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I. Introducción
Por primera vez, desde 2001, las autocracias son mayoría en el mundo. Según el reporte 2020 de democracia de V-Dem Institute2, actualmente 92 países están gobernados por autocracias, y se percibe un proceso de declive de los rasgos democráticos que Luhrmann y Lindberg (2019) han definido como “tercera ola de autocratización”. Las causas de este fenómeno aún no están claras y las explicaciones son diversas. Sin embargo, una línea de investigación importante en los últimos años ha remarcado que los actores internacionales (grandes potencias, poderes autocráticos, organizaciones internacionales y redes transnacionales) tienen un rol y un impacto en la manera en que se conforman los regímenes domésticos.
Dentro de los estudios que han investigado cómo ciertos factores externos impactan en la organización política interna de los Estados, autores clásicos como Pevehouse (2002) han mirado el rol de organismos internacionales. Sumado a este enfoque surgieron investigaciones que intentan observar cuál es el rol que han tenido los poderes regionales autocráticos, principalmente analizando el comportamiento de países como Rusia, Irán y Venezuela (Ambrosio 2010; Börzel 2015; Julia Bader, Grävingholt, and Kästner 2010; Soest 2015; Tansey 2016; Tolstrup 2009; Vanderhill 2013; Yakouchyk 2019). Sin embargo, las respuestas sobre cómo y por qué regímenes autocráticos utilizan su política exterior para promover la autocracia, aún no están claras (Kneuer and Demmelhuber 2016).
Un actor fundamental en este debate, por las características de su régimen, es China. Su crecimiento económico en las últimas décadas trajo como consecuencia su consolidación como la segunda economía del mundo y un debate sobre su ascenso y sus implicancias para el sistema internacional (Christensen 2006; Friedberg 2005; Mearsheimer 2010). Sin embargo, Vanderhill (2013) sostiene que mientras Rusia, Venezuela e Irán promueven la autocracia activamente en otros Estados, el estatus de China como promotor de autocracia es ambiguo. En medio de una pandemia que aparece en Wuhan (China) y una creciente competencia con Estados Unidos (lo que algunos ya denominan “una nueva guerra fría”), resulta clave debatir sobre si realmente China afecta la organización política interna de otros países.
Una extensa bibliografía ha intentado analizar el rol de China como promotor y difusor de autocracia (Ambrosio 2012; Brand, Mcewen-Fial, and Muno 2015; Chen and Kinzelbach 2015; Julia Bader 2014, 2015a, 2015b; Melnykovska, Plamper, and Schweickert 2012; Sharshenova and Crawford 2017). Pese a ello, nuevamente son más las preguntas pendientes que las respuestas. China no termina de “encajar” en el framework de promoción de autocracia. Con esto en mente, el objetivo de este artículo es realizar una revisión bibliográfica, tanto la que aborda los distintos mecanismos causales mediante los cuales actores internacionales podrían incidir en un cambio de régimen político, como en las investigaciones que se han centrado específicamente en estudiar el caso de China. Este repaso permitirá observar las complejidades de este debate sobre promoción de autocracia, discutir los mecanismos causales y analizar la influencia que podría tener China en la política interna de otros Estados.
El ensayo se estructura de la siguiente manera. Luego de esta introducción, en la segunda sección se presentarán las principales líneas de la bibliografía que aborda cómo los factores internacionales pueden ejercer un rol en los regímenes domésticos. En la tercera sección se analizará un aspecto particular de este debate: el rol de los poderes regionales autocráticos y los estudios que ahondan en cómo estos promueven o difunden autocracia. En la cuarta sección se realizará un análisis crítico de textos que han aplicado estos conceptos al caso de China y se planteará un marco para analizar cómo los actores internacionales pueden tener un impacto en cómo se conforman los regímenes domésticos. En la última sección de este ensayo se recapitulará la discusión y se ofrecerán reflexiones finales sobre las posibilidades para avanzar en la investigación del uso de la la variable internacional para entender la ola de autocratización de los últimos años.
II. Lo internacional importa
Levitsky y Way (2015), en un trabajo clásico sobre recesión democrática, realizaron un llamamiento a dejar atrás la noción de que estamos en un “democratic meltdown”, ya que la idea de “una recesión democrática mundial carece de fundamento empírico” (Levitsky and Way, 2015, 48). En esta misma línea, Luhrmann y Lindberg argumentan que “así como fue prematuro el anuncio del fin de la historia en 1992, también es prematuro proclamar el fin de la democracia ahora” (2019, p. 1095). Pese a ello, Luhrmann y Lindberg (2019) destacan la presencia de una tercera ola de autocratización, entendiendo este concepto como un declive de los atributos del régimen democrático, y siendo una ola que afecta, principalmente, a las democracias a través de retrocesos graduales con una fachada legal.
El debate sobre las razones de transición o quiebres democráticos es muy amplio y data de hace varias décadas. Se podría partir desde Lipset (1960), quien planteaba que el desarrollo económico es una precondición clave para la democracia, pasando por quienes miran la desigualdad o la fortaleza relativa de clases (Rueschemeyer 1992) hasta llegar a Przeworski et al (2000), quienes ven la posibilidad de que la transición a la democracia sea un evento aleatorio. Analizando los procesos de democratización, Schmitter (1986) argumenta que las transiciones democráticas se pueden explicar en términos de cálculos y fuerzas nacionales, y que los actores externos tienden a jugar un rol indirecto y marginal. Sin embargo, con el paso del tiempo, y principalmente ante la llegada de la tercera ola de democracia (Huntington 1991), los grupos académicos empezaron a pensar que para observar un fenómeno tan importante como un cambio de régimen o un proceso de autocratización, se deben tener en cuenta tanto aspectos domésticos como internacionales.
Whitehead (1986) fue clave para ampliar la mirada y observar más allá de la política doméstica, al argumentar que la transición democrática, tan estudiada en los noventa, se encontraba influenciada profundamente por el contexto internacional. Partiendo de la contigüidad geográfica de las transiciones democráticas que ocurrieron primero en el sur de Europa y luego en América Latina, este autor sostiene que la influencia internacional es importante para entender este fenómeno. Whitehead (1996) dio el puntapié inicial para una literatura que hoy en día busca comprender cómo los factores internacionales afectan regímenes domésticos y para pensar, por ejemplo, en la influencia de la política exterior de Estados Unidos, las finanzas internacionales y la Unión Europea como claves para comprender las transiciones democráticas. De esta manera, y mediante sus investigaciones, comienzan a surgir las ideas de contagio, control y consentimiento para explicar la influencia política internacional sobre la democratización.
