2.1. El olvido impuesto: las políticas neoliberales durante la última dictadura militar y la transición democrática (1973-1990)

El diagnóstico de la dictadura uruguaya que llega al poder en 1973, planteaba que el estancamiento económico que atravesaba el país se debía a las fuertes transferencias de ingresos hacia el sector industrial y sobre todo a la esfera estatal, particularmente hacia los empleados públicos. Esta lectura de la realidad económica uruguaya se impondrá por medio de las armas, sentenciándose al olvido los debates de las ciencias sociales latinoamericanas y regresando a la vieja fórmula ricardiana que propone la especialización productiva en función de las ventajas comparativas. En 1974 el gobierno militar clausuró el semanario Marcha, acabando con un espacio que articuló otras formas de pensar el desarrollo y la integración internacional uruguaya. El gobierno dictatorial impulsó una economía de tipo agroindustrial exportadora con el objetivo de posicionarse competitivamente en el mercado internacional.

Como señalan Luis ^{Bértola y Gustavo Bittencourt (2005}), ya no se apuntaba a la sustitución de importaciones, sino a agregar valor a las exportaciones de bienes primarios. Las primeras medidas económicas confirman esta dirección: ley de promoción de inversiones, reducción de la restricción a las importaciones, promoción de nuevos rubros de exportación mediante subsidios, reintegros, créditos, etc. (Bértola y Bittencourt, 2005, p. 311). Otro de los objetivos primordiales en este período fue posicionar al Uruguay como una plaza financiera regional, situación que requirió de la liberalización del tipo de cambio y las tasas de interés. En este contexto, tuvo un gran protagonismo el ingreso del capital extranjero, ocasionando graves consecuencias en el crecimiento de la deuda externa. Como evidencia ^{Yafee (2010}, p. 6), “el endeudamiento pasó de US$ 1240 millones en 1978 a US$ 3129 millones en 1981, representando 25% y 28% del PBI respectivamente”. Por otro lado, la gran mayoría de este capital no fue invertido en el sector productivo, sino volcado al consumo privado y la especulación, lo cual a su vez permite explicar el considerable aumento de los niveles de importaciones. Recuperando los aportes de la teoría de la dependencia se puede afirmar con ^{Santos (1998}, p. 12) que este tipo de crecimiento económico representa un desarrollo dependiente asociado al capital internacional, con un fuerte matiz concentrador y excluyente (Santos, 1998, p. 12).

Dentro de estas generalidades, la política económica de la dictadura tuvo diferentes expresiones. En un primer momento, el gobierno militar decidió sostener el “Plan de Desarrollo 1973-1977”, elaborado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto durante el gobierno del colorado Juan María Bordaberry. Este plan proponía un proceso de liberalización en todos los planos de la economía nacional. Luego, la designación de Vegh Villegas como Ministro de Economía y Finanzas, inauguró un momento que es caracterizado por Jorge ^{Notaro (2010}: 34) como “intervencionismo reestructurador”, ya que se implementó una política de promoción de exportaciones industriales con base a bajos salarios y facilidades impositivas y crediticias. Este economista uruguayo identifica un tercer momento en la política económica desplegada por la última dictadura militar, al que denomina “liberalismo estabilizador”, cuya nota sobresaliente es la preocupación por la estabilización de los precios y que se extendió entre 1978 y 1982.

Al inicio de la dictadura el país retomó una fase de crecimiento económico. ^{Bértola y Bittencout (2005}: 326) adjudican este resultado a la caída de los salarios habilitada por el poder represivo de la dictadura -que puede apreciarse en el Figura 1- y por la eliminación de los sindicatos. El crecimiento se detendrá con la crisis de 1982/84, en el contexto de la crisis de la deuda latinoamericana. Los planes de estabilización monetarios basados en “anclas cambiarias” determinaron una sobrevaloración de la moneda, mientras que la aplicación de políticas fiscales expansivas y la caída de la recaudación tributaria implicaron crecientes desequilibrios fiscales. La crisis de 1982/84 fue una “crisis múltiple”: de balanza de pagos, bancaria, fiscal, productiva y social (^{Antía, 2004}: 1). La recuperación de esta crisis fue lenta, recién en 1985 se registró un leve aumento del PBI y hasta 1986 no hubo una recuperación apreciable.

Figura 1: Salarios reales, tasa de desempleo y PBI per cápita. 1968-2007. Fuente: ^{Alves, Amarante, Salas, Vigorito, 2012}. 

