad procesal para intervenir en él.
Como ya se había dicho, la Inspección de Trabajo a través de sus funcionarios está legalmente facultada para ejercer la denuncia, pero no la acusación (arts.565 y sigs. CT), de modo que su participación en el proceso se limita a ese único acto. Que tal sea su limitada actividad también se deduce de que sólo en dos ocasiones más, el legislador se preocupa de la situación de la Inspección de Trabajo como denunciante: la primera, para advertir que <<en ningún caso podrán apelar de la sentencia el denunciante>> (art.574.2 CT); y la segunda, para señalar la obligación de que una copia de las sentencias firmes, deberá enviársele (581 CT). A lo anterior debe agregarse que en los procedimientos penales que se asemejan al juzgamiento de infracciones -recuérdese el carácter supletorio del CPP (art.580 CT)-, el denunciante tampoco es parte. ]]>
Si el legislador hubiese pretendido que la Inspección de Trabajo fuese parte, no tendría razón alguna para negarle el derecho a recurrir de la sentencia, ni hubiese considerado necesario que se le enviara copia de una resolución que por su carácter de denunciante y parte, le sería bien conocida.Probablemente los motivos para excluirle como parte, deban buscarse en el hecho de que el legislador depositó en el Juez la labor de asegurarse que a través del respeto del principio procesal de impulso oficial, la intervención sobre todo de la parte denunciante sea innecesaria una vez se ha puesto en marcha el proceso. Además, si se toma en cuenta que las actas que acompañan la denuncia, "tendrán el valor de prueba muy calificada, y sólo se prescindirá de ellas, si hubiere otras que de modo evidente revelen la inexactitud, falsedad o parcialidad del acta o informe (art.94 LOMT), corresponde al infractor la carga de la prueba. Finalmente, de considerarlo necesario el Juez, éste siempre podrá ordenar a la Inspección de Trabajo, la elaboración de los informes que estime que pueden serle necesarios para el dictado de la sentencia.
Si la Inspección de Trabajo no es parte en el proceso, la única posibilidad que existe es que a través de los abogados que les asisten -o estudiantes derecho autorizados por éstos-, pueda acreditarse su "interés legítimo" para examinar el expediente y demás documentos (art.195 CPP); sin embargo, con fundamento en las consideraciones que anteceden, tampoco podría concluirse que aquel interés exista, ya que dentro del modelo diseñado por el legislador, la Inspección de Trabajo, debe reiterarse, finaliza su participación con la interposición de la denuncia, encargándose al Juez velar por los intereses de toda la Sociedad, que buscan se sancione al infractor.
II. La debilidad de la acción represiva.
Cuando se habla de la debilidad de la acción represiva es necesario hacer referencia a dos distintas situaciones.
En primer lugar, en aquellos ordenamientos jurídicos en los que la infracción ha sido penalizada con prisión, es evidente que el intento legislativo por incorporar un elemento "disuasorio", cuando no reforzar el ya existente, choca de frente con la alta "resistencia" del Juez para aplicar las penas de prisión impuestas79.
En segundo lugar, en los ordenamientos jurídicos que como el nuestro, se caracterizan por la imposición de multas al infractor, dos características deben resaltarse. De un lado, la persistente actitud del Juez a no aplicar el extremo mayor de aquellas; de otro, como ya se ha comentado, el poco poder "disuasorio" que ellas tienen en el ánimo del infractor, a quien no sólo le resulta más económico pagar la multa que emplear todo su empeño empresarial en evitar las infracciones, además, de que suele incorporar tales erogaciones como costos de producción, o si se quiere, como parte del riesgo empresarial80.
Frente a ambas situaciones, no puede resultar extraño que el Inspector de Trabajo frecuentemente se desanime, de modo que antes de enfrentar al infractor y los obstáculos que existen en el interno de la empresa o institución para corroborar la infracción, opte por medidas alternativas, que aunque no permitan corregir la totalidad de las infracciones, al menos, le asegure un cumplimiento parcial de las prevenciones realizadas.
Sección IV. La efectividad del derecho: un problema de todos.
Más allá de imponer al responsable de la infracción el costo de los daños y perjuicios causados con las infracciones a las normas de seguridad e higiene, debe pensarse en mecanismos de prevención efectivos. ]]>
Pero esta meta es un asunto de todos -"la securité est l’affaire de tous"81-. Es decir, del Estado como garante del respeto de las normas de seguridad, higiene y demás condiciones de trabajo; pero también de las mismas partes sociales: del empleador, de los servicios médicos de empresa, de los comités paritarios que se organicen en la empresa, de los sindicatos y demás órganos de representación de los intereses de los trabajadores, y de estos mismos.Únicamente mediante el desarrollo integral de un sistema que permita a cada uno de los anteriormente considerados -a) el Estado, b) las partes sociales, c) los órganos paritarios y d) los órganos de representación de los intereses de los trabajadores-, asumir un rol activo en esta materia, se podría asegurar una efectiva aplicación de las normas laborales.
A. La labor del Estado y la insuficiencia de recursos humanos y materiales disponibles.
Cuando se habla de la figura del Estado, debe resaltarse la labor que deben llevar a cabo no sólo la propia Inspección del Trabajo, sino también otros órganos adscritos a las distintas Administraciones Públicas que tengan competencias en materia de seguridad e higiene del trabajo.
En lo que respecta a las labores de la Inspección de Trabajo, conforme han ido aumentando las tareas que el legislador le encarga asumir, proporcionalmente han disminuido los efectivos y medios de los que dispone ésta para hacer frente a tal misión. La solución es evidentemente política, de modo tal que es al mismo legislador que ha optado por ampliar las competencias originales de la Inspección de Trabajo, a quien ahora corresponde dotarle de suficientes recursos humanos y materiales que permitan una labor más eficiente.
La carencia de recursos humanos y materiales en la Inspección de Trabajo, no es un tema nuevo82 ni exclusivo de este país, de ahí que incluso haya llegado a ser una preocupación constante en el seno de la O.I.T.83, y se haya incorporado en las normas internacionales, el deber de los Estados, incluido el nuestro, de asegurar por una parte que "el número de inspectores del trabajo será suficiente para garantizar el desempeño efectivo de las funciones del servicio de inspección" (arts.10 Convenio Nº81 y 14 Convenio Nº129); y de otra, que a éstos deban proporcionarse, "oficinas debidamente equipadas" y "los medios de transporte necesarios" (arts.11 Convenio Nº81 y 15 Convenio Nº129).
La anterior situación provoca que para la Inspección de Trabajo sea imposible cumplir entre otros, con el mandato de que "los establecimientos se deberán inspeccionar con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes" (arts.16 Convenio Nº81 y 29 Convenio Nº129)84, o con la facultad de "ordenar o hacer ordenar: a) las modificaciones en la instalación... que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la salud o seguridad de los trabajadores; o b) la adopción de medidas de aplicación inmediata, en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores" (arts.13.2 Convenio Nº81 y 18.2 Convenio Nº129)85.
B. La labor de las propias partes sociales.
Ante la negligente actitud del Estado de dotar con recursos humanos y materiales a la Inspección de Trabajo, adquiere mayor relevancia la contribución que las propias partes sociales pueden hacer a la prevención de las infracciones y a un adecuado cumplimiento de las normas de seguridad, higiene y demás condiciones de trabajo: i) los deberes del empleador y ii) los deberes de los trabajadores. ]]>
I. Los deberes del empleador.Debe recordarse que al poner en marcha su empresa o al asumir la dirección de un establecimiento o centro de trabajo, el empleador adquiere la obligación de adoptar bajo su exclusiva cuenta, <<medidas de seguridad e higiene adecuadas para proteger la vida, la salud, la integridad corporal y moral de los trabajadores>> (arts.3 RSH, 83.h, 214.d y 284.ch CT).
Pero esa obligación legal no solo debe cumplirse durante la ejecución de las labores, sino que, dentro un concepto más amplio -en Francia el de la "sécurité intégrée", introducido por Ley del 6 de diciembre de 1976-, también debe buscarse en el momento mismo del diseño y construcción de las instalaciones -único supuesto previsto por los arts.289 y 290 CT-, de las máquinas y productos peligrosos o de los modos de organización del trabajo.
En este sentido, en las normas internacionales adoptadas en el seno de la O.I.T., se señala que: "los servicios de inspección del trabajo en la agricultura, deberán participar, en los casos y en la forma que la autoridad competente determine, en el control preventivo de nuevas instalaciones, materias o substancias y de nuevos procedimientos manipulación o transformación de productos que puedan constituir un peligro para la salud o la seguridad" (art.17 Convenio N°129). Tarea preventiva que había sido recomendada desde 1949 también para la industria y el comercio (art.1 Recomendación N° 81).