Siguiendo esta línea y cuestionando la poca importancia que se le ha dado al factor internacional como causa explicativa de la transición democrática, Pevehouse (2002), presentando una teoría con datos cross-national, argumenta que los factores internacionales, particularmente las organizaciones regionales, juegan un rol importante en la transición y consolidación democrática. El autor presenta un trabajo cuantitativo, con datos de democracia e involucramiento en organismos regionales desde 1950 a 1992, en el que busca entender cómo o en cuáles circunstancias las organizaciones influencian el proceso democrático. Retomando ideas de las teorías de institucionalismo racional e institucionalismo sociológico, busca superar la imagen de que los factores internacionales solo crean constreñimientos y oportunidades.
Pevehouse (2002) argumenta que las organizaciones regionales pueden influenciar el proceso político doméstico a través de tres mecanismos causales: presión de las instituciones internacionales, alivio de los miedos de las élites nacionales a través de compromisos creíbles, y socialización de un grupo de élite nacional. Sin embargo, el autor reconoce que es probable que solo ciertas organizaciones estén asociadas a transiciones y consolidación democrática: aquellas que poseen densidad democrática dentro de la institución. Este trabajo clave de Pevehouse (2002) sobre la densidad democrática como un aspecto que genera efectos positivos para la democratización dispara dos reflexiones. La primera es que, si bien el autor presenta este factor internacional como una posible explicación, acepta que la membresía a una organización regional democrática probablemente no tenga una influencia tan importante en el proceso de transición, como sí lo tienen factores internos como “la experiencia pasada con la democracia, el tipo de régimen previo y los cambios en las tasas de crecimiento económico” (Pevehouse 2002, 539). La segunda es que ha generado una bibliografía paralela que busca observar la contracara de este efecto democratizador de los organismos regionales.
En esta línea se posicionan Obydenkova y Libman (2019), quienes argumentan que autócratas líderes de países que pertenecen al menos a una organización regional no democrática (ORND) han logrado mantenerse en el poder por períodos más largos que líderes autoritarios de países que no pertenecen a ORND. Otros estudios, como los de Soderbaum (2004), han destacado la importancia de las organizaciones regionales para estabilizar regímenes políticos y como herramientas de regime-boosting. Borzel y Risse (2016) también comparten esta mirada y argumentan que la membresía a una organización regional puede aumentar el autoritarismo, ya que regímenes no democráticos podrían usar esa membresía para asegurar su supervivencia, al fortalecer su imagen internacional, con ayuda externa y blindándose contra interferencias extranjeras.
Retomando el debate sobre la importancia del factor internacional, otro artículo clave es el de Gleditsch y Ward (2006), quienes proponen la existencia de clusters temporales y espaciales de democracia y transición, que generan una difusión y dependencia transfronteriza. Básicamente estos autores sostienen que la democratización no puede ser vista como resultado de un proceso independiente en cada país. Gleditsch y Ward (2006) buscan la explicación a través de dos mecanismos: cómo los factores externos pueden cambiar la balanza de poder entre los regímenes y fuerzas de oposición, y en la evaluación que diferentes grupos hacen de ciertas formas de gobierno. A estos mecanismos se pueden sumar otros como la emulación (imitar lo que otros entes hacen porque normativamente está correcto o porque aumentan los beneficios) y la socialización (las élites cooperan y se van socializando). Como se puede observar, los mecanismos que van planteando los estudios se empiezan a repetir: contagio, control, incentivos, consentimiento y asistencia.
Estas investigaciones sobre cómo los factores internacionales afectan regímenes domésticos se enfrentan a diversos desafíos y han sido confrontadas desde varios ámbitos. Quizás la mayor crítica es por parte de quienes consideran que, finalmente, son los factores domésticos los más relevantes. Este es el caso de Borzel (2015), quien sostiene que el factor doméstico es más importante para entender la no efectividad de la promoción democrática.
En definitiva, atraídos por el proceso de democratización de postguerra fría, los estudios de Whitehead (1996), Pevehouse (2005), Gleditsch y Ward (2006), entre muchos otros, pusieron sobre la mesa el impacto de los factores internacionales en los regímenes domésticos. La mirada principal se centró, primero, en la democratización, pero con el correr de los años, surgió una línea de investigación que observó cómo los factores externos pueden tener un rol en la autocratización. A través del estudio de organizaciones regionales y la política exterior de ciertos países, desarrollaron algunos mecanismos mediante los cuales lo externo puede influir en regímenes domésticos. Sin embargo, “el impacto internacional” aún resulta ser un concepto muy ambiguo. Como veíamos, organizaciones internacionales, redes transnacionales, poderes autocráticos y hegemones son algunos de los actores internacionales que pueden ejercer influencia. Este artículo se centra en un aspecto particular de este debate: el rol que pueden tener países autocráticos sobre los procesos de autocratización en otros países.
III. Países autocráticos y la ola de autocratización
En los últimos años ha aumentado la tendencia a observar cómo los factores internacionales impactan en la democracia y cómo poderes externos colaboran con el mantenimiento de la autocracia. De hecho, diversos autores han vinculado esta tercera ola de autocratización con el fenómeno de nuevos poderes emergentes no democráticos en un orden mundial cambiante (Ambrosio 2009; Burnell and Schlumberger 2010; Julia Bader, Grävingholt, and Kästner 2010; Kagan 2007). Es decir, el fracaso de la democracia (o de la promoción de la democracia) puede ser explicado, en parte, por el rol de poderes autocráticos (Risse and Babayan 2015).
En particular, se ha observado el rol de Rusia, China, Arabia Saudita, Venezuela e Irán en combatir los intentos occidentales de promover la democracia. Han proliferado los estudios sobre Arabia Saudita e Irán en la Primavera Árabe, la influencia de Rusia en Eurasia, el rol de China a través de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) y las relaciones de la Venezuela de Chávez con países latinoamericanos como Nicaragua, Ecuador, Cuba y Bolivia. Sin embargo, más allá de los avances en la extensa bibliografía (Ambrosio 2012; Julia Bader, Grävingholt, and Kästner 2010; Tansey 2016; Tolstrup 2015a; Way 2016), los mecanismos específicos mediante los cuales estos actores externos afectan los regímenes domésticos aún son objeto de debate.
