Introducción

El paradigma que orientó a la conservación durante la mayor parte del Siglo XX es aquel denominado conservación de fortaleza. Este ha sostenido que los seres humanos y sus actividades socioeconómicas son incompatibles con el objetivo de preservar la naturaleza. Tal postura, sin embargo, generó conflictos y gastos que no todos los Estados pudieron cubrir, lo cual puso su aplicación en cuestionamiento, principalmente en los países en desarrollo (^{Durand, 2003}).

Con el fin de conciliar los objetivos de la conservación con las dinámicas sociales, económicas, políticas y culturales que se desarrollaban a escala local y regional se creó el paradigma de conservación comunitaria, cuya difusión global se dio a través de acuerdos, tratados, foros y cooperaciones internacionales, con un importante protagonismo de ONG (Organización No Gubernamental) internacionales como la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza) (^{Adams y Hutton, 2007}; ^{Fonseca, 2009}).

Este paradigma ha planteado compatibilizar conservación y desarrollo mediante la promoción de actividades económicas amigables con la naturaleza, e incorporar los intereses, visiones y conocimientos de los usuarios locales de los recursos naturales a través la descentralización en la toma de decisiones (^{Adams y Hutton, 2007}; ^{Campbell, 2002}; ^{Croucher e Igoe ,2007}; ^{Durand, 2003}).

Costa Rica, país reconocido mundialmente por sus esfuerzos en materia de conservación, es uno de los lugares donde la conservación comunitaria ha sido una de las vías más destacadas para cumplir con los acuerdos internacionales suscritos así como para resolver las limitaciones y los conflictos producidos por el paradigma de fortaleza. (^{Fonseca, 2009}; ^{SINAC, 2006}). Uno de los casos más destacables ha sido el RVS-GM, un área protegida ubicada en el extremo sur de la Región Caribe de Costa Rica.

En esta área, entre 1984 y el 2007 se implementó la conservación comunitaria con el fin de conciliar la protección de la biodiversidad con los intereses de los distintos actores sociales que operaron en ese lugar, pero también para integrarlo definitivamente a Costa Rica en términos políticos y económicos. Dicha experiencias tuvo 2 etapas, la primera se dio entre 1984-1995, y consistió en la implementación de un refugio de vida silvestre donde los pobladores pudieron seguir en el sitio con ciertas restricciones de uso, y con posibilidades de ser tomados en cuenta en la toma de decisiones.

La segunda se dio entre 1996 y 2007, y buscó mejorar la gestión del refugio a través de un plan de manejo que estableció como una de sus principales disposiciones el manejo conjunto, que consistió en espacios formales de negociación de toma de decisiones y gestión de las áreas protegidas con los usuarios locales, e impulsó, principalmente mediante la re-regularización territorial, actividades económicas sostenibles.

En el 2007, la conservación comunitaria en el RVS-GM fue puesta entredicho, pues quedó inserta en un limbo legal debido a acciones de inconstitucionalidad referentes a vicios de forma y fondo de los distintos decretos y reglamentos que las permitieron, los cuales hasta la actualidad no se han resuelto, y han dado paso a que el área se debata entre si algunas de sus partes se retiren totalmente de los regímenes de conservación o se posicione la conservación de fortaleza.

En todo caso, esta experiencia sirve para comprender el escenario de conflictividad que se mantiene en el sitio desde entonces, donde empresarios y ambientalistas se disputan la gestión territorial del sitio, mientras la población es cada vez más desplazada y marginada.

Estudios sobre esta experiencia como Ayales et al. (²⁰⁰⁴) y Lezama (²⁰¹⁸) se han caracterizado por centrarse en el análisis técnico de los mecanismos normativos y organizativos implementados, y han determinado una serie de limitaciones que afrontó esta intervención desde sus comienzos, tales como la carencia de un marco jurídico fuerte y la débil estructuración a nivel administrativo.

No obstante, desde estos planteamientos, el contexto político económico se deja a un lado, lo cual es insuficiente para comprender esta experiencia, pues las relaciones de poder y la multiplicidad de intereses detrás de ella son omitidas. De igual manera, se desatiende el papel de estas políticas en la configuración de las estructuras socioeconómicas, y por tanto en las condiciones de vida de los pobladores locales.

La Ecología Política es un campo oportuno para hacer un dimensionamiento más amplio de la conservación comunitaria en el RVS-GM, ya que permite entender que las relaciones sociedad naturaleza están fuertemente relacionadas con procesos sociales y políticos en múltiples escalas (^{Calderón, 2013}).

Desde este punto de vista, los procesos de significación, uso, acceso, explotación, apropiación y manejo de los recursos naturales se encuentran condicionados por disputas sociales donde participan actores con cuotas de poder desigual e intereses opuestos. En ese sentido, los sistemas socio ecológicos son resultado de complejos entramados de negociación o imposición que conducen a distintos niveles de sustentabilidad y justicia (^{Adams y Hutton, 2007}; ^{Delgado, 2013}; ^{Robbins, 2004})

Bajo la óptica de la Ecología Política, la conservación ha sido concebida no solo como una operación técnico-científica, sino también como un instrumento político en el cual se inmiscuyen una multiplicidad de actores que se relacionan de manera asimétrica con proyectos distintos (^{Durand et al., 2015}). Según Robbins (²⁰⁰⁴) este instrumento ha sido históricamente instrumentalizado por las élites para ejercer poder sobre la naturaleza y la sociedad en función de sus propios proyectos.

Esto lo han concretado por medio del Estado, a través de áreas protegidas, las cuales al establecer cartografía de fronteras, sistemas de tenencia de tierra, normas y contratos de uso, y sistemas de control coercitivo, para separar de manera total y parcial porciones de naturaleza de poblaciones humanas, permiten la territorialización de espacios, o mejor dicho el control de un área geográfica para afectar e influir sobre las personas que la habitan, y la manera en que se usa y acceden los recursos naturales (^{Büscher y Whande, 2007}; ^{Vandergeest y Peluso, 1995}; ^{Sack, 1986}).

Aunque, como señala Büscher (²⁰¹⁰), los procesos de conservación no pueden entenderse solamente de manera unilateral, pues muchas veces los sectores subalternos se incorporan activamente en la conservación para intentar posicionarse políticamente de cara a la protección de sus formas de vida o la expansión de sus opciones de subsistencia. Si bien este autor también indica que la mayoría de las veces ese intento es infructuoso, y más bien conduce a la legitimación del proyecto de la élite, no reduce el hecho que incorpora un marco de complejidad a la conservación que resiste de comprensiones mecánicas.

Ahora, autores como Büscher y Whande (²⁰⁰⁷) señalan que con la expansión capitalista global, la conservación ha sido utilizada por la élite para hacer la naturaleza funcional a ese proyecto, particularmente en su fase neoliberal. Esta se particulariza históricamente por colocar al Estado como garante del óptimo funcionamiento y constante expansión del libre mercado, y por someterse a complejos arreglos sociales con el fin de ajustarse a los ámbitos o lugares donde pretende establecerse para introducirse y sostenerse socio-económicamente (^{Villavicencio, 2020}).

Eso no significa dejar de lado sus dimensiones identificables como la des-regularización, la re-regularización, la privatización, y la mercantilización, simplemente es entender que se pueden manifestar de manera compleja combinado con múltiples arreglos sociopolíticos, económicos, y culturales (^{Villavicencio, 2020}).

La conservación comunitaria, nace con el propósito de democratizar la conservación, pero ante la presión de justificarse en términos políticos y económicos, ha tenido que coordinarse el neoliberalismo a través de una re-regularización de la gestión territorial de las áreas protegidas que abra camino a la mercantilización, privatización de la naturaleza, y a una gobernanza ambiental basada en una mínima regulación estatal donde los sectores subalternos participan en desventaja frente élites empresariales o miembros de organizaciones no gubernamentales transnacionales. (^{Brockington e Igoe, 2007}).

La privatización conlleva poner las áreas protegidas a disposición de negociaciones con inversores externos mediante la titulación de las posesiones locales o espacios comunales, las concesión, arrendamientos o cualquier otra forma de delegar las áreas protegidas a actores no estatales (^{Adams y Hutton, 2007}; ^{Crusher e Igoe, 2007}).

