Teorías de las Relaciones Internacionales sobre cooperación para el desarrollo

En la disciplina de las Relaciones Internacionales existen distintas teorías y proposiciones que han intentado explicar los motivos de la cooperación entre Estados y el papel de las organizaciones internacionales en el Sistema Internacional. Destacan el grosiano, trasnacionalismo, el neoliberalismo, el institucionalismo, y más recientemente las posturas de los regímenes internacionales. Dichos enfoque generan un tratamiento teórico y conceptual que aportan un punto de vista singular, que sustenta el análisis que se realiza en la presente investigación.

Por un lado, el enfoque grosiano, plantea como la Cooperación Internacional debe garantizar la creación de instituciones y normas que limiten el conflicto y potencien los intereses mutuos. El enfoque clásico grosiano, analiza el papel de la cooperación internacional en el actual sistema internacional, el cual está constituido por: “un conjunto de actores, cuyas relaciones generan una configuración de poder (estructura) dentro de la cual se produce una red de interacciones (procesos) de acuerdo a determinadas reglas” (^{Barbé, 2007}, p. 23).

Desde este enfoque se estipula como unidad de análisis la pluralidad de actores, que poseen problemáticas distintas, tales como medio ambiente, derechos humanos, seguridad alimentaria, ayuda al comercio; entre otros temas de interés de las agendas políticas de los países. Es por ello, que resulta ser una perspectiva más adecuada para explicar el papel de la cooperación internacional actual.

Desde la visión aportada por la teoría transnacionalista, más adelante profundizada por la teoría neoliberal, se valida la presencia de instituciones internacionales que tienen la capacidad de promover la cooperación en áreas en las que difícilmente se podría conseguir por parte de las naciones necesitadas. En este sentido, las agencias de cooperación estatales, instituciones u organismos no gubernamentales pueden especializarse en el otorgamiento y gestión de cooperación técnica o financiera, ya sea reembolsable o no, de tópicos particulares muy especializados. Un ejemplo de una institución transnacionalista que ofrece este tipo de cooperación es la OMC cuya ayuda se basa en temas comerciales a los países miembros.

La teoría institucionalista ha intentado explicar cómo la cooperación puede perdurar sin una formalización o legalización particular. Autores como Abbott y Snidal (citado por ^{Goldstein, Kahler, Keohane y Slaughter, 2000}), así como ^{Keohane y Nye (1988}), extienden el planteamiento institucionalista al explicar la legalización y las distintas variaciones que presenta. De modo tal, que para responder a una de las aristas de esta investigación y finalmente describir las operatividad de la OMC, es necesario no solo adoptar la conceptualización de ^{Krasner (1983}) sobre regímenes internacionales² sino también incorporar la definición de legalización de Goldstein, et al., (2000), que contiene tres criterios: “el grado en que las reglas son obligatorias, la precisión de esas reglas y la delegación de algunas funciones de interpretación, monitoreo e implementación a un tercero” (p. 387). Es así que, desde el concepto de Abbot, Keohane, Moravcsik, Slaughter y Snidal “una institución plenamente legalizada es una institución con altos niveles de obligación, precisión y delegación” (citado por Goldstein, et al., 2000, p. 396).

En este sentido, la institucionalización de la cooperación internacional genera un conjunto de normas, reglas y procedimientos para la toma de decisiones que configuran las expectativas, los intereses y el comportamiento de los actores en muchas dimensiones y difieren, entre ellas, según el alcance de sus reglas, los recursos disponibles para las organizaciones formales y su grado de diferenciación burocrática. En este sentido ^{Goldstein, et al., (2000}) indican que:

Una mayor institucionalización implica que las reglas institucionales gobiernan más el comportamiento de actores importantes más en el sentido de que un comportamiento que anteriormente estaba fuera del alcance de reglas particulares está ahora dentro de ese ámbito o que el comportamiento que estaba regulado anteriormente está ahora más profundamente regulado. (p. 387)

La OMC y el programa de “ayuda al comercio” de los PMA

La OMC es una organización creada para liberalizar el comercio, un foro de negociación donde acuden los gobiernos a resolver sus problemas comerciales. Así mismo, constituye un régimen internacional en donde se ha creado un “conjunto de normas” (OMC, s. f., a, párr. 4) asociados a temas comerciales. Su núcleo está constituido por los acuerdos de la OMC, negociados y firmados por la mayoría de los países que participan en el comercio internacional. Estos documentos establecen las normas jurídicas fundamentales del comercio internacional. Los acuerdos son, esencialmente, contratos que obligan a los países a mantener políticas comerciales dentro de los límites convenidos.