Esta tarea de prevención va acompañada en el derecho francés, de la posibilidad que tiene el comprador o el arrendador de las máquinas o productos que no cumplan con las exigencias legales, en el plazo de un año después de la celebración del contrato, de exigir la resolución del mismo sin perjuicio de que el juez competente pueda acordar en beneficio de aquél, los daños y perjuicios causados (art.L.233-6 C.trav.).
Paralelo a esto, se encuentra también la permanente obligación del empleador de "promover la capacitación de su personal en materia de seguridad e higiene en el trabajo" (arts.4.b RSH y 284.b CT). Esta formación, como se ha señalado en Francia, debe no sólo ofrecerse al momento de la contratación del trabajador, sino también, cuando se le cambia de puesto de trabajo o de técnica, cuando se trata de trabajadores temporales o de quienes una sentencia ordena su reinstalación (art.L.231-3-1, al.1º C.trav.).
II. Los deberes de los trabajadores.
De otro lado, aunque los trabajadores no sólo están obligados a "acatar y cumplir" con las disposiciones que se adopten al interno de la empresa, establecimiento o centro de trabajo, para proteger su salud (arts.285 y 286 CT y 6 RSH), lo cierto es que el cumplimiento de tal deber no siempre es fácil. En algunas ocasiones es la propia voluntad del trabajador la que origina el incumplimiento, a pesar de las consecuencias disciplinarias que ello podría eventualmente implicar (art.81.h CT); y es que en tales casos, el trabajador no sólo no comprende la importancia de la adopción de medidas que garanticen tal nivel de protección, sino que además llega a estimar que ellas molestan o retrasan el cumplimiento de su trabajo86.
En todo caso, cuando se trata de situaciones de peligro "grave e inminente", tal y como se regula en el derecho francés, el trabajador no sólo tiene el derecho de dejar de trabajar sin temor a represalia -disciplinaria y salarial- alguna (art.L.231-8-1, al.1º C.trav.), sino que en caso de que exista duda sobre el grado de peligrosidad, está en la obligación de indicarle al empleador o a sus representantes, toda situación de trabajo en la que exista "un motivo razonable para pensar"87, en que se dan aquellas circunstancias que puden afectar su vida o salud (art.L.231-8 C.trav.).
C. La labor de los órganos paritarios internos: el Comité de Seguridad e Higiene. ]]>
Denominado en Francia como "comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail", fueron creados a partir de la Ley del 23 de diciembre de 1982 (art.L:236-1 C.trav.), y sustituyeron -conforme lo proponía el informe Auroux- a sus predecesores: comité de higiene y seguridad y comité de mejoramiento de las condiciones de trabajo.La obligación de constituirlos existe en todo establecimiento que ocupe al menos 50 trabajadores y cuando no se reúne tal exigencia, son los delegados de personal quienes asumen sus funciones (misma norma).
Las facultades de estos órganos son variadas (art.L.236-2 C.trav.), y entre ellas pueden distinguirse las siguientes: a) de vigilancia para el cumplimiento de las prescripciones legislativas y reglamentarias previstas en materia de salud, seguridad y mejoramiento de las condiciones de trabajo, b) de análisis de las condiciones que pueden provocar riesgos profesionales, c) de inspección88 e investigación, d) de promoción de medidas de prevención de riesgos profesionales, y e) de consulta en las materias que le competen y que tienen que ver con la forma en que se desarrollan las condiciones de trabajo, especialmente si se ven afectadas la seguridad e higiene del trabajo.
En nuestro país y siempre que se trate de un centro de trabajo de al menos 10 trabajadores, existen dos órganos bipartitos y paritarios previstos por el legislador, de un lado, las "Comisiones de Seguridad" (art.8 RSH), y de otro, las "Comisiones de Salud Ocupacional" (art.288 CT). Estas últimas, tal y como expresamente lo indica la ley, "tendrán com finalidad específica investigar las causas de los riesgos del trabajo, determinar las medidas para prevenirlos y vigilar para que, en el centro de trabajo, se cumplan las disposiciones de salud ocupacional" (art.288 CT).
D. La labor de los órganos de representación de intereses.
Como órganos de representación colectiva de intereses, la acción del Sindicato y demás órganos de representación unitaria -o "electivos"-, en materia de control y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, resulta más eficaz que la que puede llegar a desarrollar el trabajador individualmente considerado y sobre todo, menos "apremiante" para su estabilidad laboral.
Aunque nuestro legislador no se ha ocupado del tema, las normas internacionales adoptadas en el seno de la O.I.T., le otorgan a las organizaciones de trabajadores, un lugar relevante en la prevención, control y vigilancia de infracciones. De este modo, se le encomienda a cada Estado fomentar la colaboración entre los Sindicatos y la Inspección de Trabajo (arts.5 Convenio Nº81, 13 Convenio Nº129 y II.4 Recomendación N°81).
Además de lo anterior, también se prevé como derecho de información, que una vez comprobado por el Inspector las infracciones cometidas, tanto éstas como las medidas ordenadas "deberán ser puestos en conocimiento" de los representantes de los trabajadores (art.18.4 Convenio Nº129); lo que en algunas legislaciones, como es el caso de Francia, también va unido al derecho que se le confiere a los delegados de personal, de acompañar al Inspector de trabajo durante sus visitas (art.L.422-1, al.5º).
Un estudio más detallado de la verdadera dimensión que puede tener sobre todo la participación de los órganos de representación "unitaria" - se trata de los "representantes libremente elegidos" en el lenguaje de la O.I.T.-, en la prevención especialmente de las condiciones de salud e higiene en el trabajo, puede describirse a continuación tomando como ejemplo la legislación española.
Los derechos de información de los órganos de representación, ya sea del personal laboral o funcionarial, en materia de seguridad e higiene, son bastante amplios. Estos, no sólo son consecuencia de su genérico derecho de vigilancia y control89 (arts.64.1.8.a/b ET, 80.4.3.a PCFEM, 9.6. LOR y 33.1.g EPCG); sino que también se extienden al conocimiento trimestral de las estadísticas sobre los índices de accidentes de trabajo o en acto de servicio y enfermedades profesionales y sus consecuencias, los índices de siniestralidad, los estudios periódicos y especiales del medio ambiente laboral y los mecanismos de prevención que se utilizan90 (arts.64.1.7 ET, 9.5 LOR y 33.f EPCG)91. Precisamente con respecto a esta última materia, los Delegados de Personal y Juntas de Personal, tendrán además, conocimiento sobre el establecimiento de medidas de salud laboral (arts.9.1 LOR y 33.1.a EPCG); y la limitación de los tiempos de exposición al riesgo (art.29 RJT). ]]>
De igual forma, ya se trate del personal laboral o funcionarial, sus respectivos órganos representativos, tendrán derecho a tener la suficiente información en materia de seguridad social o protección social, que les permita cumplir a cabalidad con su derecho de vigilar su cumplimiento, y ejercer las acciones administrativas o judiciales correspondientes (arts.64.1.8.a ET, 80.4.3.b PCFEM, 9.6 LOR y 33.1.g EPCG92).Acerca del contenido exacto de la información que debe ser facilitada por el empleador, podemos adelantar que será aquélla que cuando menos, tenga relación con las obligaciones que en materia de seguridad social deba asumir el empleador. Y la principal de ellas, es la que se constituye como materia de cotización, de comunicación de altas y bajas. Con respecto a ésta, el propio legislador instituye el deber del empleador de facilitar a los órganos de representación unitaria del personal laboral, los documentos relativos a cotización93, constituyendo su incumplimiento una infracción leve al Orden Social (art.13.2 LISOS)94.
Pero, a través de la negociación colectiva, también les han sido reconocidos el derecho de audiencia, tanto a los Delegados de Personal y Comités de Empresa95, e Intercentros96, y no sólo en lo referente a servicios sociales de salud y demás condiciones de seguridad e higiene en el trabajo; sino también, en cuanto a las decisiones y gestiones relativas al régimen de retribuciones y prestaciones de naturaleza social y asistencial (art.29.4 ET)97.
1. Alfredo MONTOYA MELGAR. Derecho del Trabajo, Tecnos, Madrid, 12 ed., 1991, p.246.
2 G.H. CAMERLYNCK et al. Droit du travail, Dalloz, Paris, 13ª ed., 1986, p.472.
3. El Convenio y Recomendación Nº81 fueron adoptados el 11 de julio de 1947 y el primero de ellos se ratificó el 2 de junio de 1960; el Convenio Nº129 y la Recomendación Nº133 fueron adoptados el 25 de junio de 1969 y el primero de ellos se ratificó el 16 de marzo de 1972; el Convenio Nº150 y la Recomendación Nº158 fueron adoptados el 26 de junio de 1978.