La mercantilización implica la cuantificación monetaria de los servicios que provee la naturaleza con el fin de comercializarlos fundamentalmente a través de prácticas económicas como el ecoturismo, las cuales transforman la naturaleza en una imagen o experiencia de carácter estético, recreativo, educativa o cultural que se pueden vender y contribuye con otros nichos de mercado como la alimentación, el hospedaje, y el transporte (^{Villavicencio, 2020}).

Finalmente, la gobernanza ambiental en la conservación comunitaria al recurrir a las asociaciones público-privadas, permite que actores no estatales con interés comerciales o asociados a las redes transnacionales de conservación sean muy determinantes en la conservación, y por tanto, sus visiones e intereses se posicionen con mucha fuerza (^{Levine, 2007}).

Todo esto ha tenido como consecuencia una reestructuración en el modo de vida de las poblaciones locales encaminadas a incorporarlas a las dinámicas de mercado y contener la resistencia (^{Durand, 2014}). No obstante, este proceso se encuentra condicionado por climas políticos, volatilidad económica, y sobre todo por cuestiones de accesibilidad y visiones de mundo (^{Brockington e Igoe, 2007}; ^{Büscher y Whande, 2007}).

Eso indica que para poder desempeñarse con éxito los sujetos participantes deben reconocer los valores, perspectivas y formas de organización del mercado y los conservacionistas, y tener las habilidades técnicas y financieras relacionadas, pero en muchas ocasiones las poblaciones locales operan bajo otros esquemas y no tienen las habilidades requeridas, lo que provoca que no todos los que participan en esos procesos puedan hacer el mismo aprovechamiento de ellos, lo que desemboca en escenarios de inequidad de poder y desigualdad económica (^{Brockington e Igoe, 2007}).

Esta perspectiva de la Ecología Política de la conservación comunitaria se ha sustentado fundamentalmente a partir de estudios de caso en el continente africano. (^{Adams y Hutton, 2007}; ^{Brockington e Igoe, 2007}; ^{Brüsher y Whande, 2007}; ^{Croucher e Igoe, 2007}). Aunque, en América Latina también hay casos bien documentados como el de la Amazonia Ecuatoriana (^{Villavicencio, 2020}). En Costa Rica, si bien hay estudios desde la Ecología Política que logran visibilizar el vínculo entre neoliberalismo y conservación, no se concentran propiamente en conservación comunitaria (^{Isla, 2015}; ^{Ramírez, 2011})

De ese modo, el presente estudio pretende aportar no solamente al entendimiento del caso de conservación comunitaria en Gandoca-Manzanillo entre 1984-2007, sino también abrir la discusión sobre las problemáticas estructurales de este enfoque de conservación en el país, de manera tal que se pueda entender ampliamente sus limitaciones, y no conlleve a reducirlo a una operación técnica que no logra atender los reclamos legítimos de las poblaciones locales.

Para ello, se examina, primeramente la historia territorial de la costa de Talamanca desde el contexto socio-político amplio en que se circunscribe. Luego, se expone la dinámica de actores, ideas, regulaciones, instancias y prácticas que formaron parte del diseño y ejecución de las políticas de conservación comunitaria en la RVS-GM, así como las implicaciones socio-económicas resultantes, prestando especial atención a la situación de los pobladores locales.

En esto, se toma en cuenta los cambios institucionales acontecidos en los años estudio, y por tanto, se estudian dos períodos de la implementación de dichas políticas de forma separada: 1984-1995 (creación del RVS-GM) y 1996-2007 (manejo conjunto).

Área de estudio

El RVS-GM se ubica en el extremo sur del cantón de Talamanca, en la provincia de Limón. Se extiende entre la desembocadura del Río Cocles y el Río Sixaola, en la frontera con Panamá. Se prolonga por los poblados de Punta Uva, Manzanillo y Punta Mona, ubicados en el distrito de Cahuita, y los de Gandoca, Bonifé y San Miguel, en el distrito de Sixaola (ver Figura 1).

La extensión del Refugio es de 9.449 hectáreas, donde 4.436 hectáreas corresponden al área marina del RVS-GM y las otras 5.013 hectáreas a su extensión terrestre (^{INBIO, 2012}). La asignación de la categoría de refugio mixto no implicó la expulsión de los pobladores, solo reguló las actividades dentro de éste, de modo que el 80% de la tierra está en manos privadas, mientras que el Estado solo posee un 20% (^{INBIO, 2012}).

Figura 1. Mapa de ubicación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. 

El espacio geográfico que conforma el RVS-GM se caracteriza por ser un bosque húmedo tropical con diversidad de ambientes marinos y terrestres fuertemente interrelacionados. Algunos de estos ambientes son únicos o destacables tanto a nivel regional, como a nivel nacional e internacional (^{INBIO, 2012}).

Por ejemplo, allí se encuentra la única asociación de yolillo (raphia taedigera) y orey (comnosperma panamensis) del país, uno de los manglares de estero más extensos del Caribe costarricense, y cinco tipos de arrecifes que poseen plantas y animales únicos a nivel centroamericano.

Esos ambientes son hábitats y sitios de paso de una gran diversidad de especies, especialmente marinas. Actualmente, muchas de esas especies, como la tortuga baula o el manatí, destacan por ser consideradas carismáticos o en peligro de extinción (^{INBIO, 2012}).

Metodología.

El enfoque de la presente investigación es cualitativo. Se acudió, fundamentalmente, a las perspectivas que los diferentes actores involucrados tienen sobre el fenómeno en estudio. Estas perspectivas fueron trianguladas, lo que significa un contraste entre ellas para dar paso a su valoración crítica. La principal técnica para recopilar la información fue la entrevista semi-estructurada.

En total se realizaron 40 entrevistas entre octubre del 2015 y abril del 2016, que incluyeron personas locales, miembros de las ONG, activistas ambientales, funcionarios del MINAE (Ministerio de Ambiente y Energía), la UCR (Universidad de Costa Rica) y dirigentes de SINTRAMINAE (Sindicato de trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía). Las entrevistas se realizaron previa coordinación en los lugares de residencia o trabajo de las personas entrevistadas. Para coordinar, se les hizo llamadas telefónicas o se les hizo una visita.

La selección de los entrevistados como la cantidad de personas a entrevistar se definió en función del desarrollo de la investigación, o sea, a partir de la convivencia con los diferentes actores se determinó quienes y cuantos debían ser entrevistados. Se buscó principalmente a aquellas personas con mayor involucramiento en la gestión del refugio durante el período en estudio, pero con el fin de tener mayor amplitud no se descartó a personas que se mantuvieron al margen o cuyo papel fue disminuido.

También se utilizó la documentación referente al caso producida por parte del Estado y las ONG tales como decretos ejecutivos, reglamentos, proyectos de ley, informes institucionales, informes de investigación y operaciones, y planes de desarrollo, así como información de carácter periodístico proveniente de medios de prensa como Diario Extra.

Historia Territorial de la Costa de Talamanca

Durante casi todo el Siglo XIX, la costa de Talamanca se caracterizó por la presencia de poblaciones afrodescendientes e indígenas relativamente autónomas con modos de vida basados en la subsistencia y el aprovechamiento de la naturaleza (^{Boza, 2014}; ^{Palmer, 1986}).

Si bien, el naciente Estado costarricense ya tenía en su radar este espacio para consolidar su soberanía territorial frente a posibles disputa limítrofes, y encontrarle algún potencial económico útil para ampliar la acumulación de capital, las dificultades de acceso, las limitaciones políticas y económicas, y los intensos esfuerzos en consolidarse en su área de mayor influencia, es decir, el Valle Central, causó que no hiciera mucho en intervenirlo (^{Borge y Villalobos, 1994}; ^{Boza, 2014}).

A finales del Siglo XIX, esa dinámica comenzó a cambiar, pues el Estado costarricense aumentó sus acciones para apropiarse de la región Caribe con el fin de ampliar los procesos productivos y garantizar el control político del territorio (^{Llaguno, 2016}).

En un primero momento, debido a sus limitaciones político-económicas, dichos procesos se dieron de la mano con el capital privado transnacional, principalmente a través de la United Fruit Company (UFCO) fundada por el empresario estadounidense Minor Keith. El Estado costarricense le otorgó 214.000 hectáreas de tierra del Caribe a esta empresa, la cual conformó un enclave bananero donde las intervenciones territoriales en dicha región dependieron casi por completo de sus intereses (^{Viales, 1998}).