El régimen internacional de la OMC presenta al mismo tiempo una serie de normativas, reglas y procedimientos entorno al área temática de “Ayuda para el Comercio”. El objetivo principal de la “iniciativa de la ayuda para el comercio” es apoyar a los países en desarrollo, en particular a los PMA, a crear la capacidad comercial y la infraestructura que necesitan para beneficiarse de la apertura del comercio.

El programa de ayuda al comercio tiende a institucionalizarse en el tiempo. En vista de que si bien la OMC no se constituye como un organismo meramente de financiación y su función principal sigue recayendo en el Sistema Multilateral de Comercio, las acciones de cooperación internacional dirigidas a países en desarrollo y en particular a los PMA, presentan una evolución en cuanto a las responsabilidades y actividades para obtener beneficios comerciales mayores y efectivos, en materia de oportunidades de acceso a los mercados.

El apoyo a los PMA nace en 2005 y ha evolucionado en el tiempo. Surge concretamente en la Conferencia Ministerial del 2005 celebrada en Hong Kong, en la cual se afirmó que la Ayuda para el Comercio debe de tener como finalidad la ayuda a los países en desarrollo. En dicha conferencia se afirma que:

La Ayuda para el Comercio deberá tener el objetivo de ayudar a los países en desarrollo, en particular a los PMA, a crear la capacidad de oferta y la infraestructura relacionada con el comercio que necesitan para poder aplicar los Acuerdos de la OMC y beneficiarse de ellos y, más en general, para aumentar su comercio. (OMC, s. f., b, p. 57)

En el 2006, el Equipo de Trabajo sobre la Ayuda para el Comercio de la OMC, señala que la Ayuda para el Comercio tiene por objeto “prestar asistencia a los países en desarrollo para que aumenten las exportaciones de bienes y servicios, se integren en el Sistema Multilateral de Comercio y se beneficien de la liberalización del comercio y el incremento del acceso a los mercados” (WTO, 2006, p. 1). El Equipo de Trabajo propone clasificar la Ayuda para el Comercio en seis categorías:

El apoyo ha evolucionado hasta tal punto, que en la Novena Conferencia Ministerial celebrada en Bali (Indonesia) en diciembre de 2013, los ministros de comercio exterior de los países integrados a la OMC muestran su satisfacción por los resultados logrados en el Examen Global de Ayuda para el Comercio, aplicado en julio de 2013. En dicha conferencia se adoptó un paquete que incluía la facilitación al comercio para productos agrícolas, tal como el algodón, el cual es de producción común entre los PMA, también se agrega la asistencia tanto técnica como administrativa, con el objetivo de poder crear mayor capacidad de comercio.

Entre el 2014 y el 2017 se profundiza el apoyo a los PMA por parte de la OMC. En este sentido se establecen los Programa de trabajo sobre Ayuda al Comercio (2014-2015) y (2016-2017), los cuales contienen una importante cantidad de acciones dirigidas al apoyo de los PMA. Por ejemplo, en el Programa de Trabajo 2016-2017 (citado en OMC, 2016) propone:

Analizar más detenidamente las limitaciones de la capacidad de oferta y de la infraestructura relacionada con el comercio a las que se enfrentan los países en desarrollo, prestando especial atención al comercio de servicios y la mejora de la infraestructura, y, por medio de estas actividades, contribuir a una mayor coherencia. (p. 1)

La competitividad internacional

Para lograr que los PMA aprovechen de mejor forma la ayuda al comercio, deben invertirse los recursos en áreas estratégicas que mejoren su competitividad internacional. La teoría económica muestra una serie de evoluciones en el concepto de competitividad internacional; iniciando con el planteamiento de la ventaja competitiva de las naciones de Michael ^{Porter (Porter, 2007}). En esta misma línea, Moon, Rugman y Verbeke (1995) (citado por C. ^{Castellanos, J. Castellanos, Machado, Vila y Barbosa, 2012}) explican que la base del éxito nacional se encuentra en la capacidad de las empresas para seguir creando valor a pesar de la competitividad internacional. Cho (1994) (citado por C. Castellanos, J. Castellanos, Machado, Vila y Barbosa, 2012) por su parte, propone que el éxito depende de la actuación de países y regiones similares, de que se consiga estar en una posición competitiva comparativamente superior y que perdure en el largo plazo.

