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Niñez migrante desde Centroamérica: los rostros de la baja inversión social pública
La crisis humanitaria de los niños, de las niñas y de los adolescentes (NNA) migrantes no acompañados, mostrada por organismos de la sociedad civil y medios de comunicación durante el año 2014, dejó a la luz una de las tragedias humanas de la región más críticas de los últimos años. Las recurrentes violaciones a los derechos humanos de las personas en tránsito e ingreso hacia Estados Unidos; algunas de ellas llevadas a extremos macabros -como los asesinatos masivos de migrantes secuestrados en México-, parecían haber activado alarmas para mejorar la protección de los derechos y de la vida de las personas migrantes. Este aparente incremento de los mecanismos de protección se vio palidecido con las noticias que enseñaban a millares de NNA migrantes no acompañados, detenidos en lugares parecidos a pequeños campos de concentración.
El abordaje de este tema podría centrarse en las formas y procedimientos que utiliza Estados Unidos para la detención de NNA migrantes no acompañados que intentan ingresar a ese país. Evidentemente, el análisis ha de encuadrarse dentro del conjunto de respuestas de esa nación con la temática migratoria y de la relación que tiene este tópico con sus vecinos del Sur: México y Centroamérica. Sin embargo, la crisis humanitaria de los NNA puede analizarse también desde un eje que muestra el deterioro de las acciones de las políticas de protección a la niñez en Centroamérica, en particular, en Guatemala, El Salvador y Honduras, así como de las distintas formas de violencia que se ejerce contra esta población.
En este artículo, nos interesa avanzar desde este segundo eje que nos remite directamente a lo que los Estados de los países del llamado Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) hacen o dejan de hacer para garantizar la protección de la niñez. Al interior de la región centroamericana, también, ocurren otras dinámicas migratorias en las que se han involucrado a los NNA; sin embargo, en este artículo, nos interesa examinar lo relacionado con la migración de esta población hacia afuera de la región.
Los países centroamericanos han ratificado la mayoría de instrumentos de protección internacional de derechos humanos. Esto pareciera convertirlos en líderes de la protección de los derechos de los NNA, empero no basta con firmar ni ratificar convenciones, tratados y declaraciones; se requiere algo más. Compartimos la tesis respecto de que "la vulnerabilidad socioeconómica, y las limitaciones para acceder a la educación, son los principales factores que exponen a niños, niñas y adolescentes a las situaciones de violencia" (ICEFI, 2013, p. 40). Una consideración como la anterior tendría que ser la base de cualquier análisis que examine el entorno desde el cual migran los NNA desde la región.
Teniendo lo anterior como punto de partida, se introduce, asimismo, -aunque solo brevemente- el marco jurídico que tutela los derechos de los NNA; en particular, el derecho a la vida, el derecho al desarrollo, el derecho a la educación y el derecho a la salud. En nuestra opinión, el reconocimiento de tales derechos no es efectivo, si no se acompaña de los medios objetivos para el logro de su disfrute y ejercicio. El hecho de no dotar recursos para asegurar el derecho a la vida, a la educación y a la salud es solo reconocerlos parcialmente.
En este orden de ideas, se sostiene que el éxodo de los NNA migrantes, principalmente hacia Estados Unidos, debe interpretarse dentro de un marco amplio que integra diversas formas de violencia: desde aquella más evidente que se observa cuando se atenta contra la integridad y la vida de los NNA en la región, pasando por la violencia económica que se ejerce cuando se explota el trabajo de las personas (adultos, los NNA), hasta la violencia simbólica que puede expresarte a través de prácticas discursivas en contra de los NNA, por su condición de pobreza o porque se les criminaliza según sea el lugar en el que viven.
Por último, se incluye información sobre las amenazas y los riesgos contra la integridad física de los NNA en Centroamérica. Esta información nos lleva a preguntarnos ¿a qué tipo de violencia están expuestos los NNA en nuestra región que cualquier riesgo a la propia vida que pueda suponer la decisión de migrar, de forma indocumentada o no acompañada, no representa un freno para quedarse en el propio país? ¿Tanto anima el sueño americano para dejar atrás las pesadillas cotidianas?
Cuando los derechos no alcanzan
Los países centroamericanos han ratificado la mayoría de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos que tutelan los derechos de los NNA. Si bien se cuenta en la región con un "robusto marco garantista", el cual tendría que asegurar la protección de los derechos de los NNA, la realidad parece desbordar los márgenes de protección que tales instrumentos promueven: la condición de vulnerabilidad a la que se ven expuestos los NNA que transita de crítica a dramática. Por la referencia a nuestro tema de interés, haremos un breve repaso de algunos derechos fundamentales que asisten a los NNA: derecho a la vida, derecho a la salud, derecho a la educación y derecho al desarrollo.
Los países centroamericanos han firmado una larga lista de instrumentos, convenios, protocolos y declaraciones que tutelan los derechos humanos de los niños, de las niñas y de los adolescentes. Entre otros, encontramos la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de Menores Privados de su Libertad, La Convención Americana de Derechos Humanos.
La Declaración Universal de Derechos Humanos establece, en su artículo 3, que "todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona". A tono con lo anterior, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 4.1., establece que: "toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente". De su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño garantiza que: "Los Estados Parte reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida" (artículo 6.1.). Los instrumentos citados y el alcance de sus contenidos han sido ratificados por cada uno de los países de Centroamérica.
Ahora bien, el derecho a la vida y a su protección se despliega a través del ejercicio de otros derechos que hacen posible que, objetivamente, aquel derecho (a la vida) se haga efectivo. Tal es el caso del derecho a la salud, consagrado, entre otros, en la Convención sobre los Derechos del Niño, que reza:
(...) los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios (artículo 24.1).
Similar obligación se establece, en el citado instrumento, respecto del derecho a la educación, cuando se afirma que: "los Estados Partes reconocen elderecho del niño a la educación, y a fin de que pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho" (artículo 28. 1).
Debe recordarse que la Convención sobre los Derechos del Niño entró en vigencia rápidamente en los países de Centroamérica: Costa Rica, 20 de septiembre de 1990; El Salvador 2 de septiembre de 1990; Guatemala, 2 de septiembre de 1990; Honduras 9 de septiembre de 1990 y Nicaragua 4 de noviembre de 1990 1 . Por su parte, los Estados Unidos de Norteamérica firmó el 16 de febrero de 1995 este instrumento, aunque a la fecha no lo ha ratificado, con lo cual, no ha entrado en vigencia 2 .
Por otra parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece:
(...) los Estados Partes en el presente pacto reconocen que: 3. Se debe adoptar medidas especiales de protección y asistencia a favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna debe protegerse a los niños y adolescentes contra la explotación económica y social. Su empleo en trabajos nocivos para su moral y salud, en los cuales peligre su vida o se corra el riesgo de perjudicar su desarrollo normal (artículo 10).
El derecho al desarrollo ha sido resaltado por el Sistema de Naciones Unidas, a través de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo 3 . Esta última, en su artículo 2, establece:
1. La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo.
3. Los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.
En cuestión de marcos de protección de derechos de los NNA, los países centroamericanos cuentan con los instrumentos necesarios para asegurar el derecho a la vida, a la salud, a la educación, al desarrollo, a la no discriminación, por citar algunos casos. El núcleo crítico que impide asegurar el respeto de todos los derechos de los NNA no está en la carencia de marcos protectores, pues se cuenta con ellos. El punto medular parece estar en la debilidad que tienen los Estados, dada la baja asignación presupuestaria para la inversión pública social en esta población que, a su vez, impacta poco en las dinámicas de exclusión social y de empobrecimiento de la región. Hacia ahí dirigiremos nuestra atención en el siguiente apartado.