En este contexto, la costa de Talamanca fue un espacio poco intervenido por la UFCO dada su baja rentabilidad para la compañía. Cuando a inicios de la década de 1910 esa empresa se extiende por todo el valle intermontano de Talamanca y amplia las operaciones al Valle de la Estrella como respuesta al agotamiento ecológico de la producción de Limón y Bocas del Toro, decide no invertir en la costa por su acceso dificultoso y su menospreciado potencial productivo (^{Sandner, 1962}).

A lo mucho, en esta área, la UFCO compró banano y cacao a los pequeños productores, los cuales utilizaron esa venta como un respaldo a sus economías de subsistencia (^{Boza, 2014}; ^{Palmer, 1986}).

Ahora, esta incursión de la bananera en Talamanca y el Valle de la Estrella, si bien no implicó una conexión con el centro del país, al menos mejoró sustancialmente la accesibilidad a la costa, permitiéndole al Estado hacer ciertas intervenciones territoriales en asocio con inversores privados pequeños.

Las motivaciones específicas de estas intervenciones fueron controlar la ocupación de tierra por los trabajadores migrantes de bananera, reafirmar su soberanía frente a las disputas limítrofes con Colombia (posteriormente Panamá), y promover actividades productivas rentables (^{Boza, 2014}; ^{Palmer, 1986}).

Los instrumentos utilizados para ello fueron básicamente tres: el nombramiento de funcionarios estatales para que vigilaran ese territorio, campañas de formalización de tierras, y otorgamiento de concesiones a empresas privadas (^{Boza, 2014}; ^{Palmer, 1986}).

Estas primeras intervenciones estatales en la costa de Talamanca, hicieron pocas transformaciones en la dinámica histórica local de la zona. De hecho, posterior a la crisis bananera de la década de 1930, la intervención del Estado dimsinuyedisminuye y la vida campesina se consolida, pues la compañía comenzó a comprar cacao a productores independientes para comercializarlo y promovió la ocupación de tierras abandonas a través de mecanismos como el arriendo, las transferencias directas o el precarismo (^{Bourgois, 1994})

Esto permite que inmigrantes campesinos ocupen Gandoca y conformen un poblado, o que las comunicaciones del área quedaran casi totalmente en manos de los locales al punto que estos tuvieron que construir artesanalmente sus vías, y configuraron un comercio de baja escala de productos agrícolas con Panamá (^{Colegio Técnico Profesional Agropecuario de Talamanca, 1983}; ^{Palmer, 1986}).

No obstante, no se debe perder de vista que desde entonces se configuraba una lógica estatal utilitarista sobre ese territorio, que omitió por completo la apropiación histórica de sus pobladores para reafirmar la soberanía estatal sobre esa zona y colocar la planificación económica del capital privado en un lugar preponderante. Ello dio paso a los primeros síntomas de conflictividad entre el Estado-Empresa y las comunidades locales, pues significó que los primeros dirigieran esfuerzos para despojar a los segundos de sus territorios.

Esto se hace evidente en los intentos continuos para controlar la circulación comercial marítima, que incluso llevaron a que los pobladores locales se enfrentaran a decomisos y denuncias (^{Camacho, 1978}; ^{Palmer, 1986}). También, se debe destacar la condición irregular en que quedaron las posesiones, pese los esfuerzos de formalización de la tierra (^{Palmer 1986}).

En un segundo momento, luego de la guerra de 1948, ascendió una nueva clase gobernante que buscó reformar el Estado costarricense para modernizar y diversificar la estructura productiva del país, y por tanto, las posibilidades de acumulación de capital (^{Rovira, 1982}). La región Caribe tuvo especial consideración en ese proyecto por ser el centro de comercio internacional del país y su vocación agrícola, especialmente con la producción bananera (^{Llaguno, 2016}).

De ese modo, el Estado invirtió en infraestructura para conectar esta región con el resto del país, promovió un segundo ciclo de inversiones directas, préstamos y asociaciones con inversores privados para producir banano, e insertó una serie de disposiciones con el fin de controlar el territorio (^{Barrios, et al., 2014}; ^{Blanco y Zapata, 2014}; ^{Montero y Viales, 2013}).

La costa de Talamanca no fue excluida de ese proyecto, so pretexto de ordenar el conflicto agrario provocado por la falta de titulación de tierra y las ocupaciones ilegales de los campesinos sin tierra, despojados principalmente por la expansión y modernización del agro costarricense, consolidar la frontera con Panamá mediante presencia activa y controles garantizados, y proteger la importante biodiversidad conservada en este lugar (^{Llaguno, 2016}).

De ese modo ese espacio comenzó a ser intervenido mediante la construcción de caminos y las legislaciones de regulación espacial. Entre 1953 y 1990, se construyeron 7 caminos por parte del gobierno, aunque en algunos casos los pobladores dieron un importante apoyo de cara mejorar sus economías.

De igual modo, con las normativas de la milla fronteriza, la ley de zona marítima terrestre, las reservas indígenas y los parques nacionales, se implementó un régimen restrictivo del uso de los recursos, que otorgó derechos precarios sobre la tierra. Los niveles de restricción de cada una de estas disposiciones fueron variables por los climas políticos y las vocaciones asignadas a las localidades (^{Llaguno, 2016}; ^{Palmer, 1986}).

Estas intervenciones territoriales transformaron definitivamente el paisaje agrario autónomo en uno de control estatizado. La lógica territorial estatal se profundizó, y las territorialidades locales fueron fuertemente atacadas. Esto se tradujo en el despojo de los recursos naturales fundamentales para la subsistencia y cultura de los pobladores, lo cual dio paso a un escenario de amplia conflictividad entre Estado y comunidades.

Muchos pobladores fueron desplazados forzosamente de sus tierras sin recibir pago alguno, otros quedaron con un derecho de ocupación irregular bajo una amenaza latente de desalojo, y se restringió severamente el uso de los recursos naturales fundamentales para la existencia de los locales.

Todo esto condujo a diferentes acciones colectivas mediante las cuales los pobladores reclamaron su situación ante el Poder Ejecutivo (^{Palmer, 1986}). Un ejemplo destacable de estas transformaciones fue el Parque Nacional Cahuita, establecido en 1978, pues siguió un estricto enfoque de conservación de fortaleza que implicó fuertes restricciones a los usos consuntivos de los recursos naturales y la expulsión de la gente que allí habitaba, lo que produjo un importante conflicto entre las autoridades y la comunidad (^{Fonseca, 2009}).

Así, en los albores de la década de 1980 el Estado costarricense tuvo importantes dificultados para cumplir sus cometidos sobre la costa de Talamanca, pues la desconfianza de las poblaciones por sus intervenciones, especialmente las vinculadas a la conservación, ya para ese momento era amplia.

El Refugio de Vida Silvestre-Gandoca Manzanillo 1984-1995

A inicios de la década de 1980, la conflictividad por la conservación no fue un asunto exclusivo de la costa de Talamanca, pues por todo el país las comunidades rechazaban el modelo implementado basado en un estricto enfoque de conservación de fortaleza (^{Campbell, 2002}). A eso se le suma que el ajuste estructural neoliberal implementado por la élite nacional para palear con la crisis económica de ese momento redujo el presupuesto estatal en conservación de manera importante (^{Ramírez, 2011}; ^{UICN, 2006}).

En ese sentido, el modelo de conservación costarricense se encontró en una encrucijada, y ello encontró mayor reflejo en la costa de Talamanca, no solo por los amplios escenarios de conflictividad, sino también por la disminución significativa de personal y presupuesto que sufrieron las áreas protegidas de ese lugar (^{Valverde, 2000}).

Para afrontar estas condiciones y mantener la continuidad de la conservación en el país, los conservacionistas costarricenses, ayudados por organizaciones no gubernamentales extranjeras, comenzaron a impulsar la incorporación del paradigma de conservación comunitario.

