La base de datos, problemas y variables

Los problemas

La meta del proyecto fue, desde un inicio, desarrollar una base de datos que reuniera la información relevante de las instituciones públicas de Centroamérica, desde la independencia hasta la actualidad. Fundamentalmente con el objetivo de permitir la comparación y análisis del proceso de formación de los Estados del istmo. Para esto, se contó con la base de datos que ya había construido el Programa Estado de la Nación, de la cual se tomaron prestadas muchas categorías y variables.

El PEN, a través de dicha base de datos, se encargó de hacer un inventario de las instituciones existentes en Centroamérica, para luego trazar las raíces históricas de cada entidad; hasta donde fuera posible. Esto permitió apreciar una fotografía actualizada de las estructuras administrativas de los Estados, pero no su proceso de conformación histórica, ya que no estaba diseñada para analizar la evolución institucional.

A partir de lo anterior, el primer problema para construir el nuevo instrumento era que las variables elegidas estaban diseñadas para comprender al Estado contemporáneo, lo que planteaba un posible problema de anacronismo. No obstante, esto podía traer beneficios para el análisis, pues crear un conjunto estandarizado de variables admitía comparar los diferentes momentos de la formación estatal (cuya base sería el Estado moderno contemporáneo, y viendo hacia atrás). Esta aproximación hizo posible determinar el momento en que cada institución desarrollaría los elementos asociados a una institución plenamente consolidada, desde la perspectiva del Estado más contemporáneo. Para evitar el problema derivado de variables pensadas para momentos históricos diferentes, estas se redefinieron a partir de conceptos un poco más amplios, de manera que fuera posible hacerlos calzar en distintos momentos históricos.

El segundo problema que se presentó estaba implícito en el objetivo, ¿cómo medir la evolución de las instituciones a partir de la base de datos? Se ideó un sistema de códigos para incorporar la información, el cual permitía registrar los cambios de cada institución, pequeños o grandes, de manera que se pudiera apreciar un registro histórico de cada una. Se incluyó una opción para indicar si el registro correspondía a la fundación, modificación o cierre de una entidad. Esto resultó de gran importancia en el funcionamiento del instrumento, pues cada nuevo registro, producto de un cambio en una institución a lo largo del tiempo, no borraría o alteraría los datos anteriores. Cada institución contaría con un código de registro numérico único, por lo que las diferentes modificaciones se registran bajo el mismo código, de manera que a la hora de llamar los datos de una entidad se recupera la información de su creación, todas sus modificaciones y su cierre (si existe).

Resueltos estos problemas, el trabajo debía concentrarse en definir los conceptos claves para el desarrollo de la herramienta. Desde esa perspectiva, el Estado fue considerado como un fenómeno relacional, un entramado de relaciones sociales, donde un grupo reclama el monopolio legítimo del uso de la violencia física y simbólica en un territorio delimitado y sobre una población específica, el cual define, a partir de esa relación multidimensional, el poder del cuerpo político y sus representantes, quienes hablan en nombre del Estado.⁹

Por lo tanto, se comprende al Estado como una esfera de poder propio, en el cual se articula un entramado institucional que se basa en la aplicación real y simbólica de la fuerza y de los medios de dominación. Así, las instituciones públicas se transforman también en un espacio importante para poder definir los ámbitos de lo público y lo privado en el Estado, donde, además, se traducen muchas de las soluciones que la sociedad ha dado a la relación entre gobierno y sociedad. Así, para llevar a cabo el llenado de la base de datos, se definió institución como: “una entidad de carácter público o semi-público cuya fundación, organización material y competencias fueron establecidas por sanción de la autoridad pública debidamente autorizada para ello, de conformidad con el marco legal vigente en ese momento” ( Rodríguez, 2015, 6).

Tal como se ha apuntado previamente, una de las mayores dificultades durante el llenado de la base de datos fue reconocer las diferentes lógicas institucionales que cada Estado aplicó a lo largo de su historia. Crear una definición muy específica y detallada hubiera dejado por fuera muchas oficinas, administraciones y entidades que cumplieron labores importantes en los Estados en proceso de consolidación. Así, mientras las variables utilizadas se pensaron para un momento en el que los Estados estaban plenamente conformados, las definiciones tras estas debían permitir que el criterio de los investigadores determinara si una entidad entraba o no en el rango de la base. A pesar de esto, se estableció un límite para la incorporación de oficinas locales. En ese sentido, no se consideraron las municipalidades, escuelas, oficinas médicas o legales, estancos, receptorías u otras que funcionaron en el plano de los pueblos (lo cual resulta una deuda que en el futuro se piensa corregir).