Ni prioridad ni interés: la inversión en niños, niñas y adolescentes
Transcurrida década y media de este siglo, la región centroamericana muestra un bajo nivel del gasto público social en niñez (ICEFI, 2013; Unicef, 2014,p. 18). En términos de asignación presupuestaria, Costa Rica presenta algunas diferencias con el resto de los países de la región, aunque no escapa a algunos problemas como se verá más adelante.
Los procesos de reforma de mercado, promovidos a partir de la década de los años ochenta del siglo pasado y que favorecieron a los países acreedores, a la banca comercial internacional y a los organismos financieros internacionales (Bértola y Ocampo 2013, p. 255), erosionaron y destruyeron lo poco que quedaba de los frágiles Estados de bienestar, construidos entre 1950 y 1980; además, empeoraron el cuadro social y aumentaron el desempleo y la precariedad laboral (Machinea y Cruces, 2006, p. 9). Algunas de estas reformas vinculadas a la seguridad social habían sido notables en países como Costa Rica que la acercaron a los avances logrados por países del Cono Sur, a pesar de tener menores niveles de desarrollo y de urbanización (Bértola y Ocampo, 2013, p. 239; ICEFI, 2013, p. 27).
Por otra parte, los países centroamericanos no se han destacado por liderar la inversión pública social en América Latina. Si bien no se cuenta con datos en series a largo plazo, algunos indicadores sociales de décadas pasadas, como la esperanza de vida al nacer, el analfabetismo o los años en educación, pueden acercarnos a tener una idea al respecto. Bértola y Ocampo (2013) muestran que, en el año 1930, la esperanza de vida al nacer promediaba los 29 años en El Salvador; 25 años en Guatemala; 34 años en Honduras; 28 años en Nicaragua y 42 años en Costa Rica. Para ese mismo año, el porcentaje de personas analfabetas en la región era el siguiente: 72% en El Salvador; 81% en Guatemala; 66% en Honduras; 61% en Nicaragua y 33% en Costa Rica. En tanto que los años de educación en esas mismas fechas era 1,53 en El Salvador; 1,03 en Guatemala; 1,80 en Honduras; 1,37 en Nicaragua y 2,38 en Costa Rica (2013, p. 139). Los datos de esos años mostraban ya un fuerte rezago en relación con países como Argentina, Chile y Uruguay.
Es conocido y aceptado que tan importante es el crecimiento y la progresividad de la inversión pública social, como su calidad y sus efectos distributivos (Machinea y Cruces, 2006, p. 16). En Centroamérica, el papel de la inversión pública social tiene una función fundamental, pues contribuye, aún levemente, a incrementar el ingreso de los hogares, en particular de los quintiles de menores ingresos por las transferencias de bienes y servicios de las instituciones públicas a estos hogares. Debe reconocerse que esta inversión depende, asimismo, de factores externos (la crisis de los años 2008-2009 dejó en evidencia la vulnerabilidad de las economías de la región), como de factores internos vinculados a aspectos estructurales y a la debilidad de los sistemas fiscales para financiar esta inversión.
Una parte del bienestar de los NNA que viven en Centroamérica está sujeta al marco institucional que posea cada uno de los países, de las políticas que ejecuten estas instituciones, lo que, a su vez, depende de los recursos disponibles de un Estado para asegurar que las políticas se transformen en acciones. Sin embargo, por otra parte, el bienestar de los NNA depende de los ingresos laborales que perciban los padres. Esto, a su vez, está condicionado por el mal llamado mercado laboral que es, en última instancia, el espacio en el cual, se dilucida cómo se inserta una persona trabajadora a una estructura de empleo nacional. ¡Y en Centroamérica el empleo informal es uno de los rasgos definitorios de las estructuras de empleo!
El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales ICEFI (2013) y Unicef (2014b) han registrado cómo, en los distintos países de Centroamérica, la inversión pública social destinada a los NNA muestra comportamientos diversos. En países como Guatemala y El Salvador, se invierte considerablemente menos de la capacidad que tendrían, mientras que Honduras y Nicaragua procuran invertir mucho más allá de lo que su realidad fiscal les permite. Escenarios como este y las limitaciones de los mercados laborales darían lugar en la región a dos Centroaméricas, en palabras de Pérez Sáinz et ál. (2012, p. 93).
En cuanto a la inversión indirecta en niñez y adolescencia, "mientras el Estado guatemalteco invierte al año USD 34.7 en sistemas de salud indirectos para los niños, el hondureño destina USD 42.3 y el costarricense USD 392.3 anuales" (ICEFI, 2013, p. 24). Asimismo, en inversión directa en niñez y adolescencia, el informe del ICEFI (2013) muestra:
El caso contrario es el de Costa Rica, donde la inversión directa en educación anual (USD 968.7) es diez veces superior a la que realiza Nicaragua y más que toda la inversión directa en educación sumada que realiza anualmente el resto de los países de la subregión (USD 741.0). El segundo rubro de la inversión directa al que Costa Rica le apuesta más es protección social, con una asignación anual por cada niño y adolescente de USD 455.4, y un adicional al mejoramiento de la vivienda de USD 102.7 anuales (ICEFI, 2013, p. 24).
Este Informe señala que como promedio, entre los años 2007-2011, la inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia, como porcentaje del PIB para los países de la región, fue la siguiente: Costa Rica 8,3%; El Salvador 4,3%; Guatemala 4,%; Honduras 8,5% y Nicaragua 5,9% (ICEFI, 2013, p. 26).
La Tabla 1siguiente ofrece información acerca de la inversión pública en NNA en la región con información de los años 2007 y 2011.
Tabla 1: Centroamérica: Inversión pública en NNA (2007 y 2011) en dolares corrientes y tasa de variación
Elaboración propia con datos del ICEFI, 2013, p.21.
Como se observa, existen, al interior de la región, fuertes disparidades en la inversión pública en los NNA. Para los años en referencia, se amplió la brecha entre el país que más invierte (Costa Rica) y el de menor inversión (Nicaragua). Al año 2007, la inversión pública per cápita de Nicaragua representaba 11% de lo invertido por Costa Rica; en el año 2011, esta cayó a 5%. Dicho con otras palabras, si bien hubo un incremento de la inversión pública en los NNA en Nicaragua durante esos años, este incremento fue bastante menor al observado en Costa Rica. Debe tenerse presente que, durante estos años, hubo una fuerte desaceleración económica en los países de la región, producto de la crisis de la economía mundial que limitó sus tasas de crecimiento; en buena parte, por la alta dependencia de las exportaciones hacia mercados extrarregionales (en particular, hacia Estados Unidos de Norteamérica), así como por disminución de los flujos de inversión extranjera directa durante esos años, la caída en los ingresos por turismo y el menor crecimiento en la llegada de remesas familiares.
¿Por qué es necesario hacer una revisión, aunque sea somera de los datos regionales sobre inversión pública en los NNA? En países como los centroamericanos, la condición de vulnerabilidad social de los hogares, es decir, la capacidad propia que poseen para hacer frente y resolver necesidades, como el acceso a la educación, a la salud, a la vivienda, a la seguridad social, es crítica. Una buena parte de los hogares centroamericanos que se encuentran empobrecidos tienen serias limitaciones para poder resolver, de forma satisfactoria, las demandas de todos sus miembros. La respuesta y las acciones del Estado se convierten, para estos hogares, en la posibilidad de contar con algunos bienes y servicios que, de otra forma, no podrían proveerse.
No es nuevo afirmar que se resalta una contradicción entre tener un robusto y garantista esquema de protección de los derechos de los NNA (plasmados en los innumerables instrumentos de protección ratificados por los países de la región) y la desprotección efectiva que se deriva de no proveer los recursos suficientes para asegurar que el derecho a la educación, a la salud, a la cultura, al goce y el disfrute de una vida digna sean ejercidos por la totalidad de niños y de niñas de Centroamérica.