Este al plantear la incorporación de las necesidades e intereses de las comunidades en la gestión de las áreas protegidas, y considerar las posibilidad de desarrollo de actividades con competitivas en el mercado internacional como el ecoturismo, lo cual también correspondió con el ajuste estructural neoliberal de ese momento, se pensó como la panacea para legitimar socialmente el conservacionismo y proveerle de recursos (^{Ramírez, 2011}).

Este paradigma se implementó primeramente mediante nuevas categorías de manejo, como refugio de vida silvestre, que graduaron el nivel de protección de las áreas protegidas e incorporaron posibilidades de ocupación e intervención humana (^{Peña, 2015}).

Ahora, para finales de la década de 1970, las presiones sobre la costa de Talamanca habían aumentado significativamente por parte de las compañías madereras y petroleras, el contingente de trabajadores vinculados a las bananeras, los turistas, y los migrantes nacionales o centroamericanos en busca de tierras por situaciones de despojo, desocupación, o conflictos militares (^{Barrios et al., 2014}; ^{Llaguno, 2012}; ^{Palmer, 1986}). Los pueblos de Gandoca y Manzanillo fueron los que más sufrieron están presión debido a su aislamiento, mínima presencia estatal, y poca formalización de la tierra (^{Anger, 1989}; ^{Palmer, 1986}).

De acuerdo a J. Masis (comunicación personal, 15 de diciembre 2015), funcionario del RVS-GM, la Dirección de Vida Silvestre (DVS), ente estatal encargado de planificar el establecimiento de áreas protegidas en ese momento que ya había identificado el valor de los recursos naturales del área, estaba interesado en frenar esas presiones a través del establecimiento de un área protegida que permitiera reafirmar el control estatal sobre ese espacio, sin embargo, las condiciones políticas y presupuestarias ya mencionadas, no permitían el establecimiento de un nuevo parque nacional.

Ante tal escenario, la Asociación de Nuevos Alquimistas (ANAI), una organización ambientalista de origen estadounidense que desde 1976 operaba en la zona promoviendo la convergencia entre conservación y desarrollo a través de alternativas productivas basas en los postulados del desarrollo sostenible, propuso al gobierno establecer el paradigma de conservación comunitaria en Gandoca-Manzanillo a través de un refugio de vida silvestre.

Según ANAI, dicha categoría solventaría de manera técnica los problemas políticos y económicos de la conservación, ya que permitiría la titulación de la tierra, generaría ingresos a través de negocios verdes, como el ecoturismo, e involucraría los pobladores locales en la gestión del Refugio (^{Chacón, 2007}).

El establecimiento del Refugio arrancó en 1984 con un proceso de consulta a líderes locales, básicamente para convencerles de los beneficios de esta categoría de manejo. Luego la DVS con apoyo de ANAI y el Programa de Áreas Silvestres del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), buscaron fondos a través de la World Wildlife Fund for Nature (WWF) y de la Fundación Jossie Noyes Smith para desarrollar los estudios y proyectos que justificaron y facilitaron la creación del Refugio (^{Anger, 1989}; ^{Chacón y Ochoa; 1998}; ^{SINAC, 2013}).

Finalizadas estas gestiones, ^{el 1 de Julio de 1985}, el Poder Ejecutivo a través del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG crea el RVS-GM. Luego, el ^{24 de julio} de ese mismo año, por medio del Decreto Ejecutivo N° 16631-MAG se establece el Reglamento Interno del RVS-GM.

La principal regulación establecida por estas disposiciones refiere a la titulación de tierras de las personas con ocupaciones tanto en el Refugio como en las comunidades aledañas para evitar gastos de expropiación y conflictos por desalojo. No obstante, esta titulación se dio mediante permisos de ocupación los cuales son considerados como derechos otorgados unilateralmente por el Estado, por lo que no crearon derechos adquiridos particulares, y por tanto, pudieron ser revocados en cualquier momento, en razón dedebido a oportunidad y conveniencia, sin que ello implicara indemnización.

Además, siguieron dentro de un régimen de dominio público que los hacía inalienables, inembargables e imprescriptibles. Pese a eso, ese derecho era transferible, lo cual permitió someterlo a transacciones mercantiles, y que inversores de otras partes se apropiaran de él (^{Cabrera, 2015}).

En cuanto a las normativas de uso, aunque se dijo que no se buscó afectar las actividades de subsistencia, lo cierto es que se puso una serie de tramitaciones y restricciones que las obstaculizaron ampliamente. De ese modo, para cuestiones como el cambio del uso del suelo, las actividades forestales, la pesca, la caza, extracción de minerales, se requirió planes de manejo y aprobaciones de la Dirección General Forestal (DGF).

Aunque la construcción y el turismo tuvieron estos mismos requerimientos, e incluso, se les solicitó estudios de impacto ambiental, puede decirse que fueron sumamente favorecidos, pues al restringirse las actividades de subsistencia, el paisaje era más acople a lo buscado por los turistas, y actividades como las visitas guiadas y las actividades recreativas no fueron muy restringidas.

Esto se vincula a las medidas de coerción tomadas para hacer cumplir estas medidas, pues básicamente consistieron en poner guardaparques a perseguir personas que realizaron actividades de subsistencia sin los debidos permisos (^{Anger, 1989}). F. Grenald (comunicación personal, 17 de diciembre del 2015), quien ejerció como guardaparque, ilustra como funcionó ese sistema de control al contar lo siguiente:

…yo tenía que hacer un informe del trabajo de lo que yo hago a diario, entonces yo llegó donde un finquero que tal vez está talando algo, yo le tengo que decir sobre la ley, le tengo que dar una acta de decomiso y le tengo que quitar la motosierra.

Así, al sobreponerse el turismo sobre la subsistencia se dio paso a la apertura de una serie de nichos de mercado que favorecieron a la mercantilización de la naturaleza. Adicionalmente, la delimitación del Refugio se traslapó con el régimen de zona marítimo terrestre, el cual es más flexible en cuanto a cambios de uso del suelo y más firme a la hora de proteger derechos de posesión privada sobre la tierra, debido a la falta de claridad del decreto de creación del Refugio en el establecimiento de los límites. El artículo 1 del decreto de creación cubrió por completo los poblados de Punta Uva, Punta Mona y Manzanillo.

En Gandoca, sólo incluyó algunas fincas y casas ubicadas en zona marítima terrestre, y en San Miguel y Bonifé, los poblados no fueron incluidos de ninguna forma, pero los bosques aledaños a ellos sí. No obstante, el artículo 6 de ese mismo decreto crea una confusión respecto a esos límites. Dicho artículo señala que las áreas urbanas de acuerdo a un estudio realizado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en 1979 que estén comprendidas dentro de los poblados de Manzanillo, Gandoca y Puerto Viejo no estarían sometidas a las regulaciones del decreto.

En este caso, también es importante señalar que estas zonas urbanas tampoco fueron claramente delimitadas, por lo que su extensión quedó a criterio de interpretaciones arbitrarias. Por otro lado, el artículo 5 referente al asunto de la titulación de tierra hace una diferenciación entre tierras adentro del Refugio y tierras en comunidades aledañas, incorporando dentro de estas últimas al poblado de Manzanillo. De ese modo, no se deja con claridad si la zona urbana de Manzanillo está dentro o fuera del Refugio, y tampoco cual es la extensión de dicha zona urbana.

Esto abrió un portillo legal para que los distintos actores involucrados jugaran con los regímenes territoriales de acuerdo ade acuerdo con su convivencia. Esta confusión también fue fundamental para facilitar la privatización y mercantilización de la tierra, pues aquellos poseedores que quisieran dar mayor seguridad a sus posesiones y tener mayores posibilidades de desarrollo turístico apelararon al régimen de zona marítimo terrestre.

Finalmente, estas disposiciones contemplaron un Comité Asesor con el fin de involucrar a los actores locales en el manejo y desarrollo del Refugio. Sin embargo, nunca fue efectivizado, por lo que las gestiones sobre esta áreas protegida quedaron en manos de la DGF y sus socios más cercanos como ANAI, lo cual también corresponde con una gobernanza neoliberal, en tanto se deja que actores no estatales financiados por inversores u organismos internacionales fueran determinantes en las decisiones sobre el territorio (^{Anger, 1989}).