El texto de las normas que ha sido utilizado en este informe, es el que aparece en la obra: O.I.T. Convenios y recomendaciones internacionales del trabajo: 1919-1984, Ginebra, 1ª ed., 1985; sin embargo, un resumen de las normas más importantes puede encontrarse en O.I.T. Normas internacionales relativas a la competencia de la inspección del trabajo: disposiciones principales, Ginebra, 1ª ed., 1990.
4. Tal es el caso del Acuerdo de Cooperación Laboral de 1993, que es un acuerdo complementario al TLC (Tratado de Libre Comercio de América del Norte). En éste, se establece como obligación de las partes contratantes, la de promover <<la observancia de su legislación laboral... a través de medidas gubernamentales adecuadas>>, entre las que deben destacarse el <<nombrar y capacitar inspectores>> (art.3.1.a) y <<vigilar el cumplimiento de las leyes e investigar las presuntas violaciones, inclusive mediante visitas de inspección "in situ"(art.3.1.b). El texto citado es el que aparece en la Revista RELASUR, Montevideo, Nº2, 1994, p.151 y sigs.
5. Efrén BORRAJO DACRUZ. Introducción al Derecho del Trabajo, Tecnos, Madrid, 7ª ed., 1994, p.203. Para una visión más amplia de la amplitud de potestades que le son atribuidas a la Inspección de Trabajo en el derecho francés, véase los siguientes trabajos: Claude CHETCUTI. Réflexions sur l’inspection du travail, Dr.soc., février 1976, p.19 y sigs.; Francis ZAPATA. L’Inspection du travail face aux licenciements, Dr.soc., janvier 1977, p.1 y sigs.; Pierre VIANO. Le rôle de l’inspection du travail dans le règlement des conflicts collectifs, Dr.soc., N?4 avril 1977, p.94 y sigs.; Pierre SAINT-JEVIN. L’inspecteur du travail et le congé de formation, Dr.soc., N?3 mars 1982, p.213 y sigs.; Jacques BIANCARELLI. La compétence de l’inspecteur du travail en matière de licenciement pour motif économique, Dr.soc., N?3 mars 1982, p.225 y sigs.; Claude CHETCUTI. L’Inspection du travail et la prévention des accidents du travail, Dr.soc., mars 1983, p.59 y sigs.; Patrick CHAUMETTE. Le médecin du travail, l’employeur et l’inspecteur du travail, Dr.soc., N?3 mars 1983, p.184 y sigs.; Claude CHETCUTI. Inspection de la législation du travail et contrôle de l’emploi, Dr.soc., N?7-8 juillet-août 1983, p.451 y sigs.; y Joëlle PRALUS-DUPUY. L’inspecteur du trvail face à la demande de licenciement d’un salarié protégé impliqué dans une procédure pénale, Dr.soc., N?7/8 juillet-août 1994, p.695 y sigs.
6. Como se señala en O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 71ª Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1ª ed., 1985, párrafo 321: <<... En la práctica,los servicios de inspección han desarrollado en gran medida su papel consultivo. Pero deberían evitar relegar a un segundo plano su tradicional papel de órgano de control y vigilancia>>. ]]>
7. Como señala Jean RIVERO y Jean SAVATIER. Droit du travail, P.U.F, Paris, 1993, p.270, en el caso de Francia, durante 1982 sólo el 18% de los establecimientos sometidos al control de los inspectores de trabajo, había sido visitado, y de las infracciones que se constataron, sólo en un 2,68% se levantó un <<procès-verbal>>. Finalmente, sólo en un 0,85% de las infracciones constatadas, se consideró oportuno entablar las diligencias judiciales.8. A esa frecuente <<ineficacia>> en las labores de persuasión de la Inspección de Trabajo, se refiere G.H. CAMERLYNCK et al. Droit du travail, op cit., p.23.
9. El legislador encomienda a la Inspección General de Trabajo, labores de notificación en los siguientes supuestos: a) a los trabajadores afectados con la decisión empresarial de reanudar los contratos de trabajo suspendidos (art.77.2 CT) y b) a la parte social afectada por la solicitud de extensión de una convención colectiva (art.63.2 CT).
10. El Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, es para la aplicación del Estatuto de los Trabajadores a los expedientes de modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo y de suspensión y extinción de las relaciones de trabajo.
11. Se trata de una labor cuantitativamente nada despreciable. Para 1996, la meta de la Inspección de Trabajo era la atención de 120.000 consultas, de las que ya en el primer semestre de este año se habían realizado un total de 48.200.
12. Advierte el art.41.2 RIT, que <<como norma general, los Inspectores ejercerán sus atribuciones respectivas en forma persuasiva y conciliatoria, sin usar de los recursos coercitivos a que les facultan las leyes sino en último término>>.
13. Opinión distinta a ésta, puede verse en O.I.T. Memoria del Director General sobre Ratificación y aplicación de los convenios internacionales del trabajo por los países de América, Ginebra, 1ª ed., 1974, p.48, donde se asegura que: <<En varios países americanos, de los cuales algunos ratificaron el Convenio núm.81, los inpectores deben ocuparse de los conflictos del trabajo. La situación en sí no es incompatible con el Convenio, puesto que las funciones de esa naturaleza no tienen por qué menoscabar la autoridad o imparcialidad de los inspectores del trabajo. El probela es más bien de índole práctica. Los inspectores deberían disponer de suficiente tiempo para cumplir ese cometido sin hacer peligrar su misión fundamental de vigilancia de las empresas, lo cual supone que sean lo bastante numerosos para efectuar todo el trabajo que se les asigne>>.
Sin embargo, debe recordarse que el mismo Convenio n?81 contiene una advertencia clara: <<Ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores>> (en este mismo sentido el art.6.3 del Convenio N°129).
En este sentido y a pesar de lo dicho por el Director General de la O.I.T., es conveniente señalar como lo hace Salvador DEL REY GUANTER. Los medios de solución de los conflictos colectivos de intereses y jurídicos, Relaciones Laborales, Madrid, N?16/17, ago/set., 1992, p.83 y 84, que las labores especialmente de arbitraje, pueden llegar a menoscabar seriamente la posición de imparcialidad del Inspector de trabajo. Al respecto dice el citado autor que: <<Un punto especialmente importante es que, en ningún caso, los medidadores profesionales podrían actuar como árbitros. Las notas de neutralidad, independencia y confidencialidad, fundamnetos en la labor mediadora, están mucho más sometidas a cuestionamiento por las partes en el arbitraje, en tanto que está destinado a concluir con una decisión formal y escrita. Al quedar total y formalmente exteriorizada la poisición del árbitro en el conflicto, éste tiene una mayor probabilidad de <<desgaste>> ante las partes, lo cual ha de ser evitado al máximo en relación los mediadores profesionales>>.
14. Los organismos de mediación, arbitraje y conciliación en los conflictos colectivos, cuentan con una larga tradición en España, que arranca con la promulgación de la Ley de Consejos de Conciliación y Arbitraje Industrial de 1908. Un estudio pormenorizado de su evolución normativa, puede consultarse en Manuel ALONSO OLEA y Alfredo MONTOYA MELGAR. Rapport nationaux au Thème II, Congrès Mondial de Droit du Travail et de la Sécurité Social, Athènes, 1991, p.170 y sigs. ]]>
15. Advierte Jean-Claude JAVILLIER. Droit du travail, L.G.D.J., Paris, 4ª ed., 1992, p.64, que la información que ofrece la Inspección de Trabajo no solo es interna, sino que también es externa. Interna, la que es dirigida a la Administración Central su principal consumidor -<<grande dévoreuse de rapports et statistiques>>-, y externa, la que solicitan los usuarios del servicio, empleadores y trabajadores. Sin embargo, esta última ha sido incluida en el texto como parte del rol de <<asesoría y conciliación>>.16. Más que una facultad, la visita regular es un deber (art.101.b LOMT).
En el supuesto concreto del control que debe ejercer la Inspección de Trabajo sobre los trabajadores en servicio doméstico o del hogar, en España el art.11 del Real Decreto 1424/1985, de 1º de agosto (por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar), recuerda que aquel control <<sólo podrá realizarse salvaguardando los derechos a la inviolabilidad del domicilio y al debido respeto a la intimidad personal y familiar>>.