En 1985, con la recuperación de la democracia, se inaugura un período fértil de debate en torno a la política económica uruguaya. No obstante, el clima de época ya era otro. La teoría de la dependencia había sufrido una serie de críticas que iban desde el monetarismo en boga hasta el marxismo ortodoxo en retirada. Las experiencias de “despegue” económico de los países del sudeste asiático eran interpretadas como la refutación empírica de los obstáculos para el desarrollo de los países latinoamericanos, desconociéndose las particularidades de aquellos casos (^{Santos, 1998}). La crisis de la deuda latinoamericana había alterado las prioridades de la CEPAL que ahora abandonaba la mirada de largo plazo para atender los problemas macroeconómicos (^{Bielschowsky, 2010}). Los países periféricos volvían a confiar en el desarrollo modernizador. Tal como afirma Fernanda ^{Beigel (2006}: 303), “[e]l eje del debate en las ciencias sociales se desplazó de la preocupación por el cambio estructural hacia el tema del orden y la convivencia democrática”. Por eso no sorprende que más allá de la breve etapa de recuperación de 1985-1987 en Uruguay no pudiera consolidarse un nuevo modelo de desarrollo. La política económica de la dictadura arrojó algunos elementos que continuarían vigente en lo sucesivo: la hegemonía del capital financiero, la facultad del Poder Ejecutivo para fijar los precios y los salarios y la libertad internacional de movilidad del capital y del mercado cambiario (^{Notaro, 2010}). Si bien desde 1978 se promovió una mayor apertura económica, en rigor la política económica de este período no siguió al pie de la letra los mandatos del neoliberalismo -no se avanzó con una política de privatizaciones, por ejemplo-; antes bien, durante la dictadura se preparó el terreno para el despliegue de un modelo neolibaral en las décadas posteriores (^{Falero, 2011}: 137).

2.2. La amnesia recurrente: La consolidación del neoliberalismo en democracia (1990-1998)

Para el conjunto de América Latina, la década del noventa marcó el inicio de un período de profundización de las llamadas “reformas estructurales” que habían comenzado a gestarse desde fines de los años setenta y que fueron especialmente promovidas por organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Al respecto, ^{Bittencourt (2006}: 16) señala que la mayor de las reformas se basó en la liberalización comercial, “que en teoría aspiró a que la economía abandonara la pretensión proteccionista y se orientara a especializarse de acuerdo con las ventajas comparativas que llamaremos estáticas, por cuanto se apoyan en los recursos existentes en una economía”. En el caso de la región, esta variable se relaciona directamente con los recursos naturales, lo que llevó a la mayoría de los países latinoamericanos a especializarse en agroindustrias, productos mineros y petroquímicos. Las recetas instrumentadas por el llamado Consenso de Washington dominaron la agenda económica de la región. A la apertura externa se sumaba la liberalización y la desregulación de los mercados y la privatización de empresas y servicios públicos.

Tal como afirma ^{Sunkel (2007}: 470), se trata de una etapa en la que el desarrollo, “que se había concebido como una tarea prioritaria de largo plazo a ser impulsada fundamentalmente desde la esfera estatal, fue reemplazado por una preocupación prioritaria respecto de la estabilidad monetaria y financiera.” En Uruguay la política económica de inicios de la década del noventa estuvo dominada por dos objetivos centrales: 1) la apertura comercial unilateral, en el marco del proceso de integración regional del MERCOSUR; y 2) la consolidación de un proceso de privatización y desregulación de la economía, en el marco de las mencionadas reformas estructurales (^{Bittencourt, 2006}).

En este período se evidenció una fuerte intención de disminuir el gasto público, se modificó la política de contratación de funcionarios públicos y se implementaron los retiros incentivados (^{Dutra, 2007}:15). A diferencia de lo ocurrido en otros países de la región entre 1986 y 1994 la desigualdad del ingreso no cambia sustancialmente.

Figura 2: Evolución del índice de Gini y del ingreso per cápita del hogar promedio. 1986-2009.Fuente: ^{Alves, Amarante, Salas, Vigorito, 2012}. 

En relación a la estructura productiva, se destacan dos cuestiones: el desarrollo del área de los servicios y un fuerte proceso de desindustrialización, tal como ocurrió durante el período dictatorial. En este sentido, no pueden dejar de señalarse ciertas continuidades con el ciclo económico de 1973-1990, lo que dificulta la posibilidad de caracterizar la década de los noventa como una “reorientación en el modelo de desarrollo”, como sostienen Bértola y Bittencourt. Con respecto al primero de estos procesos el sector de mayor crecimiento del período fue el del transporte y las telecomunicaciones. Asimismo, los bienes inmuebles, los servicios a empresas y el comercio, restaurantes y hoteles, experimentaron una notoria expansión en esta década, los dos últimos asociados al desarrollo del turismo (Bértola y Bittencourt, 2010: 317). En síntesis, debido a la demanda interna o a la proveniente de la región, el área de los servicios se posiciona como la más dinámica de la economía en este período.