Esta regulación espacial sufrida con el establecimiento del RVS-GM lo que buscó realmente fue reafirmar el control territorial del Estado sobre los poblados de Gandoca-Manzanillo, tratando de reducir conflictos y costos mediante promesas ganar-ganar, sin embargo la lógica con que fue estructurada abrió el camino para la privatización y mercantilización de la naturaleza. Es decir, la prioridad no fue lo económico, sino lo político, pero el enfoque de conservación comunitaria llevado ahí por la organización ANAI condujo a esos procesos claramente asociados con el neoliberalismo.

Como tal, una vez que las medidas de administración territorial del Refugio fueron implementadas, el conflicto no se hizo esperar. De inmediato, los pobladores locales externaron que las limitaciones al uso de los recursos habían sido una imposición y un engaño. Los pobladores locales consideraron que la DVS y ANAI dieron información falsa o poco precisa respecto a los potenciales impactos del Refugio (^{Anger, 1989}; ^{Meza, 1990}).

Anger (¹⁹⁸⁹) señala que la discusión en el proceso de consulta respecto a la creación del Refugio giró más entorno al derecho a la tierra y los programas de desarrollo y no tanto sobre el tema de las restricciones de uso y acceso. El agricultor local E. Wallen (comunicación personal, 16 de diciembre del 2015) expresa ese sentir de la siguiente manera: “…diría que fue un engaño, porque vinieron unos extranjeros y nos ofrecieron primero titular los terrenos porque aquí nadie tenía títulos. Y con esa cuando nos percatemos era todo contra nosotros”.

Para protestar por estas condiciones, los pobladores locales hicieron uso de la desobediencia civil, enviaron delegaciones de representantes y manifestantes a Casa Presidencial, amenazaron a los funcionarios públicos a cargo de la administración, y rechazaron a las organizaciones y habitantes locales adeptos al Refugio (^{Anger, 1989}).

Sin embargo, estos esfuerzos no rindieron frutos, y una vez consolidadas estas medidas el Refugio terminó obstaculizando actividades críticas para la economía local y dejó al ecoturismo como la única opción para subsistir. El ecoturismo, sin embargo, fue una actividad económica para la cual no tenían ninguna experiencia, capital, o capacidad de financiamiento (pedir préstamos era imposible dada la condición precaria en que quedaron inmersas sus tierras tras la creación del Refugio) (^{Anger, 1989}; ^{Meza, 1990}).

De ese modo, muchos no tuvieron más opción que vender sus lotes e irse, o bien insertarse al ecoturismo de forma subordinada como mano de obra asalariada (^{Fernández, 1995}). F. Grenald (comunicación personal, 17 de diciembre del 2015) da una muestra de esa situación cuando cuenta que “…llegó el MINAE con lo de refugio, entonces como la gente no estaba haciendo agricultura ni nada, la gente comenzó a vender esas tierras”.

A medida que esto sucedía, grupos de empresarios extranjeros y provenientes del interior del país aprovecharon las inversiones y medidas estatales sobre esta área, y la incertidumbre y condiciones de precariedad en que se encontraron los pobladores, para adquirir tierras y desarrollar negocios turísticos o de especulación inmobiliaria, especialmente en la franja costera Cocles-Manzanillo, la cual podían interpretar como en régimen de zona marítimo terrestre para posicionar sus proyectos con mayor libertad y facilidad (^{Fernández, 1995}). F. Grenald (comunicación personal, 17 de diciembre del 2015) al respecto cuenta que:

Había muchos extranjeros que compraban y nada más tenían la tierra ahí, otros que compraban y revendían, otros que compraban porque querían estar acá, entonces hacían una casa, y los precios en que se vendían en ese entonces eran muy cómodos, había mucho extranjero que compraba, tenía la tierra por un año o menos y lo volvía a revender por el doble o el triple.

A inicios de la década de 1990, todo esto culminó con un enfrentamiento entre esos empresarios y los ambientalistas que también habitaban en este lugar. Dicho escenario, presionó enormemente a las autoridades ambientales, las cuales a mediados de la década de 1990 se vieron en la obligación de reivindicar la franja costera Cocles-Manzanillo a través de denuncias penales, aumento de restricciones en el uso de la tierra, freno de construcciones y amenazas de desalojo y desmantelamiento, lo cual atenuó la conflictividad, pues las comunidades locales se vieron aún más afectadas (^{Boza, 2015}; ^{Salazar, 2004}).

Con todas estas situaciones es claro que el establecimiento del RVS Gandoca-Manzanillo estuvo lejos de cumplir sus promesas, y más bien condujo a complejizar aún más los problemas políticos y económicos de la región, por lo que claramente su pertinencia fue puesta entredicho.

El Manejo Conjunto 1996-2007

A inicios de la década de 1990, con la suscripción de Costa Rica, de la Declaración de Río de Janeiro y el Convenio sobre la Diversidad Biológica el paradigma de conservación comunitaria fue profundizado en Costa Rica mediante mecanismos de descentralización y desconcentración de áreas protegidas.

Estos mecanismos fueron los consejos regionales y locales, los planes de manejo, los comités de inspección y vigilancia de los recursos naturales, los voluntariados, la concesión de servicios no esenciales y el manejo conjunto, que permitieron la participación de actores no estatales no solo en la toma de decisiones sino también en la ejecución de los acuerdos (^{Fonseca, 2009}; ^{PROAMBI, 1996}; ^{UICN, 2006})

Todo esto fue parte de los mecanismos diseñados para consolidar el sistema de conservación en un momento donde la expansión de la agricultura para la exportación amenazaba ampliamente recursos forestales estratégicos para mantener el equilibrio de la balanza comercial, y a los cuales gracias a la exitosa promoción del ecoturismo se les podía dar otro valor económico importante.

Además, ante el amplio protagonismo que tuvieron las ONG por el desfinanciamiento de los entes estatales de conservación, y la amplia influencia de los Estados Unidos en los asuntos internos del país producto de las importantes relaciones de cooperación establecidas en el marco de las guerras centroamericanas, Costa Rica se convirtió en laboratorio prueba y experimentación de políticas ambientales (^{Ramírez, 2020})

En ese mismo momento, la conflictividad que vivía el RVS-GM mantenía preocupado a los inversores turísticos y organizaciones internacionales que operaban en zona, ya que sus intereses corrían peligro, sobre todo ante el posicionamiento institucional del enfoque de conservación de fortaleza en ese lugar. Por ello, de acuerdo a los inversores turísticos E. Pucci y L. Arias (comunicación personal, 21 de diciembre del 2015) a inicios de 1994 los empresarios se organizaron en la Asociación de Desarrollo Ecológico Cocles Manzanillo Gandoca (ADECOMAGA) con el fin de corregir el desorden institucional y acabar con las arbitrariedades en la toma de decisiones por parte de las autoridades ambientales.

En ese sentido, presentaron los problemas del Refugio como un asunto técnico, el cual podría ser solventado mediante una mejora en los instrumentos de gestión de esa área protegida. Según E. Pucci y L. Arias (comunicación personal, 21 de diciembre del 2015), la principal acción de esa organización fue presionar al gobierno para que destinara fondos en la elaboración un plan de manejo en el RVS-GM, en el contexto de un proyecto nacional para la elaboración de los primeros planes de manejo de las áreas protegidas del país, confiados en que esa innovación técnica daría salida al escenario de conflictividad.

El 9 de enero de 1995, el ministro de ambiente René Castro envió una carta al Coordinador del Grupo de la Fundación de la Universidad de Costa Rica para la Investigación (FUNDEVI) de la UCR, instancia que, a través del Programa de Estudios Ambientales (PROAMBI), había ganado la licitación para elaborar esos planes de manejo. Allí se le solicitaba que pospusiera la elaboración del plan de manejo del Parque Nacional Cahuita y en su lugar realizara el del RVS-GM (^{PROAMBI, 1995}).

Una vez con esa orden, el PROAMBI inició la elaboración del plan de manejo del RVS-GM. El equipo a cargo contó con 22 profesionales de los más diversos campos, los cuales en un primer momento, realizaron un diagnostico biofísico, socioeconómico e institucional de la zona Luego, con los resultados de esos estudios, diseñaron una propuesta que se sometió a escrutinio de los sectores involucrados.