17. La noción de <<l'établissement>> es muy amplia en el derecho francés, tanto que para la Corte de Casación, por ella puede entenderse vgr. toda fábrica, manufactura, taller cerrado o al aire libre, en el cual están reunidos obreros o empleados, trabajando bajo la dirección de un jefe de empresa o de sus representantes (Civ. del 15 de noviembre de 1909).
18. En España, con fundamento en el art.1.5 ET, para el Tribunal Central de Trabajo la noción de centro de trabajo requiere la concurrencia de tres requisitos: a) unidad productiva, como <<realidad primaria y más simple que sirve de soporte a la realización práctica de la actividad empresarial>>; b) organización específica: <<que implica una autonomía organizativa que la individualiza dentro del conjunto empresarial, sin que por esto se prive a la empresa del poder general de planificar y regir la vida interna del negocio>>; y c) el alta ante la autoridad laboral, como <<conducta del empresario, evidenciadora de un decidido propósito de crear o reconocer la unidad técnica y productiva>>. STCT, de 27 de febrero de 1987, f.d.2º, Ar.4597. Véase además, la STCT, de 9 de marzo del mismo año, f.d.7º, Ar.7058 y la SMT (Nº2) Madrid, de 1º de octubre de 1986, f.d.3º, RL 1986-2. Un comentario más amplio de cada uno de éllos, puede verse entre otros, en César MIÑAMBRES PUIG. El centro de trabajo: el reflejo jurídico de las unidades de producción, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1985, p.133 y sigs.
Sin embargo, de esos tres requisitos, como afirma el Tribunal Central de Trabajo, el último es el menos importante, por lo que no se trata ni de una <<exigencia esencial>>, ni de un <<trámite constitutivo>>; pero causada aquélla, <<hay que presumir la existencia real del centro de trabajo>>, a pesar de que la misma sea de carácter relativo o <<iuris tantum>>, susceptible como tal de ser desvirtuada por prueba en contrario. STCT, de 27 de febrero de 1987, f.d.2º, Ar.4597; véase además la de 9 de marzo del mismo año, f.d.7º, Ar.7058. Si bien para la Magistratura de Trabajo de Madrid, se trata de una presunción <<difícilmente cuestionable>> SMT Nº4 Madrid, de 25 de octubre de 1986, f.d.4ª, AL 1987-1, Ref.50.
En igual sentido, las opiniones entre otros, de Tomás SALA FRANCO y Juan Manuel RAMIREZ MARTINEZ, en sus trabajo: El concepto de centro de trabajo (Problemas interpretativos del artículo 1º.5 ETT), AL, T.I, 1985, p.1655/6; Francisco LOPEZ-TARRUELLA MARTINEZ. La venta judicial como supuesto específico de sucesión de empresa, AL, Nº3, ene., 1986, p.113; Luis Miguel CAMPS RUIZ. La sucesión de empresa, RT, Nº81, ene-mar., 1986, p.55.
Ahora bien, sobre el carácter decisivo de la especifidad entendida como autonomía organizativa, pueden verse los comentarios, entre otros, de: Francisco LOPEZ-TARRUELLA MARTINEZ. La venta judicial..., op cit., p.113. Esta autonomía organizativa es lo que distingue el centro de trabajo, del concepto de <<lugar de trabajo>>, concebido este último como una unidad técnico-productiva sin organización específica, y contenida como parte de aquel otro. No obstante, la constatación de tal grado de autonomía no siempre es fácil, lo que hace que con frecuencia se deba recurrir a una serie de indicios que configuran un <<sistema siempre inseguro y complejo ya que siempre puede darse en la realidad la presencia de uno o varios de ellos y la ausencia de los restantes>>, como señalan Tomás SALA FRANCO y Juan Manuel RAMIREZ MARTINEZ. El concepto de centro de trabajo..., op cit., p.1653/4. Entre éllos, los de mayor transcendencia son: el territorial, funcional y organizativo; que individualmente considerados no son por sí mismos determinantes. En este mismo orden de cosas, para Alfredo MONTOYA MELGAR. Derecho del Trabajo, op cit., p.522, sin embargo, el concepto de organización específica no implica una absoluta autonomía organizativa, desde <<que el centro se integra en el contexto superior de la empresa>>.
19. Sin embargo, la práctica de la Inspección de Trabajo es distinta, ya que formalmente la prevención o requerimiento que se le hace al empleador, forma parte físicamente del documento denominado <<acta de inspección y prevención>>.
20. Jean RIVERO y Jean SAVATIER. Droit du travail, op cit., p.270. ]]>
21. Como se ha expuesto con anterioridad, en la práctica, el documento al que se refiere el art.92 LOMT es la segunda acta que levanta la Inspección de Trabajo y que se denomina <<acta de revisión>>, en la que se describen las infracciones <<cumplidas>>, <<sin cumplir>> y <<sin efecto>>, en referencia a las infracciones descritas en la anterior <<acta de inspección y prevención>>.22. Luego, la LISOS también añade otro contenido adicional, <<la propuesta de sanción, su graduación y cuantificación>> (art.52.1.c), lo que se justifica si se tiene en cuenta que el proceso sancionador se desarrolla en sede administrativa; aunque claro está, lo resuelto puede ser impugnado mediante recursos jerárquicos o contenciosos.
23. Al día de hoy, las tareas de la Inspección General de Trabajo se desarrollan a través de 6 regiones: Chorotega, Huetar atlántica, Central, Huetar norte, Atlántica y Pacífico sur.
La región Chorotega que cuenta con 14 inspectores, se subdivide a su vez en: Liberia, Santa Cruz, Nicoya, Cañas y recientemente: Nandayure y Upala.
La región Huetar atlántica que cuenta con 17 inspectores, se subdivide a su vez en: Quepos Orotina, Puntarenas y San Ramón.
La región Central que cuenta con 50 inspectores, se subdivide a su vez en: Puriscal, San José, Cartago y Heredia.
La región Huetar norte que cuenta con 23 inspectores, se subdivide a su vez en: San Carlos, Naranjo, Alajuela y Grecia.
La región Atlántica que cuenta con 16 inspectores, se subdivide a su vez en: Limón, Guápiles, Turrialba y Siquirres.
La Región Pacífico Sur que cuenta con 11 inspectores, se subdivide a su vez en: Palmar norte, Pérez Zeledón, Ciudad Neilly, Golfito y recientemente: San Vito.
24. Tampoco se trata de la única norma que confirma la poca importancia del <<superior>>, ya que también el art.45.1 RIT indica que <<comprobada una infracción, los Inspectores de Trabajo deben hacerlo constar en el informe correspondiente, con el objeto de que el jefe o Inspector General ordene...>>. ]]>
25. Se hace uso de la 21ª ed., 1992.26. Mediante Acuerdo adoptado por la Corte Plena, en sesión del 3 de octubre de 1994, artículo XI, se dispuso que: <<La similitud que pueda encontrarse entre el juzgamiento por infracciones a las leyes de trabajo y la materia penal, basada en que ambos se dirigen a imponer sanciones, no autoriza extender la inmunidad constitucional, máxime que en otros sectores del ordenamiento también existen procesos dirigidos a aplicar sanciones, sin que pueda afirmarse que por esa razón existe inmunidad...>>.
27 Aprobado por Decreto Ejecutivo Nº1508-TBS de 16 de febrero de 1971.
28 Las normas en comentario dicen en lo que interesa que:
a) art.11.o. <<Son funciones, deberes y atribuciones del Jefe o Inspector General de Trabajo...ordenar, y cuando le corresponda, firmar, las denuncias a los Tribunales de Trabajo...>>;
b) art.13.c. <<Son funciones, deberes y atribuciones del Secretario-Inspector... Firmar... las denuncias a los Tribunales de Trabajo...>>;
c) art.24.1 <<Los Inspectores de Trabajo deberán... tramitar ante la autoridad que corresponda, las denuncias...>>;
d) art.42.2 <<Si la inspección ha sido debida a una queja, el Inspector no deberá divulgar el origen de la denuncia...>>;
e) art.44.2 <<...al Jefe o Inspector General, el que... ordenará nuevo oficio de prevenciones o denuncia ante el Tribunal de Trabajo correspondiente>>;
f) art.45.1 <<...con el objeto de que el Jefe o Inspector General ordene, en el momento en que crea oportuno, la denuncia al Tribunal de Trabajo>>; y ]]>
29 Aprobado por Decreto Nº42 del 16 de agosto de 1949.
30 Cass. N° 15 de las 15 hrs. del 13 de marzo de 1947.
31 TST N° 3446 de las 14:25 hrs. del 7 de setiembre de 1978.
32 Casas. de las 15 hrs. del 13 de julio de 1948.
33 Véase O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, op cit., párrafo Nº267.
34 Sobre la contribución de la jurisprudencia constitucional al tema, Luis Paulino MORA MORA y Sonia NAVARRO SOLANO. Constitución y Derecho Penal, Escuela Judicial, San José, 1995, p.110 y sigs.