Nuevamente son más las preguntas pendientes que las respuestas y, por ello, es importante analizar los principales argumentos de esta línea de investigación. Ambrosio (2008), un autor clave en este debate, analiza cómo la OCS promueve normas autoritarias en Asia Central y, si bien su enfoque es en una organización regional y no en una potencia autocrática, el rol que tienen China y Rusia en esa organización es fundamental para su concepción. En otros de sus trabajos (Ambrosio 2009), el autor sí se centra en el rol de potencias al analizar la resistencia de Rusia a la democratización en la ex Unión Soviética y plantear cinco estrategias para lograr una resistencia autoritaria: aislar, definir, reforzar, subvertir y coordinar.
Por último, Ambrosio (2010) plantea un marco de referencia para entender el concepto de difusión autoritaria mediante dos dinámicas de difusión: lo apropiado (que refiere a que cuando la legitimidad del autoritarismo se incrementa, es más probable que las normas y prácticas autocráticas se esparzan) y la efectividad (que implica que cuando los éxitos de los países autocráticos aumentan, crece la posibilidad de que sean vistos como modelos a seguir). También adhiere a su análisis otros mecanismos que contribuyen a la difusión autocrática: la geografía, vínculos, organizaciones internacionales, prestigio de great power y grupos de referencia.
Rachel Vanderhill (2013) es otra de las autoras claves en este debate y sigue, de cierta manera, la línea de Ambrosio, al analizar cómo ciertos Estados importantes han promovido el autoritarismo fuera de sus fronteras. En particular, la autora analiza cómo esa promoción interactúa tanto con la promoción de la democracia como con las condiciones locales, para determinar su efectividad y el resultado del régimen. Este triangulo (promoción autocracia, promoción democracia y aspectos locales) se observa en gran parte de estos estudios. El argumento de Vanderhill (2013) radica en que los Estados pueden causar un cambio de régimen afectando o alternando las estrategias y capacidades de las elites, ofreciendo incentivos positivos como acuerdos de libre comercio o provisión barata de energía. En este sentido, los actores externos pueden proveer recursos financieros adicionales para permitirles, a líderes autoritarios, incrementar su capacidad represiva.
Vanderhill (2013) presenta dos medios por los cuales los actores extranjeros fomentan el autoritarismo: a) cambios en las estrategias de las élites y, b) cambios en las capacidades de las élites. Cada uno de estos caminos tiene determinados mecanismos: el primero, a través de efectos de demostración (difusión de ideas, métodos y soluciones de políticas sin acción deliberada), acción colaborativa (propagación de estrategias particulares sobre cómo manipular elecciones, sin elemento de coerción) y presión externa (incentivos positivos y negativos para fomentar o forzar cambios de estrategia, con un elemento de coerción). El segundo camino (un cambio en las capacidades de las élites) se presenta mediante cuatro mecanismos: provisión de asistencia financiera y técnica para partidos políticos, asistencia a sociedad civil, asistencia económica en general y asistencia para represión.
A los esfuerzos de Ambrosio y Vanderhill se han sumado otros autores. Soest (2015), por ejemplo, busca aportar un mejor entendimiento sobre la naturaleza y los efectos de la dimensión internacional del autoritarismo. Este autor plantea una diferenciación entre difusión autoritaria, aprendizaje, colaboración y apoyo, así como una distinción entre comportamientos en eventos de tipo crisis y condiciones normales. Adhiriéndose a lo que también plantea Borzel (2015), Soest (2015) sostiene que la motivación de autócratas para apoyar a otros grupos autócratas es por un interés propio de supervivencia, más que por un compromiso ideológico de crear una “internacional autoritaria”.
Dentro del debate sobre promoción de autocracia hay investigaciones críticas con este concepto. Tansey (2016; 2017) sostiene que las investigaciones han fallado en demostrar que los esfuerzos de ciertos países pueden ser entendidos como un set coherente y unificado de políticas exteriores que busquen promover un tipo de régimen particular fuera de su país, argumentando que existen muchas debilidades y problemas de ambigüedad con el concepto de promoción de autocracia. Buscando una definición más estricta del término, argumenta que para referirnos a promoción de autocracia se requiere un claro intento por parte del actor externo de reforzar la autocracia, descartándose aspectos del tipo difusión que plantea Vanderhill (2013) y otros estudios.
Para avanzar en la bibliografía, Tansey (2016) plantea una tipología diferenciadora entre influencias activas (involucramiento de políticas intencionales de actores externos) o pasivas (fuerzas externas que refuerzan un régimen autoritario, pero sin la intención de ese actor). Tansey (2016) divide estas influencias pasivas en cuatro clusters: difusión y procesos de aprendizaje atados a eventos distantes, influencia del sistema internacional de estados soberanos, naturaleza cambiante de la economía internacional y rol de los vínculos internacionales. Dentro de la categoría influencia activa, Tansey (2016) sostiene que para que exista promoción autocrática tiene que haber una intención primaria de apoyar la autocracia con motivaciones que sean ideológicas. Si no se cumple la primera condición (intención), estaríamos hablando de influencias no intencionadas; mientras que, si se cumple la primera (intención), pero no la segunda (motivaciones ideológicas), estaríamos hablando de una resistencia a la democracia.
Esta tipología de Tansey (2016) es similar a la que plantea Yakouchyk (2016), quien diferencia entre promoción activa (acciones deliberadas para debilitar la performance liberal de otro país o fortalecer las capacidades de supervivencia de gobiernos autoritarios) y pasiva (apoyo a un régimen autoritario a través de lazos económicos y financieros y apoyo diplomático, en el sentido de que el resultado del régimen es un efecto secundario de la búsqueda de intereses económicos). Yakouchyk plantea el concepto de autocracy support, que define como “cualquier acción llevada a cabo por actores externos con el objetivo de garantizar que el nivel esperado de estabilidad del régimen después de tales acciones sea más alto que el nivel esperado de estabilidad del régimen sin tales acciones” (Yakouchyk 2016, p. 150). A su vez, propone tres categorías de mecanismos mediante los cuales unos regímenes apoyan a otros: económicos (subsidios de energía, préstamos y acuerdos de libre comercio), militares (exportación y donación de armas, despliegue de tropas y asesores militares) y políticos (asesoramiento estratégico, legitimización retórica a nivel internacional, promueven cobertura favorable en medios y diplomacia).