El análisis del drama de los niños, de las niñas y de los adolescentes migrantes no acompañados no puede realizarse sin estimar las condiciones estructurales y estructurantes desde las cuales son empujados o forzados a salir. Intentar atender solamente el momento en que son detenidos, capturados y deportados los NNA migrantes no acompañados es recortar solo una pequeña esquina de una fotografía más amplia. Seguir esta dinámica es apostar por perpetuar las condiciones que siguen expulsando a los NNA a irse, a pesar de los riesgos.
La Tabla siguiente nos muestra el promedio, desagregado en inversión pública en educación y salud, al tiempo que nos ofrece la información del dato sobre pobreza rural.
Tabla 2: Centroamérica: Inversión pública en educación y salud en NNA (2007 y 2011) y pobreza rural infantil (2007) en dólares corrientes y porcentaje
Elaboración propia con datos del ICEFI, 2013, pp.24-30.
El hecho de poseer un conjunto de leyes e instrumentos internacionales de protección parece influir poco en la ampliación de los presupuestos públicos que afectan las condiciones de vida de los NNA en la región. La débil inversión pública de algunos Estados niega el derecho al desarrollo a su población, en particular, a la población empobrecida y, dentro de este grupo, a los NNA en especial. Debe acotarse que una parte de la responsabilidad recae, también, en las élites económicas de estos países, en tanto mantienen la histórica oposición a contribuir con las finanzas públicas, al tiempo que procuran mantener esquemas de exoneraciones fiscales a pesar de no necesitar tales estímulos. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) ha señalado que no existe evidencia acerca de que los incentivos fiscales sean un mecanismo eficaz para la atracción de inversión extranjera directa. Al contrario, el balance de la evidencia pareciera señalar que no lo son (2012, p. 75).
El seguimiento de una ruta, en la cual los Estados renuncian a promover esquemas tributarios progresivos que les permitan gozar de los recursos que se necesitan para incrementar la inversión pública social por una parte y por la otra, con un sector privado centroamericano que se resiste a contribuir con el desarrollo, no parece conducir a alcanzar sociedades más prósperas, más equitativas e inclusivas. Esta ruta parece llevar, únicamente, a configurar escenarios de conflictividad social más profundos y duraderos.
Además de la persistencia en el empobrecimiento de una buena parte de la población centroamericana, de la irrupción de formas cada vez más extremas de violencia en contra de los NNA en la región, se están constituyendo en mecanismos que expresan y legitiman formas atroces de sociabilizar, de ejercer el poder y la dominación. Las formas de violencia a las cuales se exponen a los NNA parecieran indicar que hemos interiorizado la violencia a tal punto de verla como algo normal en una región que ha permitido ser calificada como una de las más violentas del mundo.
Moneda de curso corriente: la violencia en Centroamérica
El valor de la vida en Centroamérica parece paulatina y constantemente devaluada. En tiempos de posconflicto, emergen formas brutales de violencia que desangran a la región y nos hacen cotidianas y "normales" imágenes, en las cuales la muerte es una invitada recurrente y naturalizada (Unicef, 2014b, p.18). El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2009) llamó en su momento la atención acerca de que el Triángulo Norte de Centroamérica era la región más violenta del mundo (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2009, p. 22 y p. 99). Las noticias y los hechos parecen confirmar tal aseveración.
El periódico digital salvadoreño El Faro se dio a la tarea de recopilar relatos y crónicas sobre la violencia asociada a las pandillas, al narcotráfico y al crimen organizado en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El resultado fue un libro en el que la muerte, especialmente través de homicidios de los NNA, se desdobla en cada página. La frialdad, que solo es posible relatar desde escenarios en los que la muerte se recrea cada día, hace que relatos como"La locura de El Malvado", incluido en el libro Crónicas Negras de El Faro en El Salvador (2013, pp. 176-192) nos muestren la violencia hacia y desde los NNA. Esos relatos nos lleva a preguntarnos ¿cuándo y por qué nos acostumbramos a que la violencia sea uno de los mecanismos recurrentes para resolver nuestras diferencias?Las historias que contiene el libro publicado por 10, describen las consecuencias de factores estructurales de la violencia: las familias desintegradas, la exclusión social, el empobrecimiento y la criminalización etaria.
En el marco de los conflictos armados ocurridos en las décadas de los años setenta, ochenta y noventa en Guatemala, El Salvador, Nicaragua y, de forma indirecta, en Honduras, nuestros países fueron construyendo una larga historia de violencia contra las personas y, particularmente, contra los niños y las niñas. La antropóloga estadounidense, Victoria Sanford(2012, 2004), ha recuperado testimonios de mujeres y de niñas q´eqchi´s e ixiles que narran la crueldad con la que, en el contexto del genocidio en Guatemala, fueron sistemática y despiadadamente asesinadas (Gatica 2014). Los informes sobre la recuperación de la memoria histórica en Guatemala, elaborados por el arzobispado guatemalteco y que le costaron la vida al obispo Gerardi, ilustraron, con brutal claridad, la forma en la que se ejerció la violencia y a los actores que la cometieron.
No pretendemos responder a la pregunta de por qué nos hemos acostumbrado a la violencia en Centroamérica. De alguna forma, las personas que habitamos la región hemos ido construyendo una dura y gruesa coraza que nos está haciendo cada vez más insensibles y duros frente a la violencia, especialmente, la que se comete contra los NNA.
Al leer los foros "de discusión" que siguen a la publicación de notas sobre violencia contra los NNA, de los principales periódicos digitales de Guatemala, Honduras y El Salvador, es frecuente que los comentarios transiten de celebrar "la muerte de un potencial delincuente", hasta la felicitación hacia quienes han acabado con la vida de quien dejó de ser un NNA para convertirse en "una lacra para la sociedad". Un ejemplo basta. El viernes 30 de enero del año 2015, el periódico salvadoreño 11publicó la nota: "Matan a un niño pandillero de 10 años y lo abandonan en hielera en Sonsonate". Un/a forista comentó la noticia de la siguiente forma: "Un extorsionista y miniasesino menos. Sigan así, matense entre ustedes, pandilleros malditos. Es una pena que solo haya sido uno(sic)" 4 .
También, es necesario discutir hacia dónde se dirigen los núcleos de análisis recientes acerca de la violencia en Centroamérica. Dos parecen ser los niveles de análisis. Por una parte, encontramos macroanálisis que identifican a los grandes actores, sus relaciones y dinámicas en el ejercicio de la violencia en la región. Por otra, se hallan análisis que identifican las formas en las que se ejerce la violencia en contra de poblaciones específicas. Esta segunda línea de análisis parece ser más proclive a destacar y resaltar los factores estructurales y estructurantes a partir de los cuales tales formas de violencia surgen.
En el primer grupo de análisis es posible identificar investigaciones como "Crimen y violencia en Centroamérica, un desafío para el desarrollo", elaborado por un equipo del Banco Mundial (2011). Este documento apunta que las tres principales causas de la violencia en la región son: a) el tráfico de drogas, b) la violencia juvenil y las maras y c) la disponibilidad de armas de fuego. Estos tres factores también son analizados en el informe: El crimen organizado en América Latina y el Caribe: mapeo de Centroamérica, elaborado por Hernández y Sáenz (2009, pp. 219-242). No hace falta ahondar en la limitación del enfoque subyacente a este análisis que se preocupa más por establecer cuáles son los costos de la violencia y el crimen, antes de establecer los factores históricos, sociales y económicos que están a la base de tales expresiones.
Dentro de este grupo de análisis, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR, 2014), ha llamado la atención respecto de "otras situaciones de violencia", asociadas a la violencia urbana y a la violencia relacionada con las drogas, que "ha adquirido cada vez mayor visibilidad e impacto y se ha convertido en una de las formas más graves de violencia letal en Centroamérica y México" (CICR, 2014, p. 4). Si bien el informe hace mención de algunos aspectos causantes de estas situaciones de violencia, su atención principal se dirige a las consecuencias humanitarias. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2009) ha señalado:
(..) los 'severos desajustes sociales', que ocurren dentro de los países de América Central, dan como resultado un 'estilo de vida poco saludable' o altamente propenso a la criminalidad. El mecanismo que alimenta este proceso es el debilitamiento de los nexos de solidaridad, lo cual aumenta la 'anomia' -o ineficacia de las normas sociales para controlar el delito. Así pues, una estrategia de seguridad ciudadana que vaya al fondo del problema debe concentrarse en derrotar la anomia (2009, p. 271).