El plan de manejo resultante retomó el paradigma de conservación comunitaria al plantear armonizar la relación sociedad naturaleza, mediante la ocupación y aprovechamiento racional de ese espacio, y la integración de los usuarios locales en el manejo y control del área a través de las posibilidades de participación en la toma de decisiones (^{PROAMBI, 1996}).

No obstante, esta vez este proyecto se presentó con mayor claridad y estructura, debido principalmente al diseño de normativas de zonificación y de instancias de manejo conjunto. A nivel legal, estas medidas se concretaron mediante un reglamento de zonificación y el Decreto Ejecutivo N° 25595-MINAE Crea ^{Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.}

El reglamento de zonificación estableció las principales regulaciones espaciales relacionadas con el Refugio, mientras que el decreto, además de oficializar dicho reglamento y las instancias de manejo conjunto, estableció la reglamentación referente a las funciones y conformación de estas últimas.

Las principales disposiciones del reglamento de zonificación de acuerdo al Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo del Refugio Mixto Gandoca Manzanillo elaborado por el ^{Comité Asesor del RVS-GM en 1996}, fueron incorporar de manera clara la franja Cocles-Manzanillo al régimen de protección, y dividir el Refugio en zonas diferenciadas por vocación, con la idea ajustarse especificidades biofísicas y socio-culturales de cada unidad del área. El Refugio, entonces, fue divido en 15 zonas, 9 terrestres y 6 marinas (ver Figura 2).

Figura 2. Mapa de zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo 1995-2007. 

La zona 1, es decir, la planicie costera que va de Cocles a Manzanillo, que correspondió al 9,88% de la totalidad del Refugio, fue a la que se le asignó una vocación urbana relacionada con el sector servicios e inmobiliario del turismo que tuvo que ajustarse a la protección de ciertas condiciones ecológicas (parches de bosque y nacientes de agua). Así, esta zona fue divida en 15 subzonas. El 43.5 % del total de esa área correspondió a subzonas de protección, un 11, 21% a la subzonas agropecuarias, y un 45,32% a las subzonas urbanas, principalmente, hoteleras, residenciales y comerciales.

Las otras 14 zonas vocación de conservación e investigación. No obstante, el ecoturismo, sobre todo recreativo, científico y de contemplación, y las actividades de subsistencia y comerciales de baja escala como la pesca, la agricultura y la forestaría también fueron contempladas (algunas más turismo, algunas más conservación, etc.). Acá las zonas terrestres correspondieron al 62,25% del Refugio, mientras que las acuáticas abarcaron el 37.5%.

También modificaron las normativas de uso con el fin de asegurar que las actividades desarrolladas fueran sostenibles. Esto, sin embargo, culminó definiendo restricciones muy evidentes y rígidas al uso de la naturaleza local, asociado fundamentalmente a las actividades de subsistencia, al tiempo que facilitó el desarrollo urbano y ecoturístico.

En la zona 1, las subzonas urbanas tuvieron limitaciones muy flexibles (densidades entre 20 y 60 personas por hectárea, propiedades con un tamaño mínimo entre 1000 metros cuadrados y 2 hectáreas y con una cobertura máxima entre 20% y 40%, aunque, en algunos casos, se permitió en un 60% con sistema de aguas residuales), mientras que las sub-zona agrícolas tuvieron limitaciones rígidas ( densidad máxima era de 2 viviendas, el tamaño mínimo de las propiedades de 1 ha y la cobertura máxima de 2%).

En el resto de zonas los usos permitidos de carácter más consuntivo fueron bastante limitados: densidades máximas eran de 2 viviendas y entre 5 y 20 personas por hectárea, los tamaños mínimos de las propiedades tenían que estar entre 1 hectáreas y 6 hectáreas, la cobertura máxima entre 1% y 2%, la agricultura no podía cambiar el uso del suelo, sólo se podían cultivar solo especies tradicionales y permanentes, el uso forestal fue mínimo, la cacería y pesca fueron limitadas, hubo prohibiciones de acceso a zonas sensibles como Playa Gandoca por desove de tortugas, y solo fue posible viviendas unifamiliares o recreativas, albergues, comercios pequeños y áreas de acampar.

Estas disposiciones también estuvieron acompañadas por un sistema de control que funcionó por medio de la tramitación burocrática de permisos con el MINAE otras instituciones estatales y las instancias de manejo conjunto, así como, de acuedo a los funcionarios F. Cruz (comunicación personal, 16 de diciembre del 2015) y J. Masis (comunicación personal, 15 de diciembre del 2015) con inspecciones rutinarias del MINAE, con acompañamiento en vigilancia de organizaciones civiles como los Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales y el Programa de Voluntarios de ANAI, para dar autorizaciones y asegurar que las medidas establecidas se cumplieran. Estas inspecciones se centraron en aquellas prácticas consideradas nocivas para los recursos naturales.

Esta re-regularización de las normativas espaciales, conlleva a una territorialización del estatal que consolida la mercantilización de la naturaleza mediante la promoción del ecoturismo y el debilitamiento las actividades tradicionales de subsistencia. Primero, con la división del área por vocación de las distintas unidades que la conforman, se configura el espacio de forma tal que se reservaba una porción para el desarrollo turístico y otra como atracción para ese desarrollo turístico.

Es decir, se colocan dos lógicas de configuración espacial, una mercantil productiva y otra con vocación estetizante-ecologista que como señala Huiliñir et al. (²⁰¹⁸) pueden parecer contradictorias, pero en realidad se articulan dialécticamente en pro de la mercantilización de la naturaleza.

Luego, en la zona 1 si bien se permitieron actividades agropecuarias, sus limitaciones fueron sumamente rígidas. Caso contrario, los proyectos inmobiliarios se pudieron desarrollar con mayor flexibilidad. Por otro lado, en el resto de zonas, las actividades consuntivas asociadas más que todo con la subsistencia fueron sumamente limitadas, mientras que las actividades no consuntivas asociadas al ecoturismo fueron abiertamente promovidas.

O sea, las actividades de subsistencia fueron supeditadas al ecoturismo, pero adicionalmente, la condición de punto de atracción, les implicó que el ecoturismo se redujera principalmente a usos no consuntivos. Así, el agro se sobrepuso sobre el turismo en gran parte con el fin de mantener imagen turística. Desde luego, los sistemas de control establecidos se orientaron bajo esa lógica, lo cual se refleja principalmente en el caso de Playa Gandoca, donde el acceso en temporada de desove era restringido fuertemente.

Esta mercantilización se refleja en la apertura de múltiples nichos de mercado sumamente rentables. Entre los principales nichos de mercado posicionados con el acondicionamiento ecoturístico de la zona se encuentra los centros de hospedaje y los restaurantes. guiado en el snorkel, buceo y caminatas en los bosques, así como la pesca deportiva, los toures de delfines y tortugas, los paseos a caballo, kayak y bicicleta, las experiencias educativas, culturales y espirituales, también fueron otro importante nicho. Muchos propietarios también cobraron a los guías o visitantes por entrar a sus terrenos (^{Alvarado, 2003}).

En el 2005 se calculaba que los ingresos totales aportados por esos nichos en Cocles-Manzanillo eran de ₡68673654 (^{Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, 2005}). En cuanto al mercado inmobiliario, según evidencia presentada por el SINTRAMINAE en una acción de inconstitucionalidad, una casa de 700 m2 frente al mar tenía un precio de 100 mil dólares (^{Sala Constitucional, 2005}).

Mientras que en Playa Gandoca, el ecoturismo adoptó la forma de voluntarismo, es decir, personas que pagaron por utilizar su tiempo de vacaciones en causas de conservación o desarrollo socio-económico, el cual según ANAI del 2005 generó $111.374 (^{ANAI, 2005}).Además, esta reglamentación continuó con la asignación de derechos de la posesión de la tierra mediante permisos de uso transferibles.

No obstante añadió otras formas de apropiación privada de los recursos y la tierra, que se muestran principalmente en los informes de ANAI, como lo fue la asignación de derechos exclusivos de acceso a ciertas zonas, principalmente en playa Gandoca durante temporada de anidación de tortugas marinas, donde solo investigadores (ANAI) y guías locales debidamente certificados (empleados de ANAI) podían entrar a la zona, mientras que el resto de personas solo podían si se hacían acompañar por ellos.