Con respecto a la segunda cuestión, es evidente que el acelerado crecimiento de la década no se refleja proporcionalmente en el sector industrial. Como puede observarse en el Figura 3, la industria permanece con niveles de producción inferiores a los alcanzados en 1987 hasta el 2005. Como señala ^{Bittencourt (2006}: 26), “esta reducción del peso del sector industrial en el conjunto de la actividad productiva del país está fuertemente conectada con el aumento del desempleo, que es preexistente a la recesión de 1999 y la crisis de 2002”. Por lo que se expresó arriba, queda de manifiesto que la década del noventa se caracterizó por el desarrollo de la producción primaria.

Figura 3: PBI total y PBI industrial. Uruguay (1983-2005) Fuente: ^{Bértola y Bittencout (2005}: 316) 

Durante la década de 1990, la economía uruguaya experimentó un proceso sostenido de crecimiento económico. No obstante, la existencia de crecimiento económico no significa necesariamente un mayor desarrollo. Para los autores que comulgan con las ideas de la CEPAL el desarrollo debe entenderse como un proceso multidimensional de mejoramiento de las condiciones de vida de la población a partir de la creación de una estructura productiva homogénea, cuyo núcleo dinámico de acumulación resida en el mercado interno y se encuentre regulado por el Estado (^{Ferrer, 2007}; Guillén, 2007; ^{Sunkel, 2007}). Si bien el PBI uruguayo aumenta durante todo el período considerado -lo cual acerca el caso de Uruguay al de Chile y lo aleja de otros casos donde no hubo crecimiento, como el de México (^{Guillén, 2007})- la heterogeneidad estructural se profundizó junto con la dependencia externa. En este sentido el modelo neoliberal reedita varios de los límites que había planteado el viejo modelo agroexportador (^{Bittencourt, 2006}; Guillén, 2007, Sunkel, 2007).

Guillén sostiene que allí donde continuó existiendo algún impulso a la industrialización, se configuró una estructura industrial desarticulada, orientada al consumo de los sectores de altos ingresos y regida por las necesidades de articulación de las empresas transnacionales. El autor concibe a este tipo de desarrollo industrial como un proceso de maquilización, en el seno del cual las industrias se dedican al ensamblaje desvinculándose de los encadenamientos productivos nacionales y profundizando la dependencia tecnológica.

La expansión, desde la sanción de la Ley 15.921 en 1987, de las zonas francas, regímenes territoriales en los que se habilitan condiciones económicas especiales para las actividades de empresas transnacionales, puede analizarse en esta misma dirección. Alfredo ^{Falero (2011} y 2015) sugiere analizar este fenómeno dentro del debate de las economías de enclave que Cardozo y Faletto (2003) propusieron en los años sesenta. La noción de enclave, originalmente aplicada para caracterizar a las producciones bananeras o mineras, sugiere una producción orientada al mercado externo, con baja tasa de reinversión local y fuertemente dependiente de las decisiones de las casas matrices extranjeras. Las zonas francas, son fuertemente conectadas con los espacios centrales de acumulación de las casas matrices y a su vez sufren un proceso de desnacionalización respecto del territorio donde se implantan. Por su parte, la creación de la zona franca montevideana de Zonamérica, a inicios de la década de 1990, constituye un caso paradigmático. Falero concibe este emprendimiento como un “enclave informacional” que reedita la inserción subordinada de los países latinoamericanos en la división internacional del trabajo. En tal sistema, los centros de acumulación retienen la producción científica necesaria para el desarrollo de investigación y de desarrollo, mientras que relegan las tareas de procesamiento de información a la periferia. En estos casos, la inversión extranjera directa se aprovecha de los bajos salariales y de los beneficios impositivos sin impactar sustancialmente en el producto bruto interno.

De este modo, la heterogeneidad estructural se hizo aún más evidente. La inserción en el mercado mundial a partir de las llamadas ventajas comparativas implica nuevamente para América Latina el deterioro de los términos del intercambio. La especialización que se propone se basa en ventajas competitivas estáticas que continúan vinculadas a la superexplotación del trabajo, como los bajos salarios, o a la extracción de materias primas bajo marcos regulatorios flexibles. Por otra parte, esta clase de especialización productiva bajo el modelo del agronegocio conlleva un nocivo impacto en el medio ambiente y un abuso de recursos no renovables.