Este informe procura enmarcar el análisis de la violencia desde una perspectiva estructural, para lo que sugiere un "contrato por el civismo" en el que todas las personas nos comprometamos a cumplir la ley, con arreglo a tres principios: el de legalidad, el de universalidad y el de solidaridad. Éste último reconoce que hay personas marginadas o excluidas, a quienes es necesario incluir en el orden económico y social para que puedan suscribir el contrato por el civismo. La tercera cláusula se refiere a la "inclusión social", o si se quiere, a acortar la distancia entre las metas que la sociedad les impone a los individuos y las oportunidades que les brinda para alcanzarlas (PNUD, 2009,p. 273). Esta perspectiva parece mucho más adecuada para atender los desafíos de la violencia en la región.
También, debe reconocerse que la violencia tiene costos sociales, económicos, emocionales. El informe Crimen y violencia en Centroamérica (2011), del Banco Mundial estimó que los costos de la violencia y del crimen en Honduras alcanzaban los USD 885 millones (9,6% del PIB); USD 2,291 millones en Guatemala (7,7% del PIB) y USD 2,010 millones en El Salvador (10,8% del PIB). Por su parte, el PNUD (2009), citando a Acevedo (2008), estimó en 7,7% del PIB regional centroamericano el costo de la violencia en Centroamérica, equivalentes a poco más de USD 6,506 millones en el año 2006 (PNUD, 2009, p. 91).n segundo núcleo de análisis sobre la violencia que se ejerce en la región se centra en poblaciones específicas. Es el caso de los estudios que examinan las formas de violencia contra los niños, las niñas y los adolescentes. Como ya mencionamos, estos estudios e informes subrayan los factores estructurales y estructurantes, a partir de los cuales tales formas de violencia surgen.
El Informe La inversión del Gobierno Central en niñez y adolescencia en Centroamérica 2007-2011, elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (2013), presenta un análisis que desnuda las carencias de la inversión pública destinada a la niñez y a la adolescencia en Centroamérica. El informe tiene la virtud de presentar, desde un enfoque de derechos, evidencia empírica respecto de lo que los Estados invierten en niñez y adolescencia. Los resultados son profundamente desalentadores, pues muestran una deuda hacia los NNA. Una llamada central de este informe apunta a la responsabilidad fiscal del sector privado centroamericano, muy poco dispuesto a colaborar en estas tareas.
Dentro de este segundo núcleo, encontramos otros informes como el elaborado por el Movimiento Mundial por Infancia-América Latina y el Caribe, titulado Estado de situación de los países de Centroamérica, México, Cuba y República Dominicana en relación con la violencia contra los niños, niñas y adolescentes en seguimiento al estudio de Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños (2012).Este documento revisa las tendencias de los distintos tipos de violencia contra los NNA en Centroamérica, México y el Caribe. La región ha ido mostrando algunos rasgos definitorios: exclusión social, desigualdad-inequidad y violencia. En particular, Honduras, Guatemala y El Salvador se han convertido en países en los que coexisten altos niveles de violencia, conflictividad social derivada de problemas, como el acceso a la tierra y que, simultáneamente, tienen una baja inversión pública social dirigida a los NNA.
Debe mencionarse que dentro del Informe sobre Desarrollo Humano para América Central, citado en las páginas anteriores, el PNUD (2009) identifica seis expresiones preocupantes de la inseguridad invisibilizada contra la niñez en la región: (a) los homicidios de menores y su participación en actividades delictivas; (b) el abuso por parte de las autoridades; (c) el maltrato en el hogar; (d) los abusos sexuales; (e) la explotación laboral y (f) la explotación sexual de carácter comercial (pp. 125-126).
Formas específicas de violencia contra los NNA en Centroamérica
En general, la referencia a violencia contra NNA sigue lo que establece el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que la define como: "(...) toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual (....)". Dado que este instrumento de protección internacional ha sido ratificado por todos los países de la región, los alcances de esta definición son vinculantes para cada uno de los países de Centroamérica.
El informe Hidden in plain sigth. A statical analysis of violence against children de Unicef (2014a) señala los efectos que tiene la violencia en el desarrollo de los NNA:
Children who have been severely abused or neglected are often hampered in their development, experience learning difficulties and perform poorly at school. Children who grow up in a violent household or community tend to internalize that behaviour as a way of resolving disputes, repeating the pattern of violence and abuse against their own spouses and children beyond the tragic effects on individuals and families, violence against children carries serious economic and social costs in both lost potential and reduced productivity (2014a, p. 6).
Lo señalado en el informe de Unicef parece ser un análisis que se adecua a los patrones de violencia que se observan con claridad en el Triángulo Norte de Centroamérica y que tienen altos costos económicos y sociales.
Nos interesará resaltar, de forma breve, dos formas específicas de violencia que se ejerce contra los NNA y que pueden estar vinculadas a la decisión de migrar desde la región: la violencia económica y la violencia física y psicológica. Por un lado, la violencia económica es toda forma de agresión que, por acción de explotación del trabajo infantil (de actores privados) o de inacción del Estado a través de sus instituciones, de las políticas que impulsa o de los endebles presupuestos públicos que asignan, imposibilita o limita el ejercicio del derecho al desarrollo, al goce de todos los derechos o la vida de los NNA.
Por otra parte, la violencia física y psicológica es toda forma de violencia que incluye el castigo físico, las formas de tortura, los tratos crueles, inhumanos o degradantes, la utilización de la fuerza física para causar dolor o malestar. Incluye la violencia sexual, la explotación y la esclavitud sexual (Unicef, 2014a, p. 5). La violencia física y psicológica puede dar lugar, con frecuencia, a atentar directamente contra la vida humana y a acabar con ella.
Violencia económica
El ejercicio de la violencia económica contra los NNA en Centroamérica ha sido un tipo de violencia socialmente aceptada, particularmente, en la forma de la explotación del trabajo infantil. Esta forma de explotación suele ser excluyente, por ejemplo, del ejercicio del derecho a la educación. En Guatemala:
(...) según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) 2011, el 22.2% de los peones agrícolas del café eran adolescentes de entre 11 y 17 años; coincidentemente, durante ese año el precio internacional del café alcanzó su máximo precio. Además, los indicadores de deserción escolar en los municipios cafetaleros del país revelaron que en los 20 municipios en los que se produce el 45.8% de la producción total de café en el país, la deserción escolar en promedio para el nivel primario alcanzó el 9.1% del total de alumnos. En estos municipios este indicador pasó de 8.8% en 2001 a 10.6% en 2012 (ICEFI, 2013, p. 20).
Dicho con otras palabras, casi una cuarta parte de las personas que recolectaron el café en Guatemala eran niños y niñas menores de 17 años, a los quienes seguramente solo les llegaron las migajas de las ganancias de las monopolizadas compañías exportadoras de café que operan en Guatemala. Tal dinámica se generó a costa de influir negativamente en la deserción escolar.
El caso del El Salvador no es menos grave. El "Análisis de la situación de la Infancia en El Salvador", elaborado por Unicef (2014b), señala que, al año 2013, había un total de 144,168 NNA trabajando, lo que representaba un 8,5% del total de NNA del país. De esta población, 60,139 NNA (3,6%) hacía trabajo infantil por debajo de la edad mínima (14 años) y 84,029 (4,95% del total de los NNA del país) realizó trabajo infantil peligroso, es decir, puso en riesgo su bienestar físico, mental o moral (Unicef, 2014b, p. 97). En Honduras, para el año 2012, se reportaron un total de 350,819 NNA, entre 5 y 17 años, que trabajan, equivalente a 13,4% del total de los NNA del país (Unicef, 2012, p. 1). Los datos nos sugieren que la violencia económica, ejercida a través de la explotación del trabajo infantil, termina formando parte del paisaje económico-social y se convierte en un peligroso "factor de competitividad", al reducir los costos de producción.