Por lo tanto, la definición de institución que se estableció para el manual de códigos propone una cierta libertad de interpretación, lo cual les facilita a los investigadores determinar, bajo ciertos criterios -como la existencia de legislación fundacional promulgada por autoridades legítimas, presupuestos, personal, funciones debidamente establecidas, claridad en la existencia de cadena de mando (de qué ramo depende y qué oficinas controla)-, y con la colaboración de un equipo de trabajo, cuáles instituciones entran en la base conforme estas aparecen en la legislación, o en los demás documentos planteados para el trabajo de llenado. Si bien las líneas teóricas están bien establecidas, hay un determinado grado de elasticidad que facilita el trabajo empírico y privilegia la experiencia de los investigadores.

Se comprende que, a partir del contexto de dicha definición, la escogencia de las instituciones que conforman el cuerpo de análisis de la base de datos incluye diferentes tipos de entidades. Se incluyeron oficinas con carácter oficial con funciones específicas, tales como ministerios, tesorerías y cualquier otra, con tal de que su organización material (recursos, personal, locales, etc.) y competencias hayan sido sancionadas dentro del marco legal vigente en ese momento. Como ya se señaló, los investigadores que llevan a cabo el llenado deben poseer un conocimiento previo sobre el tema de estudio, para afrontar las complejas circunstancias del contexto político de cada país. Pero también significa que la retroalimentación con un equipo de trabajo, que evalúe de manera constante lo que constituye o no una institución, resulta clave.

Esta discusión e intercambio resultó de mucho valor, ya que el trabajo de archivo reveló lo contingente de la formación de las instituciones en el istmo. Sujetas a distintos procesos sociales y dinámicas económicas que moldearon las estrategias de poder en cada territorio. Las condiciones con las cuales nacieron estas instituciones, en cada uno de los Estados, marcó su supervivencia o muerte en un proceso que revela mucho de las condiciones estructurales de los nuevos proyectos políticos. La comparación de las diferencias en la formación, así como la vida de estas instituciones, revela detalles del proceso de conformación de los Estados y su despliegue en el territorio.

Si se consideran estas condiciones, una de las principales características de dicha herramienta es su perfectibilidad. La base fue concebida para permitir la futura cooperación de los investigadores interesados en un proyecto colaborativo. En ese sentido, otro de los objetivos del proyecto es poner a disposición de los investigadores esta herramienta para que puedan participar de su corrección y ampliación. Se pretende construir una herramienta colaborativa, que facilite la sinergia entre investigadores, para cerrar las brechas de información y acercarse progresivamente a un retrato más exacto de los procesos institucionales, pero también, como ya se ha mencionado, a las dinámicas sociales y políticas del poder en la región.

En este punto, vale la pena rescatar ese viejo, y muchas veces desatendido llamado por la labor interdisciplinaria. Más allá de las posibles falencias o debilidades que cada campo pueda poseer, los puntos de interés y las posibilidades de cooperación para alcanzar explicaciones más sólidas son muy atractivas. Tanto teoría como investigación empírica son requeridas para comprender los fenómenos que cada campo se ha propuesto analizar, por lo tanto, no se puede, o debe pretender, que la realidad se adapte a modelos teóricos sin más; como tampoco es posible realizar explicaciones enteramente diseñadas a partir de lo empírico, sin entender los conceptos y teorías que los sustentan. Por lo tanto, se podría recordar la defensa que académicos como Schumpeter o Weber hicieron de la necesidad de una visión más amplia de los fenómenos sociales con una perspectiva que incluye distintas disciplinas.