Por su parte, los modelos del World Economic Forum (WEF) y del International Institute for Management Development explican que el éxito consiste en crear una serie de condiciones microeconómicas y un entorno en el que las empresas puedan competir con éxito. De manera tal, que en la teoría económica tradicional la riqueza de las naciones se basaba en la dotación de factores, mientras en la teoría económica moderna son las elecciones estratégicas, las que conforman el entorno competitivo de una nación.

El Programa de Trabajo de la OMC sobre la Ayuda para el Comercio (citado en OMC, 2007) establece la creación de capacidad comercial como una condición necesaria para aumentar la competitividad internacional y mejorar los resultados comerciales de los países en desarrollo, en particular los PMA. Asimismo, en el Programa de Trabajo de la OMC sobre la Ayuda para el Comercio, se destaca que hay tres elementos clave que determinan la competitividad internacional y los resultados comerciales de un país: un buen marco normativo, buenas políticas y prácticas de facilitación del comercio y una buena base de capacidad comercial, en particular infraestructura relacionada con el comercio.

Principales receptores y oferentes de la Ayuda para el Comercio

La OMC y la Organización de Cooperación para el Desarrollo (OCDE) toma en cuenta la Inversión Extranjera Directa, remesas, otras ayudas oficiales y la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) dentro de las entradas de financiamiento externo para medir la ayuda. Sin embargo, para efectos de esta investigación se toma en consideración los porcentajes específicos destinados para la Ayuda para el Comercio de los totales de Otras ayudas oficiales y de la Ayuda Oficial al Desarrollo. De manera tal, que al sumar dichos porcentajes entendidos como los entradas de financiamiento externo, las corrientes de ayuda de los donantes y los desembolsos de la ayuda por sector⁴ dentro del Total de la Ayuda para el Comercio de los países menos adelantados, miembros de la OMC (Figura 1), se puede observar en general un claro progreso en las corrientes de ayuda por donante de la mayoría de los treinta y seis PMA en estudio.

La Ayuda para el Comercio constituye la sumatoria de los porcentajes de otras ayudas oficiales y de la Ayuda Oficial al Desarrollo destinadas específicamente para mejorar el intercambio comercial de los PMA. De manera tal, que el monto destinado a la ayuda al comercio se constituye por los entradas de financiamiento externo, las corrientes de ayuda de los donantes y los desembolsos de la ayuda por sector (los cuales son: políticas y regulaciones comerciales, facilitación del comercio, transporte y almacenamiento; comunicaciones, generación y suministros de energía; negocios y otros servicios; servicios bancarios y financieros; industria, recursos minerales, turismo y ajustes relativos al comercio). La figura 1, muestra el total de la ayuda para el comercio de los treinta y seis PMA, miembros de la OMC.

Los tres principales países que recibieron más Ayuda para el Comercio en el año 2013 son Bangladesh, con 2070 millones de USD, Tanzania con un importe cercano a los 1681 millones USD y República del Congo con 1528 millones USD. Si bien Angola para el año 2006 no registra flujos totales de ayuda para el comercio, para el año 2013 presenta un total de ayuda de 103 millones USD. Bangladesh por su parte registra el aumento más considerable de ayuda al pasar de 963 millones USD a 2070 millones USD y asimismo Mauritania de 18 millones USD a 198 millones. No obstante, Malí, Vanuatu y Yemen a pesar del compromiso asumido en Ginebra Suiza (diciembre, 2011) de mantener los niveles de Ayuda para el comercio 2006/08 y la cooperación con otros organismos reflejan una disminución de la ayuda entre los años 2006 y el año 2013 de 332. 23 y 158 millones USD respectivamente para el último año. Y en el caso particular de Zambia no refleja datos de ayuda tanto para el año 2006 como el año 2013.

Figura 1 Total de ayuda al comercio de los PMA, según miembros de la OMC, 2006 - 2013. Cifras en millones de dólares. Fuente: Elaboración propia a partir de CIA (2014b) y OECD & WTO (2015).  