35 La Sala Constitucional en su Voto N?500-90 de las 17 hrs. del 15 de mayo de 1990, dispuso: <<El constituyente en el artículo 39 de la Carta Magna estableció el principio de culpabilidad como necesario para que una acción sea capaz de producir responsabilidad penal, el Código de esta materia en los artículos 30 y siguientes desarrolla este principio, disponiendo en el 30 que: “Nadie puede ser sancionado por un hecho expresamente tipificado en la ley sino lo ha realizado por dolo, culpa o preterintención”, de donde no resulta posible constitucional y legalmente hablando, aceptar la teoría de la responsabilidad objetiva, o culpa in vigilando que sí resulta de aplicación en otras materias, pero que por el carácter propio de la pena se encuentran excluidas de aplicación en lo penal, pues en ésta -como ya se dijo- debe demostrarse necesariamente una relación de culpabilidad entre el hecho cometido y el resultado de la acción, para que aquél le sea atribuido al sujeto activo; la realización del hecho injusto debe serle personalmente reprochable al sujeto para que pueda imponérsele una pena, a contrario sensu, si al sujeto no se le puede reprochar su actuación, no podrá sancionársele penalmente, Con base en la responsabilidad objetiva, al autor de un hecho se le puede imponer una pena no obstante que su comportamiento no le pueda ser reprochado personalmente; en este caso lo decisivo es la causación objetiva de resultado dañoso, sin exigir que entre éste y la acción del sujeto exista relación de culpabilidad>>.
En este mismo sentido, deben citarse también de la Sala Constitucional, los Votos N° 893-92 de las 13:15 hrs. del 3 de abril y el N° 2996-92 de las 15:10 hrs. del 6 de octubre, ambos de 1992. De la Sala tercera, entre otras, la N° 10 de las 9:15 hrs. del 10 de enero y la N°30 de las 10:30 hrs. del 17 del mismo mes, ambas de 1992.
36 Se trata del Convenio relativo a la aplicación de los principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, que fue adoptado el 1° de julio de 1949 y ratificado por Ley N° 2561 del 11 de mayo de 1960. ]]>
40 Crim. del 4 de octubre de 1978, del 16 de enero y del 17 de octubre de 1979. Incluso, aun cuando no se encuentre presente en el lugar de la infracción, Crim. del 22 de mayo de 1973 y del 2 de octubre de 1979; o uno de sus encargados haya cometido una negligencia o violado las consignas de seguridad, Crim. del 20 de noviembre de 1974, del 22 de enero y 18 de marzo de 1976 y del 18 de octubre de 1977.
41 Crim del 14 de octubre de 1986, no existe falta personal cuando el empleador a tomado todas las medidas útiles y el accidente es consecuencia exclusiva de la imprudencia del trabajador.
42 Crim. del 3 de mayo de 1978, del 14 de marzo de 1979 y del 20 de setiembre de 1980.
43 Crim. del 23 de octubre de 1968. ]]>
44 Crim. del 18 de diciembre de 1936 y del 3 de enero de 1964.45 Crim. del 28 de junio de 1902, del 2 de febrero de 1954 y del 4 de junio de 1957.
46 Crim. del 6 de octubre de 1955.
47 Crim. del 2 de febrero de 1954.
48 Crim. del 27 de febrero y del 4 de junio de 1957, así como la del 28 de enero de 1875. Tampoco es indispensable que sea escrita, Crim. del 27 de octubre de 1976 y del 27 de febrero de 1979.
49 Crim del 21 de noviembre de 1973.
50 No interesa su nivel jerárquico, Crim. 22 de mayo de 1973. En este mismo sentido, la circular ministerial del 2 de mayo de 1977.
51 Crim. del 28 de junio de 1902, del 10 de enero de 1963, del 22 de abril de 1966, del 17 de noviembre de 1970, del 12 y 27 de enero de 1971 y 22 de mayo de 1973.
52 Crim. del 24 de enero de 1902, del 29 de junio y 30 de noviembre de 1950, del 26 de junio de 1952 y del 21 de febrero de 1968.
53 Crim. del 16 de junio de 1971. ]]>
54 Antes de que ocurra el acto formal de aceptación, no existe responsabilidad para el nuevo obligado, Crim. del 2 de marzo de 1977.55 Crim. del 27 de junio de 1902.
56 Crim. del 2 de febrero de 1954, del 10 de abril de 1959 y del 6 de julio de 1960.
57 Crim. del 2 de febrero de 1954, del 28 de febrero de 1956, del 18 de diciembre de 1963 y del 22 de diciembre de 1965.
58 Crim. del 18 de diciembre de 1963.
59 Sobre la no acumulación de responsabilidades, Crim. del 23 de enero de 1975.
60 SCO Votos N° 1696-92 de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992, N° 3285-92 de las 15 hrs. del 30 de octubre de 1992 y N° 4090-93 de las 14:51 hrs. del 24 de agosto de 1993.
61 En cuanto al trabajo de menores de edad en escuelas industriales y reformatorios, se dispone que: <<se harán acreedores a las sanciones legales que correspondan los directores que permitan en estos establecimientos el trabajo los domingos y demás días feriados>>.
62 La definición es de Jesús González Pérez y Francisco González Navarro. Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento administrativo, Civitas, Madrid, 1993, p.287. En este mismo sentido, para Agustín A. Gordillo. Teoría General del Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1984, p.423, <<la competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo>>.
63 Impermeabilidad a la que deben asociarse, como indica G.H. CAMERLYNCK et al. Droit du travail, op cit., p.23 y 24, esas actuaciones ilícitas -<<phénomènes de fuite devant le Droit du travail>>-, que caracterizan la gestión moderna de las empresas, y que convierten al fraude de ley, en <<le fil rouge dont le Droit du travail est tissé>>. ]]>
64 <<Derecho sancionador administrativo>>, que como señala Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández Rodríguez. Curso de derecho administrativo, T.II, Civitas, Madrid, 2ª ed., 1988, p.164, no tiene principios sustantivos autónomos distintos del Derecho penal.65 La expresión <<derecho penal del trabajo>> es utilizada en el sentido propio del término, como conjunto de normas que sancionan la violación de las reglas protectoras de los trabajadores, y no en cuanto se trata de reglas que reprimen ciertas manifestaciones de la actuación de algunos trabajadores. A esta ambivalencia del término, es a la que se refiere Jean-Claude Javillier. Ambivalence, effectivité et adéquation du droit pénal du travail: quelques réflexions en guise d’introduction, Dr.soc., Nº7-8, jul-ago., 1975, p.375 y sigs.
Ahora que, si se tiene en cuenta que como afirma Alfredo Montoya Melgar et al. Sanciones por violación o incumplimiento de normas laborales: ponencia nacional de España al XII Congreso Internacional del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid, Tomo I, 1988, p.197, lo que se pretende proteger es el <<Derecho Social>> -que comprende no solo el Derecho del Trabajo en sentido estricto, sino también la Seguridad Social, el empleo y desempleo, la emigración y trabajo de extranjeros, etc.-, probablemente deba entonces hablarse del <<derecho penal social>>.
66 Se sigue la terminología empleada por Elisabeth Fortis. Les infractions du nouveau Code pénal créées ou remaniées, Dr. soc., Nº7-8, jul-ago., 1994, p.624.
67 Es el caso, vgr. de la sentencia de las 8 hrs. del 30 de agosto de 1995, dictada por la Alcaldía de Naranjo, que conoce de las siguientes infracciones: a) obligación de entregar comprobante de pago de salario y b) obligación de reajustar el salario al mínimo legal. La Alcaldesa al imponer la sanción, aplica el art.310 CT, el cual no sólo se concibió para infracciones a la Ley de Riesgos Profesionales, sino que además, debe entenderse derogado por lo previsto en el art.610 CT.