Las variables

Para estudiar cada institución se construyeron 76 variables distribuidas en siete categorías. La primera de ellas posee 17 ítems, en los cuales se registra la información general y ubicación temporal de cada registro. Además de detalles importantes como la fecha, el país, la administración, la adscripción política, el período (variables que permiten analizar datos agregados en períodos de 10 años) o el acrónimo (si existe), esta base, como se mencionó, permite que cada modificación sea introducida como un registro diferente, gracias a que toda la información sobre cada entidad se almacena bajo un mismo código. De modo que, al momento de buscar los registros de una entidad, estos aparecen de manera ordenada bajo la forma de un registro histórico (Figura 1). Esto facilita el estudio de una institución a lo largo del tiempo al considerar los cambios que ha atravesado una única institución, pero, en conjunto, también aumenta la cantidad de elementos por analizar.

Fuente: Base de datos de instituciones públicas de Costa Rica y Nicaragua, 1839-1940. Nótese la casilla “Estatus”, donde el número 1 representa creación, mientras que el número 2 significa modificación.

Figura 1: Fragmento de la sección de datos de la BDICN, instituciones de Nicaragua 

La segunda categoría incluye cinco variables relacionadas con la naturaleza jurídica de cada entidad. A través de estas se establece una tipología que permite clasificar cada institución dentro del marco del Estado. La primera variable en ese sentido es la “naturaleza jurídica clasificada primaria”, que pretende ubicar a cada entidad según sea de naturaleza centralizada, descentralizada o no estatal.¹⁰ Lo más importante, en este caso, es de dónde provienen los fondos de cada una de estas, así como sus funciones propiamente dichas. A partir de esto se establece una “naturaleza jurídica clasificada secundaria”, más compleja y desagregada, en la cual se pretende clasificar a cada entidad en su relación jerárquica dentro del esquema de gobierno (Tabla 1).

Así, a las instituciones centralizadas les corresponden las opciones a, b, c, d, e y k; a las descentralizadas las f, g, h y j; mientras que a las no estatales las opciones i, k, l, m y n. No obstante, en la labor de llenado se podía presentar la posibilidad de reconsiderar alguna de estas, con el objetivo de hacer calzar mejor las características de una institución. Las demás variables permiten una mayor desagregación de los datos a partir de la adscripción administrativa de la entidad.

Como ya se ha mencionado, el mayor reto ante esta clasificación fue llegar a un criterio único que permitiera ubicar a cada entidad en una única opción. El proceso formativo del Estado en la región resultó caótico, producto de un proceso de prueba y error, que agregó un alto grado de contingencia a la vida institucional del gobierno. Así, mientras un ministerio, o una reforma a la Corte de Justicia resultaban de sencilla ubicación, algunos casos eran un verdadero dolor de cabeza, que requerían de análisis adicional y de la comprensión más específica del contexto y circunstancias de cada pequeña oficina que se creaba. En ese sentido, la discusión y la experiencia de los expertos resultan de mucho interés, razón por la cual el proceso de perfeccionamiento resulta de tanta importancia.

Los primeros 40 o 50 años tras la independencia fueron un momento muy confuso. La definición y consolidación de los atributos de estatidad, según el contexto de cada caso, se tradujeron en las características y capacidades de cada entidad para cumplir las obligaciones recién adquiridas. Esto produjo una gran inestabilidad, lo cual hizo que se crearan y cerraran oficinas, ministerios o administraciones de manera cotidiana; como se podrá apreciar más adelante, esto también estuvo relacionado con la definición del poder en el proyecto estatal, que afectó tanto el régimen político como a la institucionalidad.

La tercera categoría, con cinco variables, está destinada a determinar las fuentes de financiamiento y los presupuestos de las instituciones. En ese sentido, la primera variable responde al tipo de financiamiento, es decir, la procedencia de los fondos de cada entidad. A partir de esta se da espacio para colocar (si existen) los montos de los primeros presupuestos conocidos de las instituciones y sus modificaciones, de manera que sea posible determinar la importancia relativa o total de una institución en los gastos efectivos del Estado en un momento determinado, así como su cambio en el tiempo. Las categorías según tipo de financiamiento de las instituciones públicas en la BDICN son:

No siempre se tuvieron los datos adecuados para llenar estas categorías, debido a que los Gobiernos en ocasiones no dotaban a las instituciones de presupuesto. Esto dice mucho de las dinámicas del Estado durante su período de formación, ya que las entidades dependían de lógicas no tradicionales. Ejemplo de esto fueron las receptorías del Estado de Costa Rica, que durante casi dos décadas no contaron con un presupuesto específico, pero en las cuales se permitió a los receptores depredar los fondos recaudados para satisfacer sus sueldos (^{Rodríguez, 2014}, 250).