Otros autores que han planteado críticas y dificultades para estudiar la dimensión internacional del autoritarismo son Tolstrup (2015b) y Way (2016). La contribución de Tolstrup (2015a) a esta línea de investigación es clave, ya que brinda un enfoque más específico dentro de este debate, que parecería terminar siendo más efectivo. Analizando la asistencia de ciertos países en las elecciones de regímenes autoritarios, Tolstrup (2015a) argumenta que los actores internacionales, a través de lo que denomina “black knight election bolstering”3, pueden hacer a los regímenes autoritarios más resilientes hacia los desafíos electorales, al incrementar sus posibilidades de controlar y ganar elecciones. Esto se lograría a través de dos grandes estrategias: aumentando recursos y materiales estratégicos disponibles para el autócrata o solidificando la legitimidad del régimen. Este tipo de investigación, como la de Tolstrup (2015a), invita a reducir el alcance del fenómeno que se busca explicar y no pensar en términos abstractos de cómo un actor externo afecta determinado régimen doméstico (o un concepto tan amplio como autocratización). En este sentido, Tolstrup (2015a) interroga los textos académicos y permite observar, de forma más profunda, cómo un país autocrático afecta cierto aspecto doméstico de otro país, en este caso su proceso eleccionario.
En definitiva, desde la introducción del término promoción autocrática por parte de Burnell (2010) para referirse a cómo poderes regionales autoritarios ayudaban a regímenes similares a persistir, existe un debate sobre si los autócratas lo hacen por consideraciones estratégicas o porque consideran el autoritarismo como una forma apropiada de gobernar para esos países (Yakouchyk 2019). En este sentido, a través de esta sección es posible resaltar tres aspectos. El primero es que cuando se habla de actores internacionales que impactan regímenes domésticos, se debe diferenciar entre Estados, organizaciones internacionales, redes transnacionales u otros. En este caso, para este artículo, el estudio se centra en un Estado, un poder autocrático. En segundo lugar, para analizar cómo impacta este Estado en particular, se debe repensar el concepto de promoción autocrática, diferenciando entre una influencia autocrática directa e indirecta. Por último, se deben enfocar aspectos y mecanismos más específicos (como, por ejemplo, la ayuda durante elecciones) para comprender mejor cómo operan esos poderes autocráticos. Para intentar realizar un aporte a este debate se analizará la bibliografía que aplica estos conceptos a China y se plantearán ciertas ideas que emergen de este caso en particular.
IV. China y la dimensión internacional de la autocracia
Por su tamaño, su característica de autocracia cerrada y su creciente importancia en el sistema internacional, China no ha escapado a esta literatura que aborda cómo ciertos países autocráticos han asistido a regímenes autoritarios. Sin embargo, seguramente por las complejidades mencionadas anteriormente en lo que se refiere a la conceptualización de la promoción autocrática y la claridad en los mecanismos, su comportamiento no termina de encajar correctamente en este análisis. En ese caso, si quedase fuera del análisis, surge la pregunta de:
¿por qué algunas autocracias promueven autocracia y otras no?
Dentro de la literatura que busca aplicar estos conceptos al caso de China, una primera diferenciación que se puede plantear es entre quienes abordan el tema desde un ámbito multilateral (a través del rol que ejerce China en organizaciones internacionales) e investigaciones que observan relaciones directas de China con otros países. Mientras que una segunda división que se puede realizar de esta amplia bibliografía es con respecto a cómo los estudios visualizan la actitud de China, es decir, si consideran que China promueve/difunde la autocracia o no4.
Enfoque multilateral y bilateral
Diversos autores han observado el impacto que podría tener la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS), organismo de seguridad creado por China en 2001, en los regímenes domésticos de los miembros (Allison, 2018; Ambrosio, 2008; Obydenkova and Libman, 2019). Refiriéndose a un “espíritu de Shanghái”, Ambrosio (2008) argumenta que la OCS sirve a los gobiernos autoritarios para defenderse contra las tendencias democráticas regionales y globales, y que sus principios son inherentemente conservadores y diseñados para preservar los regímenes autocráticos de la región. Ambrosio (2008) sostiene que esta modalidad multilateral les permite a los países utilizar estas organizaciones internacionales para establecer normas regionales que hagan ilegítimo criticar o interferir en la política interna de los países y, en ese sentido, Rusia y China actúan como Estados fundamentales para fomentar normas regionales que mantengan el statu quo autocrático.
Complementando esta idea, en un artículo posterior, Ambrosio (2010) argumenta que, a pesar de que la OCS se ha mantenido neutral en términos de la política interna de sus miembros, ha buscado defender a sus gobiernos autocráticos al deslegitimizar la noción de cambio de régimen, glorificando la estabilidad como valor político de la región y promoviendo la equivalencia moral entre democracia y otras formas de gobierno. Melnykovska et al. (2012) plantean que los dos principios que guían esta organización, la diversidad y la no interferencia, impiden esfuerzos para promover valores como democracia y derechos humanos en esos Estados miembros.
En esta línea de análisis desde el ámbito multilateral, Obydenkova y Libman (2019) identifican mecanismos causales asociados al impacto de la OCS en la duración de liderazgos autocráticos. En primer lugar, sostienen que la organización incrementa la intensidad de la interacción de las élites, que produce altos grados de confianza y nuevas oportunidades de aprendizaje autoritario. Por otro lado, esa confianza genera otros efectos como la resolución de conflictos territoriales y el acceso a la asistencia económica china. En algunos casos, esto conlleva, dicen los autores, a un incremento de recursos económicos disponibles para líderes de gobiernos nacionales.
Por último, Obydenkova y Libman (2019) remarcan el vínculo entre la construcción de confianza y la cooperación con los servicios de seguridad. En definitiva, lo que parecería hacer la OCS y China como un actor clave dentro de este organismo (que representa sus intereses, si lo observamos desde una perspectiva realista), no es promover activamente la autocratización, sino generar una resistencia que contrarreste el proyecto de difusión transnacional de democracia llevado adelante por Estados Unidos, la Unión Europea y varios organismos internacionales multilaterales. Aunque cabe destacar que estos poderes occidentales no siempre buscan promover la democracia, sino que, al igual que el resto, también persiguen sus intereses.