2.3. La “gran crisis” (1999-2004)

Las consecuencias de las medidas neoliberales se harían sentir con fuerza en la nueva década. Desde enero de 1999 hasta mediados del 2003 Uruguay atravesó un período de recesión económica. Tal como lo muestra el Figura 1, el PBI se redujo en un 16% y la tasa de desempleo aumentó en un 70%. También se acrecentó la inflación, descendieron las exportaciones y la producción manufacturera, lo cual llevó al país al borde de la cesación de pagos (^{Caetano, 2005}). Asimismo la desigualdad, que se había mantenido estable durante la primera parte de los años 1990, comenzará a profundizarse desde 1994 y no se detendrá hasta el 2007. Según ^{Alves, Amarante, Salas y Vigorito (2012}) esta evolución se explica fundamentalmente por la desigualdad en los ingresos laborales, los incrementos en las pensiones contributivas, el aumento de los ingresos del capital y los crecientes retornos a la educación.

Fernando ^{Antía (2002} y 2004) señala algunas de las causas de la desaceleración del crecimiento económico de la década de 1990. Por una parte, la contracción del ingreso de capitales hacia América Latina afectó al Uruguay a través de sus efectos en las economías vecinas -a diferencia de Argentina, Uruguay logró sostener el acceso al crédito internacional. Por otra parte, tal como había ocurrido en los años 1980, la crisis se originó en una sobrevaloración de la moneda local en buena medida ocasionada por la decisión oficial de mantener el tipo de cambio en el contexto de la devaluación brasilera de enero de 1999. A los desequilibrios resultantes en la cuenta corriente de la balanza de pagos se les sumaron crecientes desequilibrios fiscales producto de la aplicación de políticas fiscales expansivas, de la retracción de la recaudación impositiva y del endeudamiento externo. Antía señala además algunas causas vinculadas a la producción agropecuaria: la sequía de la primavera de 1999 , el verano del 2000 y la epidemia de aftosa de abril del 2001 que redundó en una mayor contracción de los mercados externos para las exportaciones pecuarias. Así, hacia el 2002 la crisis uruguaya se profundizó en buena medida como reflejo de la crisis argentina, la cual impactó comercialmente al Uruguay al reducirse las exportaciones a ese país -casi el 30% del total en el 2001- prácticamente en un 70% en el primer semestre.

No obstante, la crisis del país vecino impactó fundamentalmente en el plano financiero y se expresó mediante el retiro de los fondos de los ahorristas argentinos en las plazas locales. La corrida bancaria se extendió a los ahorristas uruguayos agravando la pérdida de reservas internacionales y motivando una disparada del dólar que pasó de $27 a $35.

Hacia fines del 2003 la pobreza creció al 30,9% y la tasa de desempleo alcanzó el 19% (^{Boado y Fernández, 2006}). En estos cuatro años emigraron más de 100.000 uruguayos en busca de mejores oportunidades (^{Caetano, 2005}), profundizando un fenómeno que ^{Bértola y Bittencout (2007}) denominan “ajuste maltusiano”.

Las consecuencias de las políticas neoliberales favorecieron el retorno del debate sobre el desarrollo, mas no la superación del olvido de muchos de los aportes de los años 1960/70. Asimismo, bajo el impulso de Fernando Fajnzylber la CEPAL retomó algunos de sus postulados estructuralistas sin abandonar por completo las propuestas impulsadas por los organismos internacionales. La institución hizo hincapié en la idea de transformación productiva con equidad. Con tal lema se buscaba una mayor apertura comercial orientada hacia la constitución de una competitividad que no se basara en las ventajas estáticas, sino en un aumento de la productividad y en un encadenamiento productivo más profundo (^{Bielschowsky, 2010}). A pesar de las similitudes que encuentra Bielschowsky a lo largo de la historia de la CEPAL, sorprende el modo en que el neoestructuralismo cepalino reprodujo acríticamente algunos de los términos instalados por el consenso neoliberal desde los años 1980: la equidad reemplazó a la igualdad, la inclusión olvidó la lucha de clases, desapareció la dependencia y apareció la ciudadanía, comenzó a hablarse de gasto social y de contrato social, y los análisis integrales se perdieron en abordajes focalizados.

Esbozando las características del período actual: Desarrollo dependiente, concentrador e inclusivo

El caso uruguayo no escapa a la realidad del contexto latinoamericano. El desarrollo del Uruguay continúa mostrando una tendencia hacia la heterogeneidad estructural. Como en el resto de la región, las desigualdades en materia de productividad no se dan solamente entre los distintos sectores de la estructura económica, sino también entre los trabajadores de estos estratos y sectores, cuyas productividades diferentes se asocian a las diferencias de nivel educativo (^{CEPAL, 2014}). Sin embargo, el Figura 6 indica que Uruguay es uno de los países de la región con heterogeneidad estructural moderada, tanto si ésta se calcula mediante el coeficiente de variación del nivel de productividad de los distintos sectores, como si se la mide en relación con el mercado de trabajo.