Por su parte, Benín, se suma a los países con progresos importantes en el total de la ayuda para el comercio y refleja un aumento de 125 millones USD para el 2013 en comparación con el año 2006, cuando se operativiza la Iniciativa de Ayuda al Comercio, resultado de la Conferencia de Hong Kong (2005). La Figura 2 muestra la ayuda recibida en calidad de Flujos corrientes de ayuda por Donante; en donde 162.8 millones USD del Total de 407 millones USD de Ayuda para el Comercio, corresponden a la ayuda brindada por los donantes. Siendo la Asociación Internacional de Fomento (IDA por sus siglas en inglés) con 77.4 millones de dólares para el año 2013; y el Banco de Desarrollo Africano (AfDF por sus siglas en inglés) con 35.3 millones USD los principales donantes.

Figura 2 Benín. Flujos corrientes de Ayuda por Donante, (2013). Fuente: Elaboración propia; a partir de CIA (2014a) y OECD & WTO, (2015) 

Tomando en consideración, las cantidades (millones USD) y países receptores de la ayuda, se determina que la IDA y las instituciones de la Unión Europea son los principales donadores de la Ayuda para el Comercio en el año 2013.

La Tabla 2, muestra los principales donadores a la Ayuda para el Comercio, así como los países a los que aportaron en 2013.

Tabla 2 Principales donantes de la Ayuda para el Comercio, 2013 

Fuente: Elaboración propia según datos; a partir de OECD & WTO (2015)⁵

Finalmente, tomando en consideración los tres principales países que recibieron más Total de Ayuda para el Comercio en el año 2013; Bangladesh 2070 millones de USD, Tanzania 1681 millones USD y República del Congo con 1528 millones USD (Figura 1). Se observa que cada uno de los países antes mencionados presentan un progreso considerable en la categoría de los flujos corrientes por donante, en particular la República Democrática del Congo, al pasar de 182 millones USD en el año 2006 a 596 millones USD para el año 2013. Cuyos principales donantes además de IDA se destacan las instituciones de la UE y el AfDF; presentando Reino Unido un aumento importante en los flujos corrientes de ayuda que otorga para dicho país en el año 2013 (8.8 millones USD para el año 2006 y 33.6 millones USD para el año 2013). Pero disminuyendo en 8.8 millones USD la ayuda que brindaba a Tanzania para el año 2013.

Índice de Competitividad Internacional

El Índice de Competitividad Internacional propuesto en el presente documento, expone que en general todos los 34 países presentan entre una baja y poca competitividad. El resultado del índice para cada PMA se muestre en la Figura 3.

Se observa que ningún país muestra una alta competitividad. No obstante, en el continente africano solo 8 países de los 25 de la región poseen una competitividad media, los restantes 17 se caracterizan por tener una baja y poca competitividad. La competitividad media de la región africana está asociada a Mauritania, Chad, Lesotho, Ruanda, Madagascar, Guinea, Malawi y Uganda; con 0.60, 0.59, 0.57, 0.56, 0.55, 0.52 y 0.51 respectivamente. Esta se explica por un alto dinamismo en la competitividad interna y la apertura comercial en la mayoría de los países antes mencionados. Con la excepción de Chad, que se encuentra en la posición tres del ranking; en donde el principal dinamismo se presenta en la eficiencia de las exportaciones con un 26 %; es decir su alta competitividad se encuentra vinculada al costo y tiempo de las exportaciones que realiza.

Figura 3 Ranking del Índice Competitividad Internacional de los PMA, miembros de la OMC. 2013⁶. Fuente: elaboración propia.  

En general, los treinta y cuatro países presentan entre una baja y poca competitividad según la clasificación por quintiles, por tratarse de países menos adelantados; sin embargo, es importante destacar que entre los mismos PMA, algunos presentan un ICI más alto o más bajo que otros. Por lo tanto, según la escala de medición, específicamente para los países menos adelantados de la Figura 3, se observa que ningún país muestra una alta competitividad. No obstante, en el continente africano solo 8 países de los 25 de la región poseen una competitividad media, los restantes 17 se caracterizan por tener una baja y poca competitividad. La competitividad media de la región africana está asociada a Mauritania, Chad, Lesotho, Ruanda, Madagascar, Guinea, Malawi y Uganda; con 0.60, 0.59, 0.57, 0.56, 0.55, 0.52 y 0.51 respectivamente. Esta se explica por un alto dinamismo en la competitividad interna y la apertura comercial en la mayoría de los países antes mencionados. Con la excepción de Chad, que se encuentra en la posición tres del ranking; en donde el principal dinamismo se presenta en la Eficiencia de las exportaciones con un 26 %; es decir su alta competitividad se encuentra vinculada al costo y tiempo de las exportaciones que realiza.