Desde el punto de vista de la incorporación de información en la base de datos, podría significar que estas entidades no cumplían con los mínimos legales para ser consideradas como instituciones, en un sentido moderno. No obstante, su estatus legal las revistió de poder, lo cual les permitió hacer uso de las milicias para el cobro de impuestos, como las alcabalas de tierra. Si bien estas no se ajustan a las lógicas formales, su uso de las redes locales, así como su capacidad de captar miembros de las élites de los pueblos, facilitó consolidar el poder del gobierno central y, al mismo tiempo, condicionarlo a una constante negociación.

La cuarta categoría, con cinco variables, se refiere a los antecedentes históricos de cada institución. Con estas es posible trazar líneas que permiten seguir la evolución de una entidad desde su primera aparición y con ello facilitar al usuario la comprensión del proceso de la conformación administrativa de los gobiernos. La quinta categoría es la más extensa, cuenta con 29 variables, destinadas a comprender la estructura de la institución, la cadena de mando y sus relaciones internas. La primera parte de estas fue diseñada para comprender la composición de la jefatura de la entidad, ya sea una Junta Directiva, jerarca o un jefe inmediato. En caso de existir una Junta Directiva se revisa cómo esta fue seleccionada, con el objetivo de analizar la injerencia de los poderes de los Estados, del pueblo o del sector privado en la toma de decisiones para el cumplimiento de sus atribuciones. La misma lógica aplica para registrar la manera de elegir al jerarca de la institución. De acuerdo con el BDICN, las categorías según la forma de selección de la Junta Directiva de una institución son:

A partir de esto se despliegan opciones como: número de miembros de la Junta Directiva, detalle sobre la selección de la Junta Directiva, miembros nombrados directa o indirectamente por el Ejecutivo, los porcentajes que representan en la Junta Directiva, entre otros aspectos. Con respecto a la composición interna de los órganos directivos de cada institución se permite clasificar a los miembros según sean parte de sectores corporativos (no estatales), empresarios, sector laboralsindical, ambientalistas, cooperativistas, profesionales, estudiantes, organizaciones no gubernamentales, indígenas, mujeres o militares. Esta clasificación está diseñada pensando en una sociedad mucho más diversa y estratificada que aquella del siglo XIX.

No obstante, conforme se avanza dentro del siglo XX, es posible encontrar los momentos específicos en que comienza a abrirse espacio a otros actores políticos dentro de las instituciones públicas, lo cual hace de esta clasificación un interesante registro para el análisis de la sociedad civil.

La sexta categoría, con 11 variables, permite conocer con detalle las funciones específicas de cada ente, de manera que se puede realizar estadística precisa de los campos de acción institucional del Estado a lo largo del tiempo. Como se podrá apreciar más adelante, esto es especialmente interesante para comprender los diferentes énfasis que cada Estado pone en el desarrollo de su administración, lo cual, además, es un indicador de estabilidad social y política dentro de sus fronteras. Las primeras etapas de formación institucional de los Estados latinoamericanos estuvieron dominadas por la necesidad de consolidar la hacienda, pero entre más pronto se logra la estabilidad dentro de las fronteras del Estado la preocupación del Gobierno se dirige hacia el control político, la especialización jurisdiccional de las oficinas y el despliegue de nuevos servicios como la educación y la salud. A partir de las variables de esta categoría es posible saber si una entidad desempeña funciones de fiscalización o supervisión, de regulación de mercados o fijación de precios, recaudación y cobro, servicios de infraestructura, servicios de salud, educación, servicios públicos de justicia y policía, defensa y seguridad u otros.

En cada una de las categorías anteriores se incluye variables especiales, estas admiten a los investigadores hacer anotaciones más detalladas en el texto. Esto permitió recoger aquellos detalles que escapan a las generalizaciones de las variables más específicas. Por ejemplo, en la quinta categoría se incluyen varios espacios para consignar detalles específicos sobre el nombramiento de los miembros de juntas directivas o jerarcas, lo mismo es válido para las opciones de la sexta categoría. Asimismo, al final de la base se dispone de un espacio especial para realizar anotaciones generales sobre cada institución, lo cual permite asociar cada registro con su contexto, establecer relaciones especiales o hacer explicaciones que el investigador considera muy importantes.