En lo referente a los estudios que se enfocan en relaciones bilaterales de China, Bader, Gravingholt y Kastner (2010) desarrollan un argumento teórico sobre por qué y bajo qué circunstancias los poderes regionales autocráticos pueden estar interesados en influir en las estructuras de gobernanza en su ambiente regional. Utilizando las relaciones de China con Myanmar y Camboya (y también de Rusia con Georgia y Kirguistán), argumentan que los poderes regionales autocráticos poseen un interés en estar rodeados por otros regímenes autocráticos porque se benefician de sistemas de incentivos similares en su proximidad regional. Sostienen que esta preferencia general no se traslada automáticamente a iniciativas transformadoras de política exterior, sino que los poderes regionales solo fomentan un cambio de régimen en condiciones de inestabilidad doméstica en dicho país.
Un aspecto interesante del artículo de Bader et al. (2010), que conecta muy bien con los análisis multilaterales, es que restringen su modelo al ambiente regional inmediato de China, asumiendo que la lógica de que un gobierno trate de afectar a otro sistema de gobernanza es más pronunciada en países vecinos. Sobre este aspecto discutiremos en la siguiente sección. Es interesante observar que autores como Brand et al. (2015), por ejemplo, han intentado ampliar la visión explorando el rol de China como estabilizador externo en América Latina, y analizan cómo podrían las relaciones con Cuba y Venezuela diferir de las relaciones con otros países democráticos de la región como Costa Rica y Chile, buscando la existencia de un nexo autoritario, concepto entendido como un patrón de favoritismo hacia Estados autocráticos.
Cabe destacar que Brand et al. (2015) concluyen que China no se encuentra trabajando deliberadamente hacia una estabilización de las autocracias en América Latina y que no hay un patrón de favoritismo por autocracias. Los autores sostienen que en las relaciones de China con Venezuela y Cuba son importantes la cooperación militar, la venta de armas y las pautas de intercambio económico, sin embargo, son comparables a actividades de China con otros países de la región.
¿Promoción de autocracia?
Más allá de si el enfoque es de China actuando a través de instituciones (multilateral) o en su relación directa con países (bilateral), el debate sobre si China difunde o promueve autocracia es amplio y con evidencias disímiles. En primer lugar, existen trabajos como el de Ambrosio (2010), quien sostiene que China, al igual que Rusia, no difunde agresivamente una forma particular de gobierno, sino que se encuentra interesada en crear condiciones globales para que la promoción democrática se debilite y se arraigue la soberanía del Estado. Vanderhill (2013), en la misma línea, sostiene que China ha recibido gran atención, principalmente, por sus actividades en África, pero argumenta que no hay señales de que esté buscando influenciar el tipo de régimen. A su vez, esta autora plantea que China no trata de influenciar en la política interna de otros países, sino que busca asegurar acceso a recursos económicos, principalmente, minerales y recursos energéticos, por lo que, a través de ciertos mecanismos, China podría estar permitiendo autoritarismo, pero no promoviéndolo.
Nathan (2015) se adhiere a esta visión al sostener que, por lo menos hasta ahora, China no despliega ningún impulso misionario para promover el autoritarismo: “la política exterior China permanece esencialmente defensiva” (2015, 157). En este sentido, este autor se suma a la idea de que China busca mantener buenas relaciones con cualquier régimen que se encuentre en el poder en cualquier país en donde China tenga intereses diplomáticos, de seguridad o comerciales. Si bien, no niega que pueda ser más fácil para China hacer negocios con élites autoritarias que involucrarse con democracias (es interesante observar las dificultades que ha tenido China con las licitaciones), los intentos por socavar un régimen democrático serían más costosos que beneficiosos. A su vez, Nathan (2015) agrega que, incluso, si quisiera, China no tiene los recursos económicos, militares y de soft power para influenciar en los sistemas domésticos políticos de otros países.
Una opinión, incluso más crítica a ese pensamiento de China como país promotor de autocracia, es la de Melnykovska, Plamper y Schweickert (2012), quienes no solo cuestionan la potencial promoción autocrática de China, sino que argumentan que el enfoque de negocios que utiliza China hacia sus vecinos de Asia Central puede tener (aunque no intencionalmente) efectos positivos en términos de mejora de gobernanza y democratización. Estos autores llegan a dicha conclusión luego de analizar tres dimensiones de la promoción de autocracia (liderazgo y participación en organizaciones regionales, cooperación económica y una forma más directa de interferencia y amenaza) y marcan diferencias entre el comportamiento de Rusia y China en Asia Central.
Existen estudios que han tomado una posición distinta a las mencionadas y que sostienen que China podría preferir regímenes autocráticos. Bader (2014), una de las autoras que más ha escrito sobre China y la supervivencia de autocracias, sostiene que es más probable que China elija autocracias para cooperación económica que democracias, debido a que es más exitosa en lograr sus intereses de política exterior con países autocráticos. La autora ilustra cómo la política china de no interferencia se traduce en apoyo a líderes actuales en países autocráticos y muestra cómo se ha beneficiado de la toma de decisiones secretas en autocracias para lograr sus propios intereses externos. Por su parte, Brand et al. (2015) muestran que en América Latina las relaciones entre China con países autocráticos y democráticos no difieren. Lo interesante de esta diferencia en el argumento es quizás el ámbito geográfico al cual se refieren los trabajos.
Bader (2015; 2014; 2015a; 2015c; 2015b) escribió diversos artículos sobre este tema con una visión ambigua sobre China y la promoción de autocracia. Utilizando la teoría del selectorado para investigar la cooperación autocrática, argumenta que las small winning coalitions son más compatibles con los intereses de China, por lo cual China tiene fuertes incentivos para sostener regímenes no democráticos (Bader, 2015c). Además, la autora muestra cómo la dependencia de exportaciones con China tiene un efecto significativo en estabilizar regímenes autoritarios (Bader 2015a), aunque sería interesante observar, si es que no tiene un efecto estabilizador en cualquier tipo de régimen. Pese a esta idea, Bader (2015a) argumenta que, si bien la política exterior pragmática china podría beneficiar a los líderes autocráticos y que puede existir un interés de prevenir efectos dominó democráticos, el impacto de China en la supervivencia autocrática es más débil de lo que ciertos críticos de Beijing aducen.