También estuvo la asignación de derechos exclusivos de uso sobre ciertos recursos mediante permisos de investigación donde un regente científico certificado por el MINAE como ANAI pudo, por ejemplo, manipular las tortugas de distintas maneras y permitirles a los voluntarios hacerlo de manera limitada (^{ANAI, 2003}, ²⁰⁰⁵).

Respecto a las instancias de manejo conjunto, se estableció un Comité Asesor y dos comités zonales (uno en Gandoca, otro en Manzanillo) en donde bajo el supuesto de incluir la pluralidad de voces, participaron funcionarios del MINAE, y representantes de Asociaciones de Desarrollo y ONG locales.

El Comité Asesor pudo inmiscuirse en la creación de reglamentos, planes de trabajo, búsqueda de financiamiento y asesoría, nombramiento de comisiones y comités zonales de apoyo, modificación de planes de manejo, y resolución de asuntos conflictivos, mientras que los comités zonales intervinieron en la tramitación de permisos de uso y aprovechamiento de la tierra y los recursos, el nombramientos de comisiones espaciales, y la atención de denuncias o conflictos relativos a la administración y ejecución del plan de manejo.

Si bien, el papel de estos actores no estatales se restringió al acompañamiento, consulta, supervisión, los juegos políticos desarrollados en un plano más informal, difuminaron esa situación, porque la participación los representantes del MINAE fue muy limitada por cuestiones de experticia (poco conocimiento, externos a la zona, frecuentemente cambiados), recursos y descuido (^{Ayales et al., 2004}; ^{Basurto, 2013}).

De ese modo, el funcionario del MINAE J. Masis (comunicación personal, 15 de diciembre del 2015), y el antiguo coordinador de ANAI, D. Chacón (comunicación personal, 4 de diciembre del 2015), coincidieron con que los actores no estatales tomaron el control de las negociaciones, y en consecuencia, posicionaron fácilmente sus puntos de vista en estos comités. Las acciones de esas instancias fueron fundamentales en sostener el proceso de privatización y mercantilización del área, ya que sus acciones se orientaron a disminuir el rol del Estado para facilitar y legitimar las posesiones, proyectos inmobiliarios, derechos exclusivos de acceso y uso, y el desarrollo turístico en general.

Igualmente promovieron proyectos de desarrollo y conservación orientados en acondicionar el Refugio al ecoturismo, y programas educativos para afianzar este modelo en la mentalidad de los sectores locales y turísticos. Por ejemplo, los acuerdos tomados por los comités tendían a ser favorables para los empresarios turísticos, ya que los distintos permisos se otorgaron de manera flexible.

Así, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos señaló en el 2004 que los permisos emitidos por los comités zonales y ratificados por el MINAE, se daban a “diestra y siniestra” muchas veces al margen de la ley (^{Sandí, 2004}). Ejemplos de estos permisos lo dan el Oficio REGAMA 52-02 de Agosto del 2002, el Oficio 94-02 del 7 de octubre del 2002, y el Oficio REGAMA 20-03 del 19 de enero del 2003, los cuales refieren a la aprobación de 3 visados de planos para la empresa Cooperación Oceánica de Turismo S.A, 2 visados de planos para COTSA, y la corta de árboles enfermos para CORICA S.A., respectivamente.

También se registra la construcción de unas cabinas en un lote de 190 m2, así como otras en un lote de 70 m2, pertenecientes a empresarios locales (^{Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, 2004}; ^{Defensoría de los Habitantes, 2004}).Es importante añadir que, la participación de los actores no estatales en las instancias de manejo conjunto no fue a un mismo nivel. Según E. Cyrus, director del ACLAC, los pobladores locales “…solo hacían acto de presencia pero no intervenían en la decisión y análisis para tomar decisiones consensuadas” (^{Catedra Turismo Sostenible UNED, 2009}, 16m,11s)

Como tal, las ONG fueron quienes se posicionaron en las negociaciones, por sus ventajas en términos capital político, económico, y cultural, por lo que puede decirse que a través de las instancias de manejo conjunto la gobernanza neoliberal fue aún más profundizada, al punto que esos actores vinculados con intereses empresariales y redes transnacionales de conservación, tomaron de manera más específica la territorialización estatal del área protegida, lo cual explica la orientación neoliberal de las acciones de esas instancias de manejo conjunto.

Esta segunda fase de la conservación comunitaria en el RVS-GM, a través del reglamento de zonificación y las instancias de manejo conjunto, se presentó como una mejoría técnica para solucionar los problemas que la implementación del Refugio había causado, de modo que la promesa ganar-ganar se mantuvo vigente, sin embargo es claro que respondieron más a mantener los intereses de los empresarios y las organizaciones internacionales, por lo que la re-regularización resultante tuvo claramente una intención de profundizar la privatización y mercantilización de la naturaleza en el sitio.

Es decir, acá el neoliberalismo se promovió de manera intencionada, pues se le otorgó más poder de decisión a los actores no estatales, se flexibilizaron las normas para propiciar la mercantilización y se ampliaron las posibilidades de apropiación privada de la tierra y los recursos, e incluso las medidas restrictivas implementadas tuvieron como fin producir espacios potencialmente atractivos para los negocios asociados a ecoturismo.

Las implicaciones políticas y sociales de este escenario tampoco fueron favorables para locales, y nuevamente desembocaron en escenarios de conflictividad. A nivel político, en el proceso de escrutinio de la confección del plan de manejo, las posiciones de las poblaciones locales fueron abordadas con menor consideración en comparación con las ONG, a las cuales se les permitió imponer sus planes sobre la zona.

Esto se refleja en el hecho de que PROAMBI realizó reuniones exclusivamente con ADECOMAGA y ANAI, no se hizo un esfuerzo de adaptar el proceso a la cultura local, y realizó una limitada difusión de información sobre los días y lugares en que se realizaron los talleres y reuniones. Así, por ejemplo, el trabajador turístico A. Hernández (comunicación personal, 15 de febrero del 2016) afirmó que “…sólo como 4-5 estuvieron atentos al proceso y fueron a las reuniones, los demás o no iban o no se daban cuenta”.

Asimismo, la cultura organizacional que rigió a las instancias de manejo conjunto, es decir, a formalidad organizacional, la representatividad política, la burocracia, y los saberes tecnocráticos, condujo a una exclusión de los pobladores locales a nivel nominal y valorativo. A nivel nominal, los locales que no se vincularon a organizaciones formalizadas, ya sea por desconocimiento o falta de tiempo y recursos (^{Ayales et al., 2004}).

Si bien, la representación local fue cedida a las Asociaciones de Desarrollo, estas organizaciones probaron ser insuficientes para abarcar la diversidad de voces locales, sobre todo en Manzanillo donde los líderes de esta organización eran aliados a ADECOMAGA.

En Gandoca, esta organización actuó de manera autónoma, pero tuvo dificultades para incoporar a personas de comunidades aledañas como San Miguel y Bonife. Ahora, en Gandoca, los locales también tuvieron posibilidad de participar a través de alianzas con ANAI, este proceso no fue ni abierto ni autónomo, ya que esa ONG los escogía y controlaba de acuerdo ade acuerdo con sus propósitos (^{ANAI, 2003}).

A nivel valorativo, los representantes de las Asociaciones de Desarrollo tuvieron dificultades de posicionarse en las discusiones que se daban en las instancias de manejo conjunto, ya que sus miembros no dominaban los términos legales ni técnicos con que se regían estos entes. A Rodríguez (comunicación personal, 10 de octubre del 2015) presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca (ADIG) durante ese período ejemplifica lo anterior con las siguientes palabras: “…esa gente, ellos viven en eso, y son gente preparada, y académicamente bien preparada y uno no. Este es un trabajo aparte que uno se mete, lo aprende y se lo juega”.

De igual manera, el Estado y las ONG no hicieron los suficientes esfuerzos para brindarles información o capacitación pertinente, accesible y precisa. (^{Ayales et al., 2004}). Adicionalmente, de acuerdo al trabajador turístico A. Hernández, en Punta Uva, Manzanillo y Punta Uva, estos espacios no eran atendidos por ser considerados ajenos a los intereses de la población. Con esto en cuenta, las ONG aprovecharon sus ventajas para posicionarse en la toma de decisiones y en la gestión de Refugio, y con ello concretar sus proyectos.