Los puestos más bajos del ICI son ocupados por Angola y Zambia con 0.04 que los colocan en las últimas posiciones del ranking. Dichos países no presentaron datos en los indicadores de eficiencia de las exportaciones, competitividad interna e Índice de Desarrollo Humano y únicamente mostraron un 4 % en el indicador de apertura comercial. Vanuatu por su parte, que presenta una baja competitividad con un 0.28 posee una deficiencia en la apertura comercial, resultado de un bajo PIB; así como de las exportaciones y un aumento de las importaciones. Asimismo, una limitada actividad en la eficiencia de las exportaciones (costo y tiempo de las exportaciones) y ningún registro de datos para la competitividad interna. Sin embargo, cabe destacar que a pesar de poseer una baja competitividad, Vanuatu se posiciona entre los PMA con mayores Índices de Desarrollo Humano con un 18 %.

El determinante de la competitividad internacional, según el ICI es la competitividad interna desarrollada en los países menos adelantados. No obstante, se resalta que tanto Mauritania y Camboya (posición 1 y 2 del ranking, respectivamente) presentan también altos Índices de Desarrollo Humano entre los PMA en estudio, junto a Vanuatu que posee una baja competitividad. Por lo tanto, la competitividad interna posee una mayor importancia en la competitividad internacional, en comparación con los resultados del Índice de Desarrollo Humano de cada uno de los países menos adelantados.

Relación entre la Ayuda para el Comercio y la competitividad internacional

Por otra parte, con respecto a la correlación entre el total de Ayuda para el Comercio en relación con el Índice de Competitividad Internacional de los países menos adelantados, se concluye que existe una correlación de 0.9, es decir, no existe una relación lineal entre ambas variables. De tal manera, posee un rango de nula relación o también una relación no lineal. Por lo tanto, no existe una relación entre el total de la Ayuda para el Comercio otorgada por la OMC en términos de los flujos de financiamiento externo, la ayuda otorgada por los donantes y la ayuda por sectores con respecto al Índice de Competitividad Internacional (ICI) que posee cada uno de los treinta seis países menos adelantados, miembros de la organización.

En la Tabla 3 se puede observar dicha correlación de Pearson entre la Ayuda para el Comercio y el Índice de Competitividad Internacional de los 36 países menos adelantados, miembros de la OMC.

Tabla 3 Correlación de Pearson entre la Ayuda para el Comercio y el Índice de Competitividad Internacional 

Fuente: elaboración propia

Se puede observar que, aunque existe una escasa relación en términos generales; al desagregar la correlación entre ambas variables (Ayuda para el Comercio y Competitividad Internacional), se puede apreciar que sí existe una relación un poco más fuerte entre la Ayuda para el Comercio y la competitividad interna, cuyo rango de relación es de 0.10. Asimismo, una correlación aún más fuerte entre la Ayuda para el Comercio y el Índice de Desarrollo Humano (IDH), cuyo rango es de 0. 11.

Por lo tanto, se puede afirmar que la Ayuda para el Comercio en términos generales es deficiente, desde el punto de vista de aumentar la competitividad; sin embargo, al calcular específicamente la relación de la Ayuda otorgada en cada uno de los indicadores (subvariables) del Índice de Competitividad Internacional, se logra observar un efecto más considerable en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de los PMA.

Por otra parte, al realizar el análisis de correlación de Pearson aplicado específicamente a los indicadores de la subvariable de competitividad interna (Tabla 4) se observa que, si se invierte mayoritariamente la Ayuda para el Comercio en acceso a préstamos, dirigidos a infraestructura portuaria, para garantizar suministros de electricidad y en carreteras e infraestructura aeroportuaria, se puede lograr una mayor efectividad en el Índice de Competitividad Internacional de los PMA en estudio.

Tabla 4 Análisis de correlación de Pearson en los indicadores de Competitividad interna 

Fuente: Elaboración propia.

En síntesis, si los flujos totales de Ayuda para el Comercio se invierten más en los puntos con mayor correlación (acceso a préstamos y a infraestructura portuaria), aumentará más la Competitividad interna y por tanto el Desarrollo Humano. De esta forma la Ayuda para el Comercio otorgada por la OMC impactará en mayor medida el Índice de Desarrollo Humano de los países menos adelantados (PMA), miembros de la organización.