68 Se trata vgr., de dos sentencias de la Alcaldía de Santa Cruz, dictadas a las 13:15 y 15:15 hrs. del 28 de junio de 1996, en que conociéndose de la infracción a la prohibición de despido de trabajadoras embarazadas (art.94 CT), se aplica como sanción la escala prevista en el art.610 CT, pero para terminar imponiendo como multa seis salarios, los cuales se fijan en la cantidad total de 6.342 y 7.656 colones, respectivamente. Obviamente, en tales resoluciones no se ha tenido en cuenta que la violación de una norma prohibitiva debe ser sancionada con una multa del inciso 3º, que va de ocho a once salarios (art.616 CT); y por otra parte, que aun cuando hubiesen sido seis salarios, se trata de <<salarios mínimos mensuales>>, por lo que es imposible que el monto total de las multas asciendan a la cantidad que se fija en sentencia.
69 A esa conclusión llega Jean-Claude Javillier. Ambivalence, effectivité et adéquation du droit pénal du travail: quelques réflexions en guise d’introduction, op cit., p.393, no sin antes citar a quienes sostienen el carácter contingente y supletorio del derecho penal. Tal es el caso de M. Georges Levasseur (p.392), quien sostiene que: <<toute société doit s’efforcer de réduire le champ ouvert à sa justice répressive (dont l’activité n’aboutit pas toujours à des résultats bien satisfaisants). Le recours inmédiat et généralisé à la sanction pénale en doit être qu’un phénomène temporaire; techiquement indispensable au débout de l’implantation d’une nouvelle règle de vie sociale, il devient paresse d’esprit lorsqu’il persiste trop longtemps. Le champ d’application du droit pénal doit se résorber à mesure que la branche du droit intéressé a su mettre au point des sanctions propres. La sancion pénale en doit être employée sous peine de perdre son efficacité, que contre des agissements qui mettent vraiment en peril l’ordre public, et le progrès social se mesure au recul du droit pénal>>.
70 El art.18 del Convenio N°81 dispone en lo que interesa: <<La legislación nacional deberá prescribir sanciones adecuadas, que habrán de ser efectivamente aplicadas en los casos de violación de las disposiciones legales...>>.
Por su parte, en O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, op cit., párrafo 329, se recuerda a los Estados Miembros que: <<El problema de las sanciones es igualmente preocupante. Bien es verdad que la generalidad de las legislaciones nacionales prevén sanciones en caso de infracción de las disposiciones de la legislación social, pero no conviene que éstas sean consideradas meramente como una carga adicional. La eficacia de las sanciones depende de su carácter ejemplar>>.
71 Algunas de las medidas ya citadasm han sido propuestas en O.I.T. La Inspección del Trabajo, Ginebra, 1973, p.67: <<La multas son a veces tan módicas que no incitan al empleador, por ejemplo, a adoptar costosas medidas de higiene y se seguridad cuando le resulta más económico pagar la multa; ahí es donde la publicidad que se dé a la sentencia de condena de la empresa -publicación en la prensa local, fijación de carteles a la puerta de la empresa- servirá de mucho más que la sanción monetaria para producir el efecto represivo que se quería alcanzar con el enjuiciamiento>>. ]]>
72 Se sigue en lo que interesa, la forma en que estructura su análisis del tema, Jean-Claude Javillier. Ambivalence, effectivité et adéquation du droit pénal du travail: quelques réflexions en guise d’inroduction, op cit., p.3778 y sigs.73 El art.17.1 del Convenio Nº81 dispone que <<las personas que violen las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inpectores del trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial. Sin embargo, la legislación nacional podrá establecer excepciones, para los casos en que deba darse un aviso previo, a fin de remediar la situación o tomar disposiciones preventivas>>. En este mismo sentido, debe citarse el art.22.1 del Convenio Nº129.
74 Como señala O.I.T. La Inspección del Trabajo, op cit., p.65: <<El inspector debe actuar una vez más con la lucidez, sentido psicológico y criterio para decidir en cada caso si es preferible aconsejar, persuadir, conceder un plazo (no habiendo, claro está, peligro inminente) o aplicar inmediatamente sanciones; pero de cualquier manera, debería tener plena libertad de iniciativa y decisión>>.
75 A estos obstáculos cabe agregar otro grupo más, al menos en Francia, y cuyo origen es el hecho de que el acta levantada por el inspector de trabajo tenga necesariamente que ser aprobada por los órganos administrativos competentes al interno de la Inspección de Trabajo. En primer lugar, porque frecuentemente son solicitadas algunas investigaciones complementarias, que suelen atrasar significativamente la tramitación del acta. En segundo lugar, porque se constituye una especie de <<filtro>> o escogencia selectiva de asuntos, mediante criterios no sólo estrictamente formales, sino y sobre todo de fondo, donde priva el criterio de oportunidad y no de legalidad, sin que en la práctica se haya podido corroborar la necesidad de su existencia, lo que pone en duda la justificación que suele fundamentar el control. En relación a eete mismo tema (4,382), recoge una serie de declaraciones que son valiosas y permiten ilustrar los alcances del control de oportunidad al que se ha hecho referencia. M. P. Bois, como Director de trabajo en la región de Paris, afirmaba que antes de tramitar el acta, debía asegurarse que esta fuese suficientemente convincente para que a través de ella se lograra el objetivo de la sanción: <<Avant de transmettre un procès-verbal au parquet, je dois m’assurer qu’il est suffisamment convaincant pour être suivi d’effects. Sinon, c’est un coup d’épée dans l’eau. Mon contrôle n’a pas d’autre but>>. Sin embargo, esa misma persona, luego indicaba, que en cinco años y medio al frente de la región de Paris, y sobre un total de aproximadamente 5.000 procès-verbal, solo 5 había rechazado.
Refiriéndose a prácticas administrativas similares, se ha señalado en O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, op cit., p.259, que: <<En la medida en que las autoridades jerárquicas ejercen un control sobre la oportunidad del procedimiento, control que puede trabar la gestión del inspector, cabe interrogarse acerca de la conformidad de esa práctica con el artículo 23 del Convenio núm.129. De todos modos, para que los procedimientos sean eficaces, es indispensable que el plazo de transmisión de las actas sea los más breve posible>>.
76 Señala Jean-Claude Javillier. Ambivalence, effectivité et adéquation du droit pénal du travail: quelques réflexions en guise d’introduction, op cit., p.380, que en definitiva, el <<inspector modelo>> es aquel que no levanta en definitiva, más que pocos <<procès-verbal>>. Tal afirmación, la hace a partir de la misma declaración que sobre el tema realizó en una mesa redonda, Mlle. Rendu, Inspectora de trabajo y representante del Sindicato C.F.D.T. de los servicios exteriores de trabajo y de empleo: <<Au niveau de notre formation, on estime que le bon inspecteur est celui qui ne fait pas de procès-verbaux en définitive, et les Inspecteurs du travail, même courageux, se calquent un petit peu sur cette idée conformiste: celui qui n’arrive pas à obtenir ce qu’il devrait obtenir>>.
77 Ibidem, quien hace esta nueva afirmación con base en la intervención de Mlle. Rendu, quien manifiesta: <<Il est certain que l’on n’aime pas beaucoup aller dans une entreprise après avoir dressé procès-verbal et avoir été désavoue. On se sent un peu ridicule>>.
78 Se estudiaron 24 expedientes, una vez excluidos los asuntos en que se acogió alguna incompetencia en razón del territorio y los que se iniciaron a instancia del trabajador mediante la respectiva acusación. La muestra corresponde aproximadamente a un 45% de las denuncias promovidas por la Inspección General de Trabajo para el año en estudio.
79 Jean-Claude Javillier. Ambivalence, effectivité et adéquation du droit pénal du travail: quelques réflexions en guise d’introduction, op cit., p.387, incorpora al análisis la conclusión a la que llega M. Henri Dravet en su obra: <<Le droit syndical>>, el cual, analizando la aplicación del régimen sancionatorio francés, estima que por la formación de los jueces y su medio social, espontáneamente consideran que sería exagerado enviar a un empleador a prisión, <<por tan pocas cosas>>.
Esa tendencia del juez penal a menospreciar la relevancia de las faltas, quizás se deba, tal y como lo apunta O.I.T. La Inspección del Trabajo, op cit., p.67, <<un poco por que no les tocan tan de cerca los problemas de trabajo, y un poco porque les corresponde casi siempre conocer de delitos y crímenes cuyas repercusiones psicológicas en la opinión pública son mucho mayores>>. ]]>
80 Esa misma preocupación ha sido externada en O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, op cit., párrafo 263: <<Incumbre naturalmente a las autridades nacionales competentes decidir sobre la naturaleza y el valor de las sanciones.Pero la Comisión deseas subrayar que es esencial para que los servicios de inspección sean eficaces fijar esas sanciones a un nivel suficientemente alto para que ejerzan efectos disuasorios. El carácter ejemplar de las sanciones determina en gran medida la manera en que las empresas respeten los consejos a las advertencias de los inspectores. Sería muy lamentable que los empleadores prefieran pagar multas que consideran más económicas en vez de tomar medidas, a menudo onerosas, en materia de seguirdad e higiene del trabajo, o pagar puntualmnete los salarios de los trabajadores. Por eso, cuando la pena consiste en una multa. la tarifa deberá ser revisada periódicamente, lo que no siempre ocurre. Se trata de un punto importante que conviene no perder de vista>>.