La última categoría incluye tres variables destinadas a conocer el origen y validez de la información, lo que se relaciona con las fuentes utilizadas para llenar la base. A propósito de estas últimas, existe una diferencia marcada entre cada caso. En Costa Rica hay colecciones completas de leyes y decretos, así como series de periódicos, memorias e informes de hacienda. Por el contrario, en Nicaragua las colecciones de leyes y decretos están incompletas, por lo que se debió acudir a en gran medida a las colecciones de Las Gacetas Oficiales, entre otras fuentes. En ese sentido, la labor empírica de investigación probó ser fundamental, pues los datos no siempre se encuentran de manera sencilla. Adicionalmente, es clave trabajar en equipo, en aras de actuar como un órgano colegiado, con el cual se pueda discutir y decidir sobre los aspectos de clasificación más difíciles.

Los casos de Nicaragua y Costa Rica como propuesta

Como demuestra el IV Informe del Estado de la Región, el tema de la solidez o debilidad infraestructural de los Estados en Centroamérica pone de manifiesto el papel que las instituciones públicas juegan en las sociedades de la región. En ese sentido, el comprender cómo se entrelaza ese tejido en la larga duración da pistas sobre las condiciones que orientaron el proceso, le dieron sus características actuales y, por lo tanto, ayudan a explicar las realidades actuales y pasadas de cada uno de los países y de Centroamérica, en su conjunto. Ante dicha perspectiva, este artículo hace un llamado por una agenda de investigación conjunta e interdisciplinaria, que busque construir herramientas, como la BDICN, las cuales faciliten explicaciones más sólidas y concretas sobre la realidad regional.

Tanto el artículo, como este apartado, no pretenden ser una revisión exhaustiva de los resultados de la Base de datos o de la historiografía sobre Costa Rica y Nicaragua.¹¹ Por el contrario, se busca mostrar algunas de las aplicaciones de la BDICN, a modo de muestra, a propósito de varios temas centrales para comprender la formación de los Estados de Costa Rica y Nicaragua. A partir de lo anterior, se recurre a las conclusiones más importantes de algunos autores en ambos países, como marco general que permite comparar los datos de la base. El objetivo de este apartado es demostrar la aplicación de la herramienta construida, para luego proponer una agenda de investigación comparativa de los Estados centroamericanos a partir de ambos casos.

Una vez más, la actualidad es un buen punto de partida para definir los pasos necesarios para el cumplimiento de este objetivo. Los Estados del istmo poseen entramados institucionales muy débiles, con redes poco desarrolladas que no los vinculan adecuadamente al quehacer estatal, donde el Poder Ejecutivo se convierte en un actor fundamental. La reducida y desigual base fiscal de los Estados ha contribuido a esta debilidad, al impedir que los gobiernos sean capaces de sostener el despliegue de las instituciones y los derechos o servicios que estas tutelan. Sin embargo, esto demuestra la persistencia de lógicas autárquicas de gobiernos patrimoniales, centradas en el control del poder por parte de sectores sociales y económicos tradicionales, con poco interés en la apertura política.

^{Acuña (2014}a), siguiendo a otros autores, ha rescatado el peso que la institucionalidad colonial tuvo en el Estado de Nicaragua, en el complicado panorama político de ese país a lo largo del siglo XIX. Por su parte, ^{Rodríguez (2014}) ha señalado la falta casi total de instituciones consolidadas en Costa Rica durante los primeros años de formación del Estado. Ahora bien, el IV Informe del Estado de la Región señala la predominancia de las instituciones costarricenses en el conjunto centroamericano en la actualidad, ¿cómo explicar estas condiciones y resultados tan disímiles?

La existencia o no de instituciones no es el factor fundamental que determina la estabilidad del proyecto estatal, sino que debe considerarse la conformación y función de esas instituciones, su capacidad de acción, la cual está ligada a su relación con la sociedad y la legitimidad del Estado, y su importancia dentro del Gobierno. Un Estado pequeño con instituciones fuertes puede ser mucho más efectivo que uno con gran cantidad de entidades débiles y mal desplegadas; esto explica la desigual legitimidad territorial de los Estados del istmo. En ese sentido, se puede apuntar, como hace Lewis,¹² que la estrategia de diseño de instituciones resulta muy importante para comprender su papel, importancia y duración, lo cual apunta también al papel del Poder Ejecutivo.