Una visión similar a esta es la de Sharshenova y Crawford (2017), quienes analizan cuándo y en qué grado el involucramiento de China en los países de Asia Central socava presuntos esfuerzos de promoción democrática de otros actores internacionales. Sharshenova y Crawford (2017) argumentan que China desafía los esfuerzos occidentales de una manera indirecta, remarcando tres factores explicativos: el primero es que la asistencia financiera de China hace que la asistencia condicionada de occidente parezca menos onerosa y como una intromisión a la soberanía; segundo, mediante organizaciones regionales China crea un medio institucional en el que se legitima el autoritarismo y; por último, con el poder del ejemplo, China muestra que la democracia no es un prerrequisito para la prosperidad y el bienestar social.
Observando la situación de Hong Kong y Myanmar, Chen y Kinzelbach (2015), sostienen que el Partido Comunista Chino contrarresta la promoción de democracia cuando observa una amenaza a su propia supervivencia, ante lo cual utiliza una amplia gama de tácticas que van desde represión interna, contra-discurso y sticks and carrots a nivel internacional. Los autores consideran que China es un bloqueador decisivo en los casos en los cuales observa una amenaza, pero también un espectador indiferente de la democratización, si no percibe riesgo de contagio.
Las opiniones más extremas y afines a China como promotor de autocracia se pueden asociar a pensamientos como los de Pillsbury (2015), quien argumenta que, si la economía china continúa creciendo y los políticos de línea dura tienen el control de la política, dentro de unas décadas China se va a oponer a la democratización en el mundo (en un momento de un declive de los rasgos democráticos a nivel global), controlará la información a través de la censura en internet e influencia en los medios, e intimidará a sus críticos por medio de ciber ataques y favores económicos. Este tipo de enfoque está emparentado con aquellos que sostienen que China contribuye a perpetuar los regímenes autocráticos, principalmente con una mirada muy centrada en las relaciones con África y por parte de visiones neoconservadoras norteamericanas.
Kurlantzick (2007) es otro de los autores que van en ese camino, sugiere que los esfuerzos de China de involucrarse con regímenes que Estados Unidos buscan aislar, pueden contrarrestar los esfuerzos de promoción democrática, lo cual es la parte más peligrosa del creciente soft power de China. En esta línea, Halper (2010), a través de su libro “The Beijing Consensus”, se añade a este enfoque al sostener que la amenaza de China no es ni militar ni económica, sino ideacional, principalmente, ofrece una alternativa de “autoritarismo de mercado”. Este autor sostiene que, si bien los objetivos de política exterior de China se relacionan a demandas domésticas, más que intenciones hegemónicas o promoción de modelos a otros países, plantea una alarma con respecto a los lazos con regímenes corruptos de Asia, África, América Latina y Medio Oriente. En este sentido, sostiene Halper (2010), China estaría ofreciendo un camino distinto sin condicionalidades a valores de democracia o de derechos humanos.
V. Los aportes del caso China al debate sobre promoción de autocracia
El objetivo de esta sección es plantear algunas ideas que se derivan de la revisión de la literatura sobre cómo los factores internacionales impactan los regímenes domésticos, el rol de países autocráticos y cómo se inserta el caso de China en este debate. Para ello se plantean cinco preguntas que tienen como objetivo construir un marco para analizar cómo actores internacionales pueden tener impacto en la organización política interna de otros países.
¿Quiénes afectan?
Un aspecto fundamental en esta bibliografía es dilucidar cómo lo “externo” afecta la organización política interna de los Estados. Sin embargo, lo primero que debemos hacer es identificar al actor (que queremos estudiar) que produce ese efecto. Para ello, el llamamiento es a concentrarse en la agencia de un actor estatal, una organización internacional o de redes transnacionales. Cuando nos referimos al impacto externo sobre un régimen doméstico debemos especificar, por ejemplo, si apuntamos a las acciones de política exterior de un país, a las normas o reglas que emergen de una organización internacional o a las ideas que se transmiten a través de redes transnacionales.
En el caso particular de China, los estudios suelen entremezclar y confundir cómo puede afectar la Organización de Cooperación de Shanghái, de la que China es parte, con la política exterior de Beijing. Si bien, desde una mirada realista se podría pensar que las organizaciones son el reflejo de los intereses de los Estados más poderosos de la organización, para un mejor entendimiento de cómo el “afuera” impacta sobre lo doméstico, se debe tener claridad en los análisis y estudiarlos como actores distintos. Investigar cómo China influenciaría a través de la OCS brinda una complejidad adicional, porque no solamente se debería demostrar que la organización impacta en regímenes domésticos, sino que habría que argumentar que China es clave para definir esos aspectos que estaría influenciando. En este sentido, las preguntas de investigación deben ser más directas. Utilizando ejemplos ya mencionados, una propuesta podría ser: ¿la política exterior de China afecta la organización política interna de Myanmar?
¿A qué afectan?
Otro aspecto interesante de esta literatura sobre el impacto en la organización política interna de los Estados es el objeto/sujeto/aspecto sobre el cuál se ejerce el efecto. Los términos promoción de la democracia o autocracia parecen ser muy abstractos y difíciles de medir en un mundo complejo y en debates de relaciones internacionales donde se busca responder preguntas más específicas. Abordar si China promueve autocracia en un país termina siendo una pregunta muy amplia, ya que son casi infinitos los factores que pueden influenciar sobre la autocratización. Quizás la mejor opción para analizar este tema es la recomendación de Sharshenova y Crawford (2017), quienes invitan de cierta manera a salirse del framework de promoción autocrática.
Una pista sobre cómo avanzar la podemos encontrar en Tolstrup (2015a), ya que lo interesante de su trabajo es que acota el alcance y se centra en un aspecto específico de la autocratización: la asistencia en elecciones. Reducir el alcance invita a formular preguntas de investigación más concretas sobre cómo, por ejemplo, la política exterior de China afecta un aspecto específico de la organización política interna de un país. Asumir que el factor externo puede, por si solo, causar un cambio de régimen parecería una exageración e, incluso, aquellos autores que le otorgan un rol a la dimensión internacional no dejan de reconocer que los aspectos domésticos son fundamentales. La literatura debería avanzar hacia cómo un actor externo podría impactar en fenómenos específicos como elecciones libres y justas, esfuerzos de censura de agencias gubernamentales o represión a organizaciones civiles, entre otros aspectos que contribuyan a la autocratización. Continuando con el ejemplo anterior, es posible preguntarse: ¿la política exterior de China afecta la represión a organizaciones de la sociedad civil en Myanmar?