81 Expresión que como advierte G.H. CAMERLYNCK et al. Droit du travail, op cit., p.473, es frecuentemente utilizada por los especialistas en materia de seguridad.
82 En el informe rendido por el Ministerio de Trabajo a la O.I.T. en 1967, se señalaba <<que en la inspección del trabajo no había suficientes funcionarios para fiscalizar todas las empresas sujetas a vigilancia y que, en razón de los sueldos bajos, más los problemas de transporte, el número de renuncias es muy elevado en ese servicio>>. El texto aparece en O.I.T. Memoria del Director General sobre Ratificación y aplicación de los convenios internacionales del trabajo por los países de América, Ginebra, 1ª ed., 1974, p.52 cita 3.
83 El Director General de la O.I.T., durante la 10ª Conferencia de los Estados de América Miembros del Organismo, celebrada en México, entre noviembre y diciembre de 1974, advirtió que: <<Para cumplir totalmente los Convenios núms.81 y 129 no basta con que la legislación esté en armonía con sus disposiciones, sino que deben llenarse asimismo varias condiciones de índole práctica: el personal del servicio de inspección no podrá desempeñar debidamente sus obligaciones si no es suficientemente numeroso y si no tiene a su disposición medios materiales -especialmente oficinas y medios de transporte- adaptados a sus necesidades>>. El texto anterior aprece en O.I.T. Memoria del Director General sobre Ratificación y aplicación de los convenios internacionales del trabajo por los países de América, op cit., p.51.
84 Tal y como se estableció en O.I.T. La Inspección del Trabajo: estudio general de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, op cit., párrafo 327, <<la insuficiencia de los recursos materiales hace que la frecuencia de las visitas de inspección sea a menudo muy baja. Sin duda, en los países en que los servicios de inspección disfrutan de buenos medios de acción los establecimientos podrán visitarse en un intervalo relativamente breve. Pero en los que no sucede así, a veces pasa hasta una decena de años, e incluso una veintena de años, para que todos los establecimientos sometidos a la inspección sean visitados. Además, en algunos países la falta de medios de transporte y los problemas de comunicación hacen que los inspectores se vean forzados a limitar sus actividades a las zonas más próximas a su oficina. Es evidente que en tales casos se está lejos de satisfacer las exigencias de los Convenios núms.81 y 129, que precisan que los establecimientos deben ser inspeccionados "con la frecuencia y el esmero necesarios">>.
85 Para Max Louis Díaz. Papel de la Inspección del Trabajo en el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo, en: Las condiciones de trabajo en América Latina, Tomo I, Lima, oct. 1982, p.16, <<en la práctica, los inspectores se atreven poco a ordenar modificaciones en las instalaciones o a exigir el paro de máquinas. No muy seguros de sus conocimientos técicos en la materia, y temiendo no ser apoyados por sus superiores, prefieren, si se da el caso, levantar un informe de la situación peligrosa comprobada y transmitirlo a la autoridad de inspección...>>.
86 Jean RIVERO y Jean SAVATIER. Droit du travail, op cit., p.577.
87 Como advierte G.H. CAMERLYNCK et al. Droit du travail, op cit., p.478 y 479, <<en función de su propia apreciación del daño>>, siempre que sea <<razonable>>: <<c’est-à-dire qu’elle en soit pas extravagante, insensée, absurde, excessive>>..
88 Referida a la libertad de circulación de los miembros del Comité, Soc. del 10 de octubre de 1989. ]]>
89 Que en el ámbito laboral se encuentra condicionado a la existencia de los Comités de Seguridad e Higiene en el trabajo (arts.19.3/5 ET, en relación con el DCSH).90 Aspectos éstos últimos que no se incluían en el ABI. Sin embargo, el art.19 CCDS, establece la necesidad de información, consulta y participación equilibrada de los trabajadores <<en lo referente a los riesgos ocurridos y las medidas adoptadas con el fin de suprimirlos o reducirlos>>.
91 Conjunto normativo al que debemos agregar algunas otras normas de referencia. A nivel interno, en el art.6.2º.3 AI, se decía que los representantes legales de los trabajadores deberán ser consultados <<en todas aquellas decisiones relativas a tecnología, organización del trabajo y utilización de materias primas que tengan repercusión sobre la salud física y/o mental del trabajador>>.
Y en el ámbito comunitario, el art.10.3 de la Directiva 89/391/CEE, establecía que tanto los trabajadores, como sus representantes, en tanto desempeñen una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, tendrán acceso, para el cumplimiento de sus funciones y de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, <<c) a la información procedente tanto de las actividades de protección y de prevención, así como de los servicios de inspección y organización competentes para la seguridad y la salud>>. El texto de la citada Directiva, se ha tomado de: COLLECTION
JUPITER. Le droit des affaires dans les pays de la CEE, L.G.D.J., Paris, 1993.
Amplitud que se refleja en los convenios colectivos, al establecer que los Comités de Empresa y Delegados de Personal, así como los Comités Intercentros (art.45.1 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Economía y Hacienda -RDGT 23 de noviembre de 1989, RDGT 28 de noviembre de 1991 y RDGT 21 de diciembre de 1992-, art.53.1 del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Agencia Estatal de Administración Tributaria -RDGT 29 de diciembre de 1992-), o sólo los primeros (art.109.2 del IV Convenio colectivo del Personal Laboral al servicio del Anterior Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones -RDGT 29 de julio de 1991-), tienen derecho a ser informados de los servicios sociales de salud, y de seguridad e higiene en general del trabajo.
Además, y en lo que se refiere al Comité Intercentro, éste será informado, trimestralmente al menos, de las estadísticas sobre los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y/o sus consecuencias (art.50.1.d del II Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social -RDGT 20 de noviembre de 1985-); además de las referidas al medio ambiente laboral y los mecanismos de promoción que se utilicen (art.41.2.ll del II Convenio Colectivo del Personal Laboral del Instituto Catalán de Servicios de la Juventud -ADGRL de 29 de abril de 1987- y art.39.2.ll del Convenio Colectivo del Personal Laboral del Departamento de Cultura -ADGRL de 5 de diciembre de 1989-).
92 Véase además el art.5.3.a de la Resolución del Parlamento de Canarias, de 14 de julio de 1989, de Normas complementarias del Estatuto del Personal Reguladoras de la Organización y Funcionamiento del Organo de Personal el Parlamento. ]]>
Tal sería lo que indican la mayoría de los convenios colectivos, cuando se refieren a que el Comité de Centro y Delegados de Personal, tendrán <<acceso>> en general a la información referida al cumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones en materia de Seguridad Social (art.30 del V y VI Convenio colectivo para el Personal Laboral del Instituto de la Juventud: 1988/1989 -RDGT 10 de abril de 1990-). Y en específico de la referida a las altas y bajas en la Seguridad Social (art.52.10 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y sus Organismos Autónomos: Servicio de Publicaciones e Instituto Nacional de Consumo -RDGT 21 de noviembre de 1985-, art.76.9 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones -RDGT 16 de diciembre de 1987-, art.59.10 y 76.5 (en el de 1991) del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Consumo -RDGT 4 de diciembre de 1987, RDGT 17 de abril de 1990 y RDGT 4 de febrero de 1991- y art.41.2 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) -RDGT 10 de marzo de 1993-).