La BDICN permite observar algunos datos interesantes para comprender ese proceso. Para comenzar, la cantidad de instituciones creadas en Costa Rica en el período 1840-1940 fue de 329 (279 entre 1858 y 1940), mientras que en Nicaragua, entre 1858 y 1940, fue de 119 (43 por ciento de las entidades creadas por Costa Rica en el mismo período).¹³ Las condiciones específicas del proceso histórico en ambos Estados resultan muy reveladoras sobre las causas posibles de esto. En Nicaragua, el período entre 1821 y 1857 es conocido como la anarquía, pues acontecieron muchos episodios turbulentos, producto de las disputas entre Granada y León, lo cual impidió la centralización del gobierno. En Costa Rica, por el contrario, los años de 1821 a 1858 representaron un momento muy constructivo para el afianzamiento de la administración, principalmente hacendaria del Estado, lo cual no significa que los conflictos fueran inexistentes, sino que tuvieron una rápida solución.

Como se ha señalado en líneas anteriores, esto plantea una pregunta ¿qué explicación estructural se le da a las diferencias tan marcadas en ambos casos? Según ^{Acuña (2014}b), Madrigal y ^{Rodríguez (2014}) se han definido condiciones específicas, donde el peso de la institucionalidad colonial y una lógica patrimonial del poder se convierten en un factor central, el cual permea las relaciones del poder encarnado en el Gobierno y las instituciones que lo representan. Según Lanuza, citado por ^{Peña y Monte} (142), la debilidad institucional del Estado de Nicaragua está determinada por la existencia de territorios autónomos o desconectados económicamente,¹⁴ dominados por elites con conexiones propias y bien delimitadas al sistema comercial internacional -estableciendo una política regionalista con ejes muy marcados- (Acuña, 2014a, 17). Aspecto que, en Costa Rica, se resolvió progresivamente desde el siglo XVIII, con la construcción de una comunidad de intereses con profundos lazos comerciales, familiares y políticos, haciendo del Valle Central un mercado común -no exento de conflictos, sino articulado para la resolución de estos- (^{Molina 1998}; Alvarenga, Fonseca y Solórzano; ^{Rodríguez 2010}).

A partir de lo anterior, se concluye que la conformación de la infraestructura administrativa de ambos Estados comenzó en momentos muy distantes entre sí, y con casi 40 años de diferencia, lo que entre otros aspectos le permitió a Costa Rica aprovechar mejor el impulso del aumento marcado de la exportación del café en la década de 1840 (entre 1840 y 1858 se crearon 50 de las 329 instituciones del período, un 15 por ciento del total). Por su parte, ambos Estados no pudieron desligarse de las lógicas sociales y culturales de la colonia, que incidieron profundamente en la forma e intensidad de su proceso de conformación institucional. No obstante, las disímiles condiciones coyunturales determinaron caminos separados en cuanto a las posibilidades para conformar su administración, la cual estuvo íntimamente ligada a la centralización del poder y a la estabilidad del proyecto político inaugurado en 1821.

Resulta evidente que una de las consecuencias de la estabilidad es la posibilidad de contar con una hacienda consolidada, capaz de recaudar lo suficiente para sostener el crecimiento del Estado. Esto se manifiesta en el número de instituciones que cada Estado posee, pero también en el dinamismo del proceso de transformación de ese entramado (Tabla 2). Ambos Estados poseían una estructura fiscal muy similar: así como los demás países de América Latina,¹⁵ esta se basaba en un sistema de impuestos indirectos al consumo, personificados en la existencia de monopolios como el tabaco y el aguardiente, lo que producía también una dependencia del financiamiento a partir de empréstitos. No obstante, el gobierno de Costa Rica fue capaz de introducirla en una lógica institucional, a través de los mercados de tierra y alcabalas, construyendo así un mercado de deuda que le facilitó incorporar a los comerciantes y grupos locales dentro de la lógica de un gobierno central ^{Rodríguez (2014}), mientras que en Nicaragua la fragmentación territorial con ejes económicos bien marcados fue un condicionante estructural del conflicto interno a lo largo del siglo XIX.