El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) ha llamado la atención respecto de lo siguiente:
7 de cada 10 niños, niñas o adolescentes centroamericanos padecen pobreza. La situación se acentúa más cuando se trata del área rural, en donde el 77.7% de la niñez se encuentra en una situación de pobreza, algo que es además un común denominador en los cinco países centroamericanos. Sin embargo, el porcentaje promedio del área urbana (54.2%) es también impresionante y está 9.2 puntos porcentuales por arriba de la pobreza infantil a nivel latinoamericano (45.0%) (ICEFI, 2013, p. 30).
En El Salvador, si bien se reporta una baja en "la incidencia de la pobreza multidimensional (o monetaria) en NNA, en el 2012 alcanzaba al 60% de la población de 0 a 17 años" (Unicef, 2014b. p. 98). El Informe del Movimiento Mundial por la infancia (2012) había estimado que, al año 2005, en Centroamérica, Panamá y República Dominicana, más de 2.5 millones de niños y de niñas de 5 a 17 años trabajaron en actividades económicas. Esto representó, en su momento, un 17% del total de 15 millones de niños (2012, p. 40).
La violencia económica en contra de los NNA se produce no solo por la explotación y apropiación del trabajo infantil. También, esta violencia es ejercida por la inacción del Estado, al dejar de ejecutar sus responsabilidades respecto de este tema.
El ICEFI (2013) señaló una serie de brechas de bienestar que se relacionan con mortalidad infantil, pobreza infantil y adolescencia (expresada en la desnutrición, acceso a los servicios básicos, habitabilidad de la vivienda, privaciones del acceso a la educación e información). Acerca de estos aspectos, se evidencian en la región profundas asimetrías, no solo entre países, sino entre zonas urbanas y rurales. La pregunta que plantea el informe del ICEFI es ¿cómo financiar estas brechas de desarrollo? Las respuestas apuntan a mejorar la equidad en las finanzas públicas, a eliminar odiosas exenciones (alto sacrificio fiscal) a empresas que están ya consolidadas, a mejorar los mecanismos de transparencia en el gasto y la inversión (ICEFI, 2013, p. 3236). No obstante, se requiere de acuerdos nacionales que establezcan la inversión en los NNA como una prioridad para los próximos años. No se podrá mejorar el sentido de pertenencia de los habitantes de Centroamérica si la exclusión social sigue siendo uno de los rasgos distintivos de la región.
La violencia que atenta contra la vida
Líneas arriba nos referimos a la violencia física y psicológica. En sus distintas expresiones, esta puede atentar directamente contra la vida humana y a acabar con ella. En Centroamérica, existe abundante evidencia acerca de las formas en las que esta violencia ha sido ejercida contra los NNA. Esto es grave, tanto en sus impactos a corto plazo, como a mediano plazo: cuando los NNA son expuestos de forma temprana a la violencia, esto tiene repercusiones en sus procesos de aprendizaje y socialización que favorecen "patrones de comportamientos violentos" (Movimiento Mundial por la Infancia, 2012, p. 24; Unicef, 2014a, pp. 20-21). Como se verá más adelante, en su expresión más grotesca las muertes violentas de los NNA en la región, parece ser ya parte del paisaje al que nos hemos acostumbrado.
Las distintas formas de violencia, el abandono y la explotación a las que se ven expuestos los NNA contribuyen a legitimar y a dar por sentado que las agresiones contra niños y niñas son normales. Simultáneamente, la inseguridad de los jóvenes centroamericanos se convierte en algo dramático (PNUD, 2009, p. 123). Así las cosas, se podrá comprender que cuando un NNA migrante sale de algún país de Centroamérica, solo o porque ha sido "mandado a traer" por sus padres que ya están en Estados Unidos, los riesgos de la travesía migratoria pueden no asumirse como un factor decisivo de la experiencia migratoria, dado que, para muchos NNA, la violencia que podrían enfrentar de camino no representan algo distinto o diferente a lo que ya han sido expuestos en sus países de origen.
Acerca de la violencia sexual, el Movimiento Mundial por Infancia- América Latina y el Caribe (2012) ha llamado la atención acerca de que en varios países de la región, "la edad media de las víctimas de violencia sexual en la infancia fue de 10.5 años" (2012, p. 39). Asimismo, destaca este informe que a partir de:
(...) una encuesta de salud sexual y reproductiva realizada entre hombres en diferentes ciudades centroamericanas, se encontraron tasas del 3% al 10% de experiencias de abuso sexual durante la infancia, y que la mayoría de los actos de abuso ocurrieron entre los 4 y 9 años de edad (2012, p. 39).
Por su parte, el Informe Hidden in plain sigth. A statical analysis of violence against children, de Unicef (2014a), señala que los niños expuestos a violencia sexual son más propensos a intentar suicidarse (2014a, p.62). Es justamente la violencia sexual una de las formas de agresión que se cometen más frecuentemente en contra de los NNA migrantes en su tránsito por México, como lo ha señalado de forma contundente Amnistía Internacional (2010, p. 5) y de lo que constantemente dan cuenta los medios de comunicación en la región.
El informe de Unicef (2014a) establece una muestra de países en los que se indagó acerca de las relaciones sexuales forzadas que experimentaron niñas entre los 15 y 19 años. Se resalta un primer grupo de países del sur y este de África. Posteriormente, se ubica un grupo de países centroamericanos: Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala en los que, entre un 4 y 8% del total de niñas de este grupo etario, indicó haber experimentado un acto sexual forzado (Unicef, 2014a, p.66). Guatemala es el país, en el marco de este informe, que registra la mayor cantidad de actos de violencia sexual, perpetrados por el padre o el padrastro de la víctima (Unicef, 2014a, p.76). ¡Justamente muchos de los violadores son quienes tendrían la obligación de proteger a los NNA! Esto parece ser el relato del lobo cuidando ovejas.
Por otra parte, como señala el mismo informe, estos datos pueden tener algún subregistro que no permita tener un dato preciso de esta forma de violencia. Este tipo de violencia ya había sido documentada hace unos años. El Informe sobre Desarrollo Humano en América Central del año 2009 señaló: (...) según datos de Casa Alianza, entre 35.000 y 50.000 menores de edad centroamericanos son obligados a prostituirse (BBC Mundo, 2002); la industria del turismo sexual, que mueve millones de dólares, parece ser pujante en Costa Rica, Guatemala y Nicaragua; según la OIT, cerca del 20% de la explotación sexual infantil que ocurre en la región es protagonizada por turistas y extranjeros (PNUD, 2009, p. 76).
La recurrencia de estos tipos de violencia contra los NNA puede sugerir algún cierto nivel de tolerancia de las autoridades gubernamentales, así como permisividad de parte de padres de familia y educadores actores muy cercanos para la prevención o para la identificación de casos de este tipo de violencia.
En los últimos años, algunos países de América Latina han despuntado en las estadísticas sobre homicidios y delitos contra la vida. Brasil y Venezuela en Sudamérica; Guatemala, El Salvador y Honduras en Centroamérica. Este tipo de violencia también impacta a los NNA: "alrededor del 28,7% de las víctimas de homicidio en América Latina son adolescentes entre los 10 y 19 años de edad" (Movimiento Mundial por la Infancia, 2012, p. 8). En Centroamérica, los datos sobre homicidios dolosos contra los NNA son francamente escalofriantes.