¿Cómo afectan?
Uno de los aspectos importantes que surge de la revisión bibliográfica es que los mecanismos mediante los cuales los regímenes autocráticos afectan son amplios. Dilucidar cuáles son los procesos a través de los cuales estos actores internacionales producen efectos de autocratización es el gran escollo de este debate. Se ha pensado en efectos de contagio (mediante transmisión de información, aprendizaje y emulación), coerción (a través del uso de la violencia o la amenaza del uso de la fuerza), incentivos (a través de condicionalidad o sanciones) y asistencia (construcción de capacidades). Sin embargo, esta clasificación parecería estar más ligada a los textos de promoción democrática y no tiene por qué funcionar para una influencia autocrática. Por ello es clave diferenciar sobre mecanismos que afectan democratización y autocratización.
Mediante los insights que proveen los autores que analizan el caso de China y textos clásicos de esta temática, si se opta por centrarse en cómo afecta la política exterior de un país (un actor estatal) a la organización interna de otros Estados directamente y no a través de su rol en organizaciones internacionales, una opción para entender los mecanismos causales puede ser una distinción en dimensiones, más que pensarlo en términos de contagio, asistencia, condicionalidad, etc. Según el aspecto específico que se busque analizar para entender un proceso de autocratización, se pueden identificar posibles impactos en temas políticos, económicos, de seguridad y lo que denominará, para efectos de este artículo, como legitimidad.
Con la dimensión política se hace referencia, por un lado, al apoyo que podría dar China a ciertos grupos domésticos proautoritarios dentro de un país (respaldo a nivel comunicacional y fortalecimiento de la imagen internacional a través de misiones de observadores electorales, por ejemplo) y, por otro, a la interacción de élites y oportunidades de aprendizaje autoritario (pensado en términos de emulación y socialización). En lo económico, es interesante observar, por un lado, la asistencia económica no condicionada (clave para aquellos regímenes sujetos a sanciones) y los beneficios económicos de un aumento en las relaciones (tanto a nivel comercial mediante acuerdos comerciales, provisión de energía barata, como de inversiones). En seguridad, se puede pensar, por una parte, en cooperación para proveer herramientas de censura y vigilancia (acuerdos de seguridad) y, por otra, a un aumento de capacidad represiva (venta y donación de armas). En lo que refiere a legitimidad se apunta a: la promoción de ese sistema como modelo (la evaluación que diferentes grupos hacen de cierta forma de gobierno y la legitimidad del autoritarismo) y apoyo diplomático en organismos internacionales que lo blinden contra interferencias extranjeras (incluyendo la consolidación del principio de no interferencia en los asuntos internos).
¿Dónde afectan?
Otro aspecto interesante que se deriva de estos estudios es el aspecto geográfico. Cuando se analiza cómo los actores internacionales tienen un rol y un impacto en la manera que se conforman los regímenes domésticos, no se puede omitir la geografía. En este sentido, es posible asumir que los mecanismos (de cualquier tipo) operan diferente según la cercanía o lejanía geográfica. Esto quizás se capta más fácilmente cuando nos referimos a organizaciones regionales, sin embargo, a la hora de analizar la influencia de un actor a través de relaciones bilaterales se debe tener en cuenta que, seguramente, no tenga el mismo efecto en un vecino que en un país de otro continente.
En la literatura hay cierto consenso de que las autocracias tienen incentivos para favorecer Estados con estructuras similares, al menos en su vecindario, por posibles miedos de difusión. En el caso de China esto se puede identificar en los análisis anteriormente mencionados. Tal como remarca Nathan (2015), la preocupación de China se centra en sus relaciones con la decena de países que le rodean, por lo cual no tiene mucho sentido comparar cómo puede afectar la política exterior de China al régimen doméstico de Myanmar o Camboya, con cómo afecta a países de Europa Oriental o América Latina. Esto mismo aplica, también, si se opta por un enfoque de organismos internacionales, no es lo mismo analizar el efecto de autocratización o democratización que puede tener una organización como la OCS, con el efecto que podrían tener foros intercontinentales como China-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños). Además, otro aspecto interesante para discutir es que no es lo mismo cómo impacta un actor internacional a países con democracias consolidadas, regímenes híbridos o países que ya son autocracias.
¿Promoción o influencia autocrática?
Como ya lo mencionaron diversos análisis, el concepto de promoción de autocracia posee serios problemas, principalmente, porque los países persiguen y defienden sus intereses más allá de un régimen específico. Sin embargo, al ser difícil encontrar evidencia de que autocracias fortalezcan la evolución de la democracia en otro país, se podría decir que, si bien exactamente no promueven la autocracia, hacen poco para dar fin a regímenes autocráticos (Bader, Grävingholt, and Kästner 2010). En este sentido, los problemas que pueda tener el concepto de promoción de autocracia no inhabilitan el estudio de la dimensión externa del autoritarismo o lo que se podría denominar como “influencia autocrática”.
De la revisión bibliográfica se desprende que, si bien China está presente en el debate sobre promoción de autocracia, principalmente en el contexto de “nueva guerra fría” entre Estados Unidos y China, los análisis académicos no encuentran argumentos claros para categorizar a China como un promotor de autocracia. Partiendo de esta base y descartando que China busque promover un régimen específico en otros países, surge la pregunta de si, ¿la política exterior China tiene un impacto en la manera que se conforman la organización política interna de los países? Si una de las causas de la tercera ola de autocratización es un ambiente internacional más permisivo (Steven Levitsky and Way, 2015) o el rol de poderes autocráticos, ¿cómo se explicaría que una autocracia cerrada con el poder económico de China no tenga relación con esos efectos?