Las condiciones anotadas se hacen más evidentes si se observa la consolidación institucional administrativa en su conjunto. Costa Rica le saca ventaja considerable a Nicaragua en términos de creación de instituciones, además, tiene la capacidad suficiente para mantener un proceso de transformación constante y estable. La modificación de instituciones, a lo largo del período 1858 y 1940, es más de cuatro veces mayor en Costa Rica que en Nicaragua; a su vez, el cierre de instituciones, que muchas veces significa la transformación de un ente para cumplir mejor sus funciones, es casi cinco veces mayor. Si bien en las primeras décadas del período analizado la creación de instituciones no está tan alejada en ambos casos, la modificación de estas fue siempre muy marcada. Además, resulta observable que la tendencia se acrecienta período a período.

A principios del siglo XX, el Estado de Costa Rica resolvió mucha de su organización fiscal, política y judicial. Como consecuencia, se presentó un progresivo desarrollo de la educación; al respecto, según Iván ^{Molina (2016}), esta comienza a desplazar al ejército como el principal gasto del Estado, y en 1922 lo supera en los gastos efectivos de la caja de hacienda (^Román 61) (Figura 2). Al mismo tiempo, en la bibliografía analizada por Peña y Monte, existe el consenso de que “entre 1857 y 1893, se desarrolló en Nicaragua el primer proceso de formación e institucionalización del poder político, cuyo eje central fue la Constitución de 1858” (Peña y Monte 149). Sin embargo, para autores como Lanuza y Velázquez, el Estado no solo era débil y poco desarrollado en términos de burocracia, sino que su sistema administrativo seguía reducido al mínimo. Del mismo modo, Acuña arguye que en ese período inició el proceso de “State making”, pero impregnado del localismo de León y Granada, a pesar de que Managua era la capital; ante esto, no hubo una clara centralización del poder.

En este sentido, Acuña señala que la soberanía del Estado conservador se reducía a una porción del territorio. Específicamente a “la franja del Pacífico y sus extensiones hacia la ribera oriental del lago de Nicaragua y el norte del país” (^{Acuña, 2014}, ²¹). Esto se puede evidenciar con los datos arrojados por la BDICN, la cual refleja que, de las 43 instituciones creadas entre 1858-1893, la mayoría se distribuyó en las municipalidades de Granada, León, Masaya, Chinandega y Managua. Algunas de estas tenían presencia en dos o más de los municipios antes mencionados, tal es el caso de las Juntas de Calculación, la Administración de Tabaco, el Banco de Nicaragua o el Banco Nacional de Nicaragua. Mientras que la presencia institucional del Estado en el norte del país era mínima. Por ejemplo, la única institución registrada en Nueva Segovia, Estelí, Jinotega y Matagalpa era la Comandancia Superior de Armas. Esto resulta similar a lo sucedido en Costa Rica, donde la mayor parte de las instituciones fueron creadas en San José y en menor medida en Cartago, Alajuela o Heredia, pero el reducido tamaño del Valle Central, así como el hecho de que la mayor parte de la población se concentra en ese espacio, ayudan a mitigar el impacto de esta situación.

Fuente: BDICN, 2017.

Figura 2: Comparación de la función de las instituciones públicas de Costa Rica y Nicaragua, entre 1910 y 1940 

Esto condicionó y retrasó el desarrollo de la institucionalidad nicaragüense, especialmente en términos de su organización hacendaria. Así, mientras Costa Rica consolidó su organización fiscal entre 1839 y 1880, Nicaragua al parecer llevó a cabo esta labor a fines del siglo XIX y principios del XX (Figura 2), siendo las instituciones de recaudación, fiscalización y regulación de mercado las más importantes. En ese momento, para Costa Rica, el énfasis estuvo puesto en las instituciones de salud y educación. En el caso de Nicaragua, estos datos vienen a reforzar las lecturas de la época según las cuales el país fue intervenido “fiscal, financiera, militar y políticamente”. Según Knut Walter, la imposición de las autoridades de ocupación hizo que más del 40 por ciento de los gastos del Estado se dedicara principalmente al pago del servicio de la deuda y no se invirtió en infraestructura (citado por Acuña 26). No obstante, si bien en este período Nicaragua se convirtió en un protectorado cuya estructura se articulaba en función a los intereses de los EE. UU., se lograron crear instituciones relativamente fuertes, las cuales formarían las bases del régimen de los Somoza y su largo período en el poder, tal es el caso de la Guardia Nacional de Nicaragua.