Para el año 2012, se estimaba que los cuatro primeros países en el mundo, con las más altas tasas de homicidios contra los NNA (0-19 años) por cada 100 000 habitantes se ubicaban en América Latina, en su orden: El Salvador, Guatemala, Venezuela y Haití (Unicef, 2014a, pp.35-37), superando a todos los países del continente africano. En tanto que, de los primeros ocho países de América Latina, con las tasas más altas de homicidios por cada 100 000 habitantes, cometidos contra los NNA, cuatro países se ubicaban en Centroamérica: El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá.
Con base en distintas fuentes, se elaboró la Tabla 3, que incluye la cantidad de homicidios dolosos en contra de los NNA (menores de 18 años). La información se desagrega por sexo y porcentaje del total de homicidios ocurridos en cada país centroamericano. En la recolección con esta información, hubo fuertes dificultades para obtener datos de El Salvador y Honduras. En el caso de El Salvador, no hubo respuesta de los funcionarios públicos consultados.
Tabla 3 Centroamérica: NNA (menores de 18 años), fallecidos por homicidios dolosos, según sexo y porcentaje según el total de homicidios segúnpaís
* Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Planificación, Estadísticas Policiales, Poder Judicial de Costa Rica
** Elaboración propia a partir de datos del Atlas de la Violencia en El Salvador, FUNDAUNGO, 2010 y 2013
*** Elaboración propia a partir de datos de la Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala
**** Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de la Violencia de la Universidad Autónoma de Honduras
***** Elaboración propia a partir de datos del Departamento de Estadísticas, Instituto de Medicina Legal del Poder Judicial de Nicaragua
Guatemala, El Salvador y Honduras concentran la mayor cantidad de homicidios cometidos contra los NNA en la región, entre los años 2003-2012, y acentúan marcadas diferencias al interior de la región. En términos absolutos, para el año 2003, en Guatemala, se cometieron aproximadamente 20 veces más de homicidios contra los NNA que en Costa Rica y 10 veces más que en Nicaragua. Para ese mismo año, la cantidad de homicidios en contra de los NNA en Guatemala superó en 100 homicidios la cantidad total de homicidios (incluyendo todas las edades) ocurridos en Costa Rica.
Dentro de este primer grupo de países, Honduras muestra una tendencia creciente a lo largo de todos los años, en la cantidad de homicidios cometidos en contra de los NNA. También, debe resaltarse que existe una fuerte tendencia en todos los países de la región a que sean más hombres quienes mueren asesinados.
No debe perderse de vista un dato relevante de la información en los últimos cuatro años que registra la tabla: Costa Rica es el país con mayor inversión pública social destinada a los NNA; presenta un porcentaje de homicidios contra los NNA, superior al registrado por Honduras y Nicaragua y bastante parecido a la proporción que registra Guatemala. Esto tendría que llamar fuertemente la atención de este país.
Un tema delicado en la región es la creciente demanda de algunos sectores en Centroamérica por disminuir la edad penal de las personas menores de edad. Resulta ilustrativo que un país como Costa Rica reporte al año 2004 una cantidad diez veces mayor que Guatemala de los NNA institucionalizados (privados de libertad) por medidas de protección y que supere, en términos absolutos, a todos los países de la región, incluido México (2012, p. 38).
Niños, niñas y adolescentes centroamericanos que migran hacia Estados Unidos
A mediados del año 2014, los medios de comunicación llamaron la atención acerca de las condiciones de los niños y de las niñas migrantes no acompañados que viajan a través de México y de aquellos que se encuentran detenidos en Estados Unidos. Se estimaba que, para el mes de octubre del año 2014, más de 68 000 niñas y niños no acompañados llegaron a la frontera entre México y Estados Unidos, provenientes de Centroamérica (Park, 2014).
Los datos que han salido a la luz pública sobre los millares de niños y de niñas centroamericanos migrantes no acompañados detenidos en Estados Unidos y las informaciones que han mostrado el riesgo al que están expuestos en su tránsito hacia aquel país han hecho despertar de un pesado sueño a las autoridades de los países de la región.
El deseo de reunificación familiar es un factor importante que explica la migración de los NNA no acompañados; sin embargo, no es el único. En nuestra opinión, como ya se ha expresado en este escrito, la débil inversión pública en niñez y adolescencia, los frágiles mecanismos de cohesión social existentes al interior de las sociedades centroamericanas y las diversas formas de violencia a las que se ven expuestos los NNA configuran un entorno que incrementa la vulnerabilidad para quienes han tomado la decisión de emigrar.
No son ociosas las preguntas respecto de qué han dejado de hacer los Estados centroamericanos para que los hogares, incluyendo sus miembros más pequeños, vean en la migración la mejor, o acaso, la única posibilidad para encontrar mejores condiciones de vida. O, a qué tipos de violencia y con qué intensidad han sido sometidos los NNA en Centroamérica que les hace no visualizar como amenaza los riesgos brutales a los que se ven expuestos en ruta hacia Estados Unidos.
En este apartado recuperaremos la información disponible acerca de las estimaciones sobre la cantidad de los NNA migrantes y los riesgos a los que se ven expuestos durante la travesía. No se quiere dejar de subrayar que, mientras no se atiendan los factores estructurales que contribuyen a la protección efectiva de los derechos de la niñez y de la adolescencia en la región, seguiremos asistiendo periódicamente a atender circunstancias como la que ha convocado la atención de la opinión pública en los últimos meses. En este orden de ideas, resulta de actualidad la llamada de atención hecha por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre Guatemala 2001, cuando señaló que: "los valores de una sociedad se reflejan profundamente en la forma en cómo trata a sus niños"(citado por IIDH, 2008, p. 41).
Cifras disponibles sobre la cantidad de los NNA migrantes desde Centroamérica
Algunos trabajos han señalado que, en los últimos años, se ha incrementado la cantidad de los NNA migrantes no acompañados. Aunque no se cuentan con datos precisos, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM, 2013) califica de "notable" el aumento, señalando, entre otros factores detonantes, la reunificación familiar, la búsqueda de trabajo, el escape de situaciones de violencia delincuencial o familiar entre otras (OIM, 2013, p. 15). El Informe del Movimiento Mundial por la Infancia (2012) señalaba que, para el año 2006, se estimaba en cerca de 29 000 los NNA no acompañados, que eran deportados desde los Estados Unidos hacia México, de los que 80% eran adolescentes entre 14 y 17 años (2012, p. 40).
El Border Security Report del U.S. Customs and Border Protection (publicado a finales de diciembre del año 2014) informó que, entre los años 2013 y 2014, hubo un importante incremento en la cantidad de los NNA migrantes no acompañados, detenidos por la patrulla fronteriza. Mientras las detenciones alcanzaron 38 833, en el año 2013, al 19 de diciembre de 2014 las detenciones de los NNA alcanzaron las 68 631, lo que implicó una aumento de 56%.
El incremento citado ocurrió en medio de la disminución del 14% de las aprehensiones de la patrulla fronteriza de personas nacidas en México, en el año 2014, respecto del año anterior y un incremento del 68% de las detenciones de personas originarias de Centroamérica. Indica el informe citado que:
(...) de las 486,651 detenciones en todo el país, 468,407 era personas de México, El Salvador, Guatemala y Honduras, la mayoría de las aprehensiones ocurrieron a lo largo de la frontera suroeste. En el año fiscal 2014, la CBP aprehendió a 66,638 personas salvadoreñas; 81,116 guatemaltecos; 91, 475 hondureños y 229,178 mexicanos (traducción propia, CBP, Customs and Border Protection, 2014, p. 3).
Debe resaltarse que, entre los años 2012-2014, el mayor incremento de detenciones de inmigrantes indocumentados por nacionalidad ha sido en contra de ciudadanos hondureños.
De acuerdo con los datos oficiales del U.S. Customs and Border Protection, entre los años 2009-2014, se registra un importante incremento de las detenciones de los NNA migrantes no acompañados en la frontera México-Estados Unidos. En la Tabla siguiente, puede verse que, posterior a la crisis económica de los años 2008-2009, hubo una leve disminución en la cantidad de los NNA migrantes detenidos. Esto podría estar relacionado con una reducción de los esfuerzos de los hogares migrantes por llevar a sus hijos hacia Estados Unidos por los efectos de la crisis económica. Esta disminución, sin embargo, sigue una tendencia contraria a partir del año 2012 cuando se registra un notable y dramático aumento de las detenciones, especialmente, entre los años 2013-2014.