A nivel económico, el manejo conjunto cambió las condiciones de acceso a los recursos naturales, lo cual incluye tanto a las normativas territoriales como a la estructura de incentivos socioeconómicos vinculada. Tanto en Gandoca como en Manzanillo, las normativas territoriales despojaron a los locales de recursos naturales importantes para la subsistencia y la cultura.

Estas fueran sumamente restrictivas en actividades como la agricultura, la crianza de animales y la caza. Ahora, en los poblados de Gandoca, San Miguel y Bonifé, por no estar totalmente cubiertos por las disposiciones del Refugio, ello sólo implico el despojo de un espacio comunal importante para complementar la subsistencia, mientras que Punta Uva, Manzanillo y Punta Uva, al estar cubiertos completamente, las restricciones obstaculizaron del todo las actividades de subsistencia.

Estas restricciones también implicaron la pérdida de espacios importantes para la recreación, la cotidianidad y la cultura. En Gandoca, San Miguel y Bonifé, ello se dio por la restricción del acceso en temporada de desove, mientras que en Punta Uva, Manzanillo, y Punta Mona, por la apropiación de la tierra por parte de inversores extranjeros. Esto se ilustra con las siguientes palabras de la expresidenta de la ADIG M. Rojas (comunicación personal, 11 de octubre del 2015): “No se podía ver el desove de tortugas, había gente de la comunidad que no conocía las tortugas. ¡Cómo era posible eso!”.

El título precario con que se asignaron derechos posesorios sobre la tierra, junto con las normativas territoriales, causó que los locales fueran despojados de su acceso al uso efectivo del recurso, en particular las limitaciones de acceso al crédito, herencias, bonos de vivienda, fragmentación de lotes, y construcción de infraestructura. Al respecto el guía turístico local F. Grenald (comunicación personal, 17 de diciembre del 2015) expresó:

La gente aquí no tiene plata y el Estado no ayuda al que no tiene. Si yo voy a pedir un préstamo no me lo dan. Y si uno quiere hacer algo tiene que vender el terreno, pero tiene la plata pero no el terreno.

En Gandoca, San Miguel y Bonifé, sólo abarcó a unos cuantos que tenían propiedad en Playa Gandoca, mientras que en Punta Uva, Manzanillo, y Punta Mona abarcó a la totalidad de la población. Vale decir que muchas de las restricciones no fueron completamente prohibitivas, pero sí exigieron un permiso que no todos los locales podían obtener por las dificultades y costos legales que la tramitación burocrática les significaría.

Además, muchos pobladores continuaron algunas de esas actividades en la clandestinidad, corriendo el riesgo de ser demandados judicialmente y sus bienes decomisados en el proceso. Aunque, en Punta Uva, Manzanillo y Punta Mona se dio menos porque técnicamente los usos se redujeron a la vivienda y al ecoturismo.

La nueva estructura socio-económica propuesta por el manejo conjunto consistía de nuevas actividades económicas verdes vinculadas al mercado mundial. Estas nuevas prácticas eran insuficientes para la comunidad y sólo las ONG podían desarrollarlas efectivamente por tener los conocimientos, el tiempo, contactos, recursos humanos y financieros necesarios para ello. Por ende, estas organizaciones controlaron la forma en que los beneficios fueron distribuidos. Los pobladores locales, por otro lado, quedaron sometidos a complejas relaciones de subordinación y dependencia.

En Gandoca, la actividad más importante en esta zona del Refugio fue el Programa de Voluntariado. En él pocos locales fueron beneficiarios, según el mismo ANAI en sus informes del 2003 y 2005, sólo 25% de la población recibía los beneficios directos.

Estos informes también señalan que al menos en los servicios de hospedaje y alimentación, los locales integrados no se beneficiaron de la misma manera, pues hubo familias que se beneficiaban más y ANAI fue uno de los principales beneficiarios. Además, indican que ANAI se dejaba el 70% de los cobro de inscripción, lo cual significó $7470 en el 2005. Para ANAI, estos ingresos eran recogidos con el fin de financiar las operaciones de los proyectos.

En Manzanillo, la actividad más importante fue el ecoturismo. En esta, los pobladores locales se articularon fundamentalmente como empleados (^{Ayales et al., 2004}). Estos empleos que otorga el turismo en el Caribe Sur, de acuerdo a Molina (²⁰⁰⁷) se caracterizaron por ser de baja remuneración y mucha vulnerabilidad, sobre todo por la carencia de estabilidad laboral, seguro social y salario mínimo. Al respecto el trabajador turístico A. Hernández (comunicación personal, 15 de febrero del 2016), señaló: “Teníamos que trabajar duro porque era un trabajo duro, se ganaba mal y no quedaba de otra y tampoco había mucha regulación”.

Aquellos pocos locales que lograron invertir se caracterizaron por tener trayectoria en el mundo de los negocios, ahorros o una porción de tierra extra. Sin embargo, estos empresarios lo que lograban absorber eran turistas de bajo presupuesto, en gran parte nacionales, sobre todos por su dificultad para ajustarse a la demanda y la poca capacidad en publicidad (^{Brown, 1998}).

Este escenario trajo consecuencias negativas a ambas poblaciones. Sin embargo, la especificidad en la aplicación del paradigma de conservación comunitaria, trajo un nivel de afectación distinto a cada área. En Gandoca, San Miguel y Bonifé no hubo afectación del núcleo de las economías de los pobladores locales. En ese sentido, gran parte de los pobladores no se vieron forzados a desplazarse a otras partes del país.

Empero, eso no omite que algunos jóvenes y nuevas familias migraron en búsqueda de mejores oportunidades económicas y vivienda digna. De igual forma, muchos locales al ser despojados de un espacio fundamental para su subsistencia y cultura, se sintieron sumamente afectados y ofendidos (^{Chacón y Ochoa, 1998}; ^{Suárez, 2013})

En Punta Uva, Manzanillo, Punta Mona el nivel de afectación fue mayor, pues acá los habitantes sufrieron intervenciones en todos los aspectos de sus dinámicas económicas y culturales. Así, gran parte de los pobladores locales quedaron en una condición marginal que obligó a muchos a vender su tierra a los inversores turísticos o les dificultó acceder a nueva tierra.

Es decir, la dificultad de obtener beneficios, junto con el aumento de la presión inmobiliaria, condujo una carestía de recursos cuya principal consecuencia fue dificultar la tenencia de la tierra. A la postre, esto conllevaría a que muchos locales tuvieran que emigrar. Así, en 1998 se calculaba que la mayoría de la franja entre Cocles y Manzanillo estaba en manos de empresarios turísticos externos a la zona (^{Chacón y Ochoa, 1998}; ^{Brown, 1998}). En ese sentido, la empresaria turística local G. Williams (comunicación personal, 16 de octubre 2015) expresó: “Aquí en Manzanillo no son muchos (foráneos). Afuerita saliendo del pueblo sí, en Punta Uva y Cocles la mayoría son extranjeros. Han comprado por el camino y han hecho sus negocios”.

La conflictividad resultante de la segunda fase del paradigma de conservación comunitaria en el RVS-GM tiene que ver primero, con el reclamo de la comunidad de Gandoca de desplazar a la ONG que mantenía el control de la playa en temporada de desove de tortugas, y segundo con los ambientalistas que denunciaron al reglamento de zonificación y el manejo conjunto por facilitar el daño ambiental.

Todo lo cual llevo a que la Sala Constitucional en el 2007 dejara sin vigencia estas medidas, y desde entonces empezara una disputa legal entre las fuerzas estatales favorables a la conservación de fortaleza y los sectores empresariales-comunitarios a favor de eliminar a la zona del régimen de conservación (^{Quesada, 2016}). A partir de ese momento el área se encontró en una incertidumbre legal que ha mantenido las condiciones desfavorables para las personas y la naturaleza, y vuelve la conflictividad en un rasgo característico de ese lugar (^{Solano, 2014}). Así, se puede decir que en esta segunda fase en el RVS-GM, la conservación comunitaria volvió a fracasar, y contrario a sus promesas, los conflictos se reforzaron, y los pobladores locales tuvieron aún mayores pérdidas.

conclusiones