Los datos analizados hasta el momento sugieren contrastes en cuanto a la intensidad del proceso de conformación institucional de ambos casos, pero también con respecto al fondo de la esta. Tanto en Costa Rica como en Nicaragua, el Poder Ejecutivo tuvo un peso considerable, casi absoluto, en la fundación y funcionamiento de las instituciones del Gobierno. La BDICN muestra que entre 1840 y 1900, en ambos casos, el nombramiento de los jerarcas fue potestad del presidente, o en menor medida de los ministros (Costa Rica: 47.5 % nombrados por el presidente, 26 % por ministros; Nicaragua: 44 % nombrados por el presidente, 0.84 % por los ministros). En cuanto a los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones, en el mismo período, en Costa Rica un 19.35 % de estos fueron nombrados por el Poder Ejecutivo, mientras que un 63 % fue elegido por otros actores, ya fuera por mecanismos internos de la institución (37 %), por el Poder Legislativo (18.5 %) o por elección popular (7.5 %).

En Nicaragua, entre 1840-1900, el 9 % de las Juntas Directivas fue nombrado por el Poder Ejecutivo y el 8 % por instancias internas a la institución. Sin embargo, estos datos están falseados por la imposibilidad de clasificar 89 instituciones, que representan el 75.5 % de los datos. Esto obliga a suponer que eran nombrados por otros medios, no incluidos en la ley, o que eran de control discrecional del presidente -tanto en uno como en otro caso, también indica la tendencia a mayor claridad desde el punto de vista de la ley en Costa Rica-.

Si bien la tendencia cambia un poco en Costa Rica en el período 1900-1940, cuando cerca de 21 % de las Juntas Directivas fue nombrada por el Ejecutivo, todavía se mantiene un balance favorable de juntas nombradas por otros actores políticos (28 % por órganos internos o por elección popular, mientras otro porcentaje alto por una mezcla de sistemas mixtos). Mientras que en Nicaragua entre 1901-1940, el 12 % de las Juntas Directivas eran nombradas por el presidente, un 17.7 % de los jerarcas estaba en la misma condición y solo un 11 % fue nombrado por ministros -con el mismo problema de falseo de los datos, de cerca de un 40 %-.

Esto marca una relativa autonomía, mayor en Costa Rica que en Nicaragua, sostenida también por la estabilidad administrativa que se ha rescatado; lo cual le permite a un núcleo de instituciones centrales mejores oportunidades de supervivencia, así como una mayor capacidad de cumplir sus funciones. Esto les permite a las instituciones un margen de acción para la adaptación y la transformación, flexibilidad para crecer y fortalecerse (^{Boin, Kuipers y Steenbergen}) -esto tal vez explique el gran número de modificaciones que sufrieron las instituciones costarricenses entre 1840 y 1940-.

Cabe recordar que las instituciones más importantes de Costa Rica, entre estas las de hacienda y justicia, fueron parte de un mercado de deuda, el cual involucraba a los comerciantes y otros personajes en un sistema que requería del mantenimiento de las normas y leyes, lo cual implicaba una necesidad de estabilidad que solo podía ser conservada con un gobierno centralizado. En ese sentido, ese núcleo de instituciones cambió muy poco a lo largo del tiempo y, por lo tanto, las más estables en el período en estudio, lo que dice mucho precisamente de la dinámica mostrada en este artículo. Así, aunque el Poder Ejecutivo tuvo un peso significativo al moldear la institucionalidad administrativa del Estado costarricense, debía respetar ciertas condiciones y normas que le impedían ser un factor de inestabilidad. En cambio, las condiciones estructurales del Estado de Nicaragua hicieron de la estabilidad una aspiración, que no sería alcanzada sino hasta los primeros años del gobierno de Somoza, los cuales son considerados como el momento de la primera real centralización del Gobierno en ese país.