Tabla 4: NNA no acompañados aprehendidos por la Patrulla Fronteriza (U.S. Border Patrol) al 30 de septiembre de cada año 2009-2014)
Elaboración propia con datos tomados del Departamento de Seguridad Nacional de EstadosUnidos en http://www.cbp.gov/newsroom/stats/southwest-border-unaccompanied-children-2014
Aunque no hay evidencia empírica que respalde la afirmación en torno a que el incremento de la violencia contra los NNA en los países del Triángulo Norte esté siendo el principal factor que explica el aumento de la migración de aquellos, no significa que se identifiquen casos en los cuales las personas amenazadas por la violencia de maras, pandillas o redes de crimen organizado deban de salir de los países de la región o se desplacen dentro de ella, como solicitantes de refugio.
Se sabe (aunque no con datos) que algunos jóvenes guatemaltecos, hondureños y salvadoreños, cuando desertan de las maras o pandillas, deben dejar el lugar donde vivían por la amenaza de ser asesinados. Una situación similar se ha documentado en Honduras con los NNA que se han negado a formar parte de las maras o que han renunciado a ellas (Unicef, 2012, pp. 62, 75-76). En consecuencia, provoca desplazamientos. No se tiene certeza de cuántos jóvenes estén migrando bajo esas condicionantes 5 . Lo anterior noparece ser, únicamente, una realidad de los NNA centroamericanos; también,ha sido denunciado por la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamerica claridad, los testimonioscanos (Pizzey, Fredrick y WOLA, 2015) para el caso de los NNA mexicanos 6
En nuestra opinión, es necesario que se avance en estudiar y explicar condatos empíricos las formas en las que se relaciona violencia y migración. El Instituto para las Mujeres en la Migración, con sede en México (IMUMI,2014), afirma que la violencia en la región centroamericana sí está siendo un factor expulsor de los NNA migrantes, aunque no ofrece datos al respecto.
Las formas y la intensidad de la violencia a la que están expuestos los NNA desplazamientos poren Centroamérica no parecen ser de una naturaleza distinta a las quepueden experimentar durante la travesía migratoria. Tal parece que los padres defamilia que han migrado y que toman la iniciativa de enviar dinero para llevarsus hijos a Estados Unidos, utilizando para ello a traficantes o coyotes, no visualizan riesgos mayores durante la travesía que sean marcadamente diferentes a los riesgos que ya experimentan sus hijos en los países que están dejando.
Los riesgos de la travesía
A partir de los atentados terroristas del año 2011 en Estados Unidos de Norteamérica, se endurecieron los controles migratorios y se aumentó la seguridad fronteriza entre este país y México. Mientras esto ocurría, se incrementó la presencia de organizaciones vinculadas al crimen organizado -especialmente relacionadas con el narcotráfico- que realizaron un perverso reacomodo y ampliación de sus actividades delictivas, lo cual solo incrementó la vulnerabilidad de las personas migrantes que necesitan atravesar el territorio mexicano. Este reacomodo pudo haber sido favorecido, entre otros factores, por la existencia de funcionarios públicos corruptos, especialmente, vinculados a la policía (federal y estatal) y a las fuerzas armadas.
Los riesgos de la travesía migratoria por México pueden clasificarse según el tipo de violencia y de agresión que sufren los NNA migrantes, como por los actores que ejercen la violencia e incrementan los riesgos de aquellos. Estos actores pueden ser públicos (policías federales, estatales, agentes de la Marina Mexicana, funcionarios del Instituto Nacional de Migración de México, entre otros); privados (miembros de redes de crimen organizado) o una mezcla de ambos, como lo señaló el Informe del Relator Especial de la ONU sobre los Derechos Humanos de los Migrantes en el año 2009 (citado por Amnistía Internacional, 2010, p. 12; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2014).
Los tipos de violencia más frecuentes aunque no los únicos y que incrementan el riesgo de los NNA migrantes en su travesía migratoria son la violencia sexual, el abandono y el maltrato físico, los secuestros, los homicidios o los atentados contra la vida.
Violencia sexual. La violencia sexual o la amenaza de ella, en contra de mujeres y niñas migrantes, suele utilizarse como un mecanismo para infundir temor, coaccionar o amenazar a las que se desplazan. El Informe de Amnistía Internacional (2010) señaló que "las mujeres y las niñas migrantes, especialmente las que carecen de reconocimiento jurídico y viajan por zonas apartadas o en tren, corren un mayor peligro de sufrir violencia sexual a manos de bandas delictivas, traficantes de personas, otros migrantes o funcionarios corruptos" (pp. 5,15). Muchas de ellas no denuncian por la presión para continuar el viaje (Informe de Amnistía Internacional, 2010, p. 16).
La Comisión Nacional de Derechos Humanos, mediante expediente CNDH/5/2013/8928/Q y recomendación dirigida al Comisionado del Instituto Nacional de Migración (INM), documentó las agresiones sexuales cometidas en contra de una niña hondureña en una estación migratoria pública del INM en San Luis Potosí. Estas agresiones fueron cometidas por funcionarios públicos. Este tipo de violencia sexual también fue registrado y denunciado en el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2014). Derechos Humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México, en el número 216.
Abandono y maltrato físico. A finales del mes de junio del año 2014, algunos medios de comunicación mexicanos y estadounidenses informaban sobre el hallazgo del cuerpo de un "niño migrante" de doce años de edad, encontrado en un desierto al sur de Texas. El niño, posteriormente, fue identificado y se supo que había salido de una humilde aldea en Huehuetenango, en el noroccidente guatemalteco, con el propósito de trabajar para ayudar a su mamá. La noticia apareció en el contexto en el que se hacía público el drama de miles de NNA migrantes no acompañados, que se encontraban "detenidos" en varios centros de detención en Texas. Gilberto Francisco Ramos, el niño que apareció muerto, seguramente no llegó solo a ese lugar, pues difícilmente conocía las rutas y la geografía del norte de México y del sur de Estados Unidos. Muy probablemente fue abandonado por algún grupo de inmigrantes o traficantes a quienes no les servía ir al paso lento de un niño.
El abandono y el maltrato físico al que se ven expuestos los NNA migrantes en su travesía es alarmante (Amnistía Internacional 2010, p. 12; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2014). Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México, documentó, con detalle, en el expediente CNDH/5/2012/7473/Q, las violaciones a los derechos humanos, al derecho a la seguridad y al trato digno, en contra de dos niños salvadoreños que se encontraban en un albergue de la Coordinación General de la Comisión Mexicana de ayuda a Refugiados. A estos niños que eran hermanos, se les separó y, sin su consentimiento, se les envió a albergues que tenían características diferentes a las necesarias para su edad. En perspectiva, debe indicarse que esta forma de violencia y de riesgo que experimentan los NNA puede ser ejercida tanto por actores públicos como privados.
Cuadro1: Eldrama de los NNA migrantes a su paso por México
Extractos del testimonio de un niño migrante de 17 años que sobrevivió a la masacre de 72 migrantes perpetrada en agosto de 2010 en San Fernando, Tamaulipas, México. Tomado del Informe: Derechos Humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México, 2013, p. 73)
Secuestros, homicidios y atentados contra la vida. La masacre de 72 migrantes ocurrida en San Fernando, Tamaulipas, en agosto del año 2010, dejó en evidencia lo que era un secreto a voces: los secuestros y los homicidios que las redes de crimen organizado en México estaban llevando a cabo en contra de las personas migrantes. Previo a ello, el Informe Víctimas Invisibles: Migrantes en Movimiento en México de Amnistía Internacional (2010) había informado que, durante el año 2009, se había reportado el secuestro de, al menos, 57 NNA). Como se sabe, el secuestro extorsivo de migrantes en su tránsito por México se ha constituido en una buena fuente de ingresos para las redes de crimen organizado en ese país. Este tipo de graves violaciones a los derechos humanos de los NNA, también, fue señalado por el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2014).