Igual sucede con los modelos TC1 y TC2 de cotización (art.52.10 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y sus Organismos Autónomos: Servicio de Publicaciones e Instituto Nacional de Consumo -RDGT 21 de noviembre de 1985-, art.16.2 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Administración Territorial -RDGT 6 de agosto de 1986-, art.80 del Convenio colectivo del Instituto Nacional de Administración Pública y su Personal Laboral -RDGT 27 de enero de 1987-, art.76.9 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones -RDGT 16 de diciembre de 1987-, art.59.10 (art.76.5 en el de 1991) del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Consumo -RDGT 4 de diciembre de 1987, RDGT 17 de abril de 1990 y RDGT 4 de febrero de 1991-, art.77 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio para las Administraciones Públicas -RDGT 14 de diciembre de 1988, RDGT 14 de agosto de 1988, RDGT 22 de mayo de 1991 y RDGT 5 de noviembre de 1992-, art.41.2 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) -RDGT 10 de marzo de 1993-, art.25.II.8 (art.55.7 en el de 1988) del Convenio Colectivo para el Personal Laboral al servicio de la Junta de Andalucía -Acuerdo de la Conserjería de Trabajo y de la Seguridad Social de 23 de julio de 1985 y RDGTSS de 28 de junio de 1988-, art.60.7 (art.61.7 en el de 1993) del III Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Andalucía -ADGT de 1º de agosto de 1990 y RDGTSS de 4 de enero de 1993-, art.43.2 (art.52.2 en el de 1992) del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Canarias -RDGT de 13 de julio de 1987, RDGT de 11 de agosto de 1989 y RDGT de 28 de enero de 1992-, art.72.g (arts.77.g en el de 1989 y 90.f en el de 1992) del Pacto Colectivo sobre condiciones de trabajo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Castilla y León -Resolución del Consejo de la Presidencia y Administración Territorial de 9 de junio de 1988 y Anuncio de la Conserjería de la Presidencia y Administración Territorial (s.f.) 1989 y de 29 de mayo de 1992-, art.29.8 del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Generalidad de la Comunidad Valenciana -Resolución de la Consellería de Trabajo y de la Seguridad Social de 12 de mayo de 1988-, art.28.8 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de las Universidades de la Comunidad Valenciana -RDGT de 5 de enero de 1990-, art.30.7 del II Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Junta de Extremadura -Orden de la Consejería de Presidencia y Trabajo de 19 de octubre de 1992-, art.47.3 (art.46.3 en el de 1990) del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Galicia, para 1989 y 1990 -Resolución de la Consellería de Trabajo y Bienestar Social de 10 de febrero de 1989 y Resolución de la Dirección de Trabajo y Promoción del Empleo de 19 de noviembre de 1990-, art.65.3 del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Madrid -Acuerdo de la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social de 21 de julio de 1988 y 3 de julio de 1991-).
Si bien, en algunos otros, se va más allá del simple tener acceso o de la exhibición de los documentos, para acordar la entrega de documentos, como lo es, una copia de la cotización de la Seguridad Social (art.61.e (art.62.d en el de 1989 y 64.d en el 1990) del Convenio colectivo entre la Administración Turística Española y su Personal Laboral, para 1985, 1986, 1989 y 1990 -RDGT 23 de setiembre de 1985 y RDGT 12 de julio de 1989 y RDGT 4 de setiembre de 1990-, art.25.h del Convenio colectivo del Personal Laboral del Instituto de Cooperación Iberoamericana -RDGT 28 de octubre de 1985-, art.16.h. del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI) -RDGT 30 de diciembre de 1987-, art.57.c del XI Convenio colectivo interprovincial para el Personal Laboral de Juntas de Puertos, Puertos Autónomos, Comisión Administradora de Grupos de Puertos y Puertos Transferidos a las Comunidades Autónomas que se adhieran al mismo -RDGT 25 de octubre de 1991-, art.52.j del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Diputación General de Aragón -RDGT del MTSS de 26 de setiembre de 1988 y RDGT del MTSS de 11 de octubre de 1989-, art.52.j. del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma -RDGT del MTSS de 3 de diciembre de 1990- y art.48 del I Convenio Colectivo Interdepartamental de Servicios Generales de la Diputación General de Aragón -RDGT del MTSS de 13 de febrero de 1986-); en forma mensual (art.57.c del XI Convenio colectivo interprovincial para el Personal Laboral de Juntas de Puertos, Puertos Autónomos, Comisión Administradora de Grupos de Puertos y Puertos Transferidos a las Comunidades Autónomas que se adhieran al mismo -RDGT 25 de octubre de 1991-). En este mismo sentido, la opinión de Carmen TATAY PUCHADES. Deber empresarial de informar en Seguridad Social, Actualidad Laboral, Nº11, mar., 1992, p.168, para quien la obligación del empresario se cumple, sólo si se <<exponen>> los dos modelos de cotización TC1 y TC2. Por su parte, para CCOO. Guía jurídica del Delegado Sindical: Derechos y garantías de los representantes de los trabajadores, Madrid, 1991, p.25, únicamente basta con exigir al empresario, el <<examen>> de los documentos de resguardo de ingreso de cotizaciones, <<con cierta periodicidad>>.
94 Por otra parte, como advierte el art.10 AI, para coadyuvar al objetivo de controlar el pluriempleo se considera esencial <<el cumplimiento exacto del requisito de dar a conocer a los representantes legales de los trabajadores, los boletines de cotización a la Seguridad Social>>.
95 En este sentido podrán ser consultados o realizar propuestas, en materia de servicios sociales de salud y de seguridad e higiene en el trabajo: podrán en su caso ser consultados (art.43.2 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Economía y Hacienda -RDGT 23 de noviembre de 1989, RDGT 28 de noviembre de 1991 y RDGT 21 de diciembre de 1992-, art.109.2 del IV Convenio colectivo del Personal Laboral al servicio del Anterior Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones -RDGT 29 de julio de 1991-, art.51.2 del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Agencia Estatal de Administración Tributaria -RDGT 29 de diciembre de 1992-, art.63 del Convenio Colectivo del Personal Laboral adscrito a la Dirección General de Salud Pública y Direcciones Territoriales de Salud del Gobierno Autónomo de Canarias -RDGT de 9 de octubre de 1986- y art.50 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Dirección General de Trabajo y Direcciones Territoriales de Trabajo del Gobierno Autónomo de Canarias -RDGT de 18 de diciembre de 1986-).
Pero también, serán oídos en las decisiones y sobre las gestiones relativas a régimen de retribuciones y prestaciones de naturaleza social (art.48.3 del III Convenio colectivo del Personal Laboral Fijo del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA) -RDGT 25 de octubre de 1985-, art.53 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y sus Organismos Autónomos: Servicio de Publicaciones e Instituto Nacional de Consumo -RDGT 21 de noviembre de 1985- y art.60 (art.78.8.c en el de 1991) del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Consumo -RDGT 4 de diciembre de 1987, RDGT 17 de abril de 1990 y RDGT 4 de febrero de 1991-); o podrán hacer propuestas en materia de seguridad social (art.63 del Convenio Colectivo del Personal Laboral adscrito a la Dirección General de Salud Pública y Direcciones Territoriales de Salud del Gobierno Autónomo de Canarias -RDGT de 9 de octubre de 1986- y art.50 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Dirección General de Trabajo y Direcciones Territoriales de Trabajo del Gobierno Autónomo de Canarias -RDGT de 18 de diciembre de 1986-).
96 El Comité Intercentro también <<podrá en su caso>> ser consultado en materia de seguridad e higiene (art.43.2 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Economía y Hacienda -RDGT 23 de noviembre de 1989, RDGT 28 de noviembre de 1991 y RDGT 21 de diciembre de 1992- y art.51.2 del Convenio Colctivo del Personal Laboral de la Agencia Estatal de Administración Tributaria -RDGT 29 de diciembre de 1992-).
Pero también, <<será oído en las decisiones y sobre las gestiones relativas a régimen de retribuciones y prestaciones de naturaleza social y asistencial o derivadas de especiales características del puesto de trabajo>> (art.63.3 del Convenio colectivo entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y su Personal Laboral -RDGT 27 de setiembre de 1985-, art.64.3 del I Convenio colectivo único entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, diferentes Organismos Autónomos del mismo y su Personal Laboral -RDGT 14 de agosto de 1986-, art.64.3 del Convenio colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Sanidad y Consumo y del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Consumo -RDGT 4 de diciembre de 1987-, art.64.2 (art.63.2 en el de 1989, 1991 y 1993) del I Convenio colectivo entre la Agencia Nacional del Tabaco y su Personal Laboral -RDGT 22 de diciembre de 1987, RDGT 12 de abril de 1989, RDGT 22 de mayo de 1991 y RDGT 22 de enero de 1993- y art.67.3 del II Convenio colectivo único entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, diferentes Organismos Autónomos del mismo y su Personal Laboral -RDGT 24 de febrero de 1989-). ]]>
97 Un comentario del mismo en Manuel ALONSO OLEA y German BARREIRO GONZALEZ. El Estatuto de los Trabajadores, Civitas, Madrid, 2ª ed., 1987, p.129, para quien se trata sobre todo de los subsidios de incapacidad laboral transitoria y prestaciones periódicas de protección a la familia. ]]>