Dejar atrás el concepto de promoción autocrática y pensar en la dimensión internacional del autoritarismo o en una influencia autocrática puede dar ciertas pistas. Con base en las propuestas de Tansey (2016) y Yakouchyk (2019) resulta fundamental, además de plantearse las cuatro preguntas mencionadas anteriormente, realizar una distinción entre cómo actores estatales pueden tener una influencia autocrática, ya sea directa o indirecta (resumen del marco propuesto en Tabla 1).
Tabla 1 La dimensión internacional del autoritarismo
| ¿Quién afecta? | ¿A qué afecta? | ¿Cómo afecta? | ¿Dónde afecta? | |
|---|---|---|---|---|
| Actores: Estados, organizaciones internacionales o redes transnacionales | Dimensiones de la autocratización: Elecciones, censura, derechos civiles, represión | Ámbitos: Política, economía, seguridad y legitimidad | Niveles: Bilateral, regional, global | |
| Más allá de la promoción de la autocracia: La influencia autocrática de los actores estatales | ||||
| Influencia directa | Influencia indirecta | |||
| Política: Apoyo a grupos proautoritarios (respaldo comunicacional y fortalecimiento de su imagen internacional) | Seguridad: Aumento de capacidad represiva (venta y donación de armas) | Política: Interacción de élites y oportunidades de aprendizaje autoritario (emulación y socialización) | Seguridad: Intercambios de prácticas sobre censura y vigilancia (acuerdos de seguridad) | |
| Economía: Asistencia económica no condicionada (objetivo de evitar sanciones) | Legitimidad: Apoyo diplomático para blindar contra interferencias extranjeras (principio de no interferencia) | Economía: Relaciones económicas (acuerdos comerciales, provisión barata de energía e inversiones) | Legitimidad: Régimen autocrático como modelo (evaluación y legitimidad de autoritarismo) | |
Nota: Elaboración propia con base en las propuestas de Tansey (2016) y Yakouchyk (2019).
VI. Reflexiones finales
El último reporte de Varieties of Democracy5 muestra un deterioro global de las instituciones democráticas liberales. La autocratización, entendida como el declive de rasgos democráticos, se ha acelerado y hoy en día todas las regiones del mundo forman parte de esta tercera ola de autocratización (Lührmann and Lindberg, 2019). En este contexto, los ataques a la libertad de expresión y a los medios se han intensificado y también se ha producido un deterioro en la calidad de las elecciones (V-Dem Institute 2020). Este proceso se puede evidenciar en países diversos, desde Estados Unidos, Brasil, India, Turquía hasta Hungría y muchos otros países.
Las respuestas sobre por qué se está ante la presencia de un proceso de autocratización global aún no están claras. En la búsqueda de complementar los estudios de política comparada que por muchos años dejaron fuera la variable internacional, una línea de investigación ha intentado explicar estos fenómenos a través del rol de actores internacionales, ya sea de grandes potencias, organizaciones internacionales o redes transnacionales. Levitsky y Way sostienen que para los años 2000 “la recuperación económica, la reconstrucción del Estado y un ambiente internacional más permisivo, redujo el nivel de la debilidad e inestabilidad de los autoritarismos que caracterizó a gran parte de África, la antigua Unión Soviética y Asia durante el período inicial post guerra fría” (2015, p. 51). Ese “ambiente internacional más permisivo” al que refieren esos autores es un concepto muy amplio y, aunque puede existir cierto convencimiento de que el “afuera” estaría influyendo (y seguramente influye), el cómo y el peso real que tiene sobre la organización política interna de los países es un debate abierto.
Dentro de esta línea de investigación que observa el rol de actores internacionales se destaca un debate que analiza el rol de los poderes iliberales. Como se ha mencionado, Bader, Gravingholt y Kastner (2010), por ejemplo, argumentan que este proceso de autocratización se puede deber, en parte, al crecimiento de poderes autoritarios como Rusia y China. Este argumento no sorprende, sin embargo, la incógnita surge sobre cómo China no termina de “encajar” en este debate siendo una autocracia cerrada (con uno de los más bajos niveles de Índice de Democracia Liberal de V-Dem), la segunda economía del mundo y un creciente polo de poder. Es decir, si una de las causas de este proceso de autocratización es el rol de poderes autocráticos, sería difícil de comprender que China, por su tamaño e influencia en el sistema internacional, no estuviese contribuyendo con esa ola. Y en el caso de que esté contribuyendo, aún no están claros los mecanismos.
En definitiva, si se retoma el argumento de Levitsky y Way (2010) sobre un ambiente más permisivo, podríamos pensar en la influencia de China en este proceso como un actor clave para generar las condiciones políticas y económicas para que muchas autocracias puedan conciliarse nuevamente con el poder. Lo que se hipotetiza en este ensayo es que para comprender cómo afectan estos poderes autocráticos, y principalmente China, se debe salir del enfoque de promoción autocrática. Para superar las ambigüedades y las críticas a este concepto, hay que plantearse cuatro preguntas claves para entender de mejor manera la dimensión externa del autoritarismo.
Resulta clave analizar, ¿quiénes afectan?, distinguiendo el rol que pueden tener Estados, organizaciones internacionales o redes transnacionales. Luego preguntarse, ¿a qué afectan?, intentando poner la mirada en aspectos más concretos dentro de un proceso tan amplio como el de autocratización. Comprender, ¿cómo afectan?, observando de forma más profunda cuáles son los mecanismos causales y superando conceptos amplios como contagio, coerción, condicionalidad, entre otros. Y, por último, distinguir, ¿dónde afectan?; a la hora de plantearse un proyecto de investigación debemos entender que una misma política exterior de un país puede, por ejemplo, tener efectos distintos en países vecinos que en otros fuera de su continente.
Si el objetivo es comprender cómo afectan ciertos Estados a regímenes domésticos de otros países, la invitación es a continuar estudiando la “influencia autocrática” (en vez de la promoción autocrática), distinguiendo entre ciertos impactos directos e indirectos de estos países. Para ello sería fundamental, en un trabajo posterior, realizar un análisis que profundice un caso de estudio en donde se evalúen las propuestas teóricas. La bibliografía sobre promoción de autocracia, creciendo a imagen y semejanza de la de promoción de democracia; aún posee demasiadas ambigüedades y problemas de conceptualización. Una revisión sobre el debate de China como promotor o no de autocracia brinda ciertas pistas para avanzar en diversas líneas de investigación para poder entender mejor el rol e impacto de actores internacionales en la organización política interna de los Estados.