Se mencionó líneas arriba que la violencia contra los NNA migrantes, también, puede clasificarse de acuerdo a quien la ejerza. Los actores pueden ser públicos (policías federales, estatales, agentes de la Marina Mexicana, funcionarios del Instituto Nacional de Migración de México, entre otros); privados (miembros de redes de crimen organizado) o una mezcla de ambos, según Amnistía Internacional (2010) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2014). Las formas de violencia descritas dejan ver cómo estos actores actúan con mucha impunidad. Al respecto, el informe de Amnistía Internacional (2010) señala:
(...) no todos los abusos perpetrados por bandas delictivas implican la omisión, la complicidad o la aquiescencia de las autoridades municipales, estatales o federales, aunque en muchos casos hay funcionarios implicados en algún grado. Sin embargo, el hecho de que las autoridades no investiguen de forma efectiva los informes de abusos contra migrantes ha contribuido a crear un clima de impunidad en el que nadie -ni bandas delictivas ni funcionarios corruptos- rinde cuentas de sus actos (p. 15).
En las páginas anteriores, afirmamos que los países de la región, incluido México, cuentan con un robusto marco jurídico para la tutela de los derechos humanos de los NNA. Un marco semejante no asegura la vigencia efectiva de los derechos de esta población. Dentro del Sistema de Naciones Unidas, se creó el Comité de los Derechos del Niño que, en su Observación General N.o 6, del año 2005, desarrolló los contenidos para el "Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen". Todo ese conjunto de documentos e instrumentos de protección parecen ser solo una ficción en medio de una realidad adversamente dura para los NNA migrantes centroamericanos.
Algunas reflexiones finales
El drama de los NNA migrantes centroamericanos no acompañados en tránsito hacia Estados Unidos despertó en la región, a partir del segundo semestre del año 2014, algunas sensibilidades respecto de la situación crítica que viven millones de NNA en Centroamérica. Este acontecimiento, que fue abordado como una crisis humanitaria, ha desplegado una serie de iniciativas multilaterales para favorecer la protección de la integridad y los derechos de los NNA migrantes, lo cual es loable y, sin duda, necesario. Sin embargo, hay varios riesgos latentes que no deben pasarse por alto.
El primero es que las acciones y estrategias que se inicien se conviertan solamente en un conjunto de reacciones que respondan puntualmente a esa crisis que, una vez aplacada, todo vuelva a la normalidad. Un segundo riesgo (que ya se observa) es que, al atender los factores inmediatos de la crisis, no se ponga atención a los factores estructurales que están causando que las personas y los NNA en Centroamérica sigan tomando la decisión de migrar, aun así sea con los riesgos y amenazas que la ruta migratoria tiene. Un tercer riesgo es dejar de lado diversas recomendaciones hechas en los últimos años por organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales y academia para atender los temas críticos de la agenda regional sobre NNA. Un cuarto riesgo podría identificarse en el tipo de respuesta que tiende a securitizar la "gestión migratoria" y destinar mayores recursos a las labores policiales y de control fronterizo. Este tipo de respuestas, solo contribuyen a diversificar las rutas migratorias que se utilizan como ha sucedido en el pasado, por ejemplo: a encarecer los costos que cobran los coyotes y polleros por traficar personas. Con ello, de ningún modo debe entenderse que nos interesa favorecer la acción ilegal de estos actores. Simplemente, se llama la atención acerca de las consecuencias que pueden derivarse de atender el tema migratorio desde un enfoque de seguridad.
Un tema que requiere discusiones nacionales, pero también regionales en los foros multilaterales que existen en Centroamérica tanto los sistemas de cumbres presidenciales, como los espacios en donde se da seguimiento al tema migratorio es el referido a la asignación presupuestaria para la inversión pública en NNA. Como se constató, esta inversión es altamente deficiente en la región. Las discusiones nacionales y regionales deben encaminarse a lograr acuerdos que den como resultado el incremento sostenido y permanente de la inversión pública social dirigida a esta población. La tasa de retorno social que un tipo de inversión como este puede ser alta a mediano y a largo plazo, al tiempo que puede contribuir significativamente a incrementar los niveles de productividad en la región.
Es notable la ausencia de información detallada y desagregada por rangos etarios sobre la violencia que se ejerce contra NNA, en países como El Salvador y Honduras, lo cual puede ser un indicio de cómo se procura invisibilizar la persistencia de este tipo de acciones.
Por una parte, hay deudas en la región referidas a la baja inversión pública dirigida a NNA; también, ha sido evidente que la violencia en sus diferentes manifestaciones se ejerce con crueldad en contra de los NNA. Por otra parte, se confirma que se posee un robusto marco jurídico que tutela los derechos de esta población. Cada uno de estos temas parece transitar por rutas distintas que dialogan o se relacionan poco entre sí. Esto puede dar como resultado que, al elaborar planes y estrategias de atención al tema de niñez migrante en la región, las consideraciones a los tópicos mencionados se dejen por fuera, con lo cual se puede ser más proclive a diseñar acciones reactivas y no proactivas.
En este orden de ideas, hemos llamado la atención acerca de un aspecto que suele pasar desapercibido al atender las consecuencias inmediatas de una crisis humanitaria como la que se ha visto en los últimos meses: los factores desencadenantes que estructuran y configuran condiciones, para que la región siga siendo una de las principales zonas expulsoras de migrantes en América Latina. La exclusión social, el empobrecimiento y la violencia que se comete en la región, configuran un coctel propicio para el desplazamiento de las personas al interior y exterior de la región.
En el caso de la violencia, no parece haber evidencia empírica que respalde que sea el principal factor por el cual se expulsen personas. Aunque se habla mucho del tema, es fundamental cuantificar esta realidad que, sin duda, tiene una alta importancia. Por otra parte, las formas en las que la violencia se lleva a cabo, especialmente contra NNA, parece naturalizarse al interior de nuestros países, de forma que el riesgo de ser víctima de ella en la ruta migratoria aun en sus peores formas no parece ser un factor de contención de la decisión de migrar. Se migra incluso sabiendo que ser víctima de violencia, hasta de muerte, en la ruta, es un riesgo latente.
La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del caso "Villagrán Morales y otros contra Guatemala" de 1999, recordó que "una persona que en su infancia vive, como en tantos países de América Latina, en la humillación de la miseria, sin la menor condición siquiera de crear su proyecto de vida, experimenta un estado de padecimiento equivalente a la muerte espiritual: la muerte física que a ésta sigue, en tales circunstancias, es la culminación de la destrucción del ser humano" (citado por IIDH, 2008, p. 40). A muchos de los NNA que migran les ha sido mutilado el derecho de crear un propio proyecto de vida en los países que han dejado.
Nunca es tarde para actuar. Se requiere tanto de la generación de nuevos ingresos para fortalecer las finanzas públicas y la inversión en NNA, como de una redistribución de los pobres ingresos fiscales de nuestros países. Para obtener nuevos ingresos, podría aplicarse el impuesto tipo tasa Tobin del 0,01% a las transacciones financieras de cada país de la región con destino específico a la inversión en NNA.
Las actividades económicas del sector bancario y financiero centroamericano son de las más dinámicas y rentables actualmente. No obstante, se requiere de voluntad para redistribuir, de forma socialmente eficiente, los limitados recursos públicos. Un acuerdo básico que puede expresar una voluntad como la que pensamos (en el marco de los mecanismos de integración y coordinación regional existentes) podría ser la reducción gradual y sostenida de los presupuestos destinados a las fuerzas armadas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, por un periodo de diez años para incrementar los recursos destinados a inversión pública social en NNA.