Figura 6: Clasificación de los países según su grado de heterogeneidad estructural. Fuente: CEPAL, 2014. 

En todos los países de la región se observa un rezago en el dinamismo de las estructuras productivas, no solamente respecto del conjunto de países desarrollados sino también frente a otros países en desarrollo -como los del sudeste asiático- (CEPAL, 2014: 91). Este dato advierte sobre la debilidad de las políticas igualitarias en Latinoamérica y vuelve a situar el debate del desarrollo en el centro de la escena. Recuperando algunas de sus premisas históricas, la CEPAL (2010) ha ubicado a la igualdad como el principio normativo y el horizonte estratégico del desarrollo. En el documento titulado “Cambio estructural para la igualdad” (CEPAL, 2014) el organismo plantea que el camino para lograr la igualdad es el cambio estructural. Este proceso supone una mayor participación de los sectores intensivos en conocimiento y una diversificación productiva hacia sectores con rápido crecimiento de la demanda interna y externa para evitar desequilibrios de balanza de pagos.

En el Figura 7 se puede ver que la industria uruguaya es escasamente dinámica, la participación de los sectores de alta tecnología en el conjunto de las manufacturas es muy reducida y las exportaciones son poco sofisticadas. Si bien algunos de estos datos pudieran haberse modificado en los últimos años -corresponden al 2005 y al 2008- el panorama general da cuenta de una ausencia de cambio estructural, lo cual imposibilita la construcción de una sociedad igualitaria.

Figura7: Participación relativa de las ingenierías (IPR)² en el valor agregado manufacturero, productividad relativa³ y EXPY⁴. Países seleccionados. Fuente: CEPAL, 2014 

Al reducido dinamismo del sector manufacturero se le suma un proceso de concentración y extranjerización en el sector agrícola, principal sostén económico de la economía nacional. Norma ^{Giarraca y Miguel Teubal (2013}) describen al modelo económico presente en buena parte de Latinoamérica como un “modelo de agronegocios globales”. En este modelo las empresas transnacionales controlan los sectores clave del sistema agroalimentario. En términos generales, la economía tiende a especializarse en pocos productos, volviéndose extremadamente dependiente del mercado mundial. A su vez, la agricultura familiar y los trabajadores rurales son desplazados y suele profundizarse el deterioro ambiental debido a la extensión del monocultivo y a la aplicación de fumigaciones con glifosato. El modelo de agronegocios comienza a extenderse en la región desde de los años 1990, a partir de la entrada del paquete tecnológico para la producción agrícola.

En el Cono Sur la soja ha resultado el principal producto desarrollado bajo tal sistema, aunque no el único. Para el 2012 Uruguay contaba con 1,4 millones de hectáreas sembradas con cultivos biotecnológicos, fundamentalmente soja y maíz (ISAA, 2012), lo que equivale al 14% de la superficie cultivable según los datos del Banco Mundial. Las causas de “la sojización” se relacionan con múltiples factores, entre otros, la creciente demanda de soja para la producción intensiva de carne en la Unión Europea, China e India, la producción de agrocombustibles, la presencia de capitales especulativos y el desarrollo del paquete tecnológico siembra directa-glifosato-soja RR. Las exportaciones de soja en Uruguay pasaron de US$ 1,6 millones en 2001 a US$ 305 millones a octubre de 2008 y la producción de soja pasó de 10.000 ha en la zafra de 2000/2001 a 462.000 ha en la zafa de 2007/2008, aportando el 75% del área de cultivos de verano (^{Oyhantçabal y Narbondo, 2008}).

El saldo comercial de la producción de soja es positivo, para la zafra del 2007/2008, el resultado arrojó alrededor de US$ 220 millones. No obstante, se trata de un complejo agroindustrial fuertemente orientado a la exportación primaria y sujeto a las fluctuaciones del mercado mundial. Alrededor del 70% de la soja que se produce en Uruguay se exporta hacia a la industria china de harinas y más del 90% de esta producción se exporta como grano sin procesar. Las fases del complejo de soja que se desarrollan en Uruguay son la agrícola y la de acopio-exportación, lo que da cuenta de que las fases capital-intensivas se despliegan por fuera del país. En este sentido Uruguay se convierte en un país importador de tecnología agrícola, fundamentalmente productos para la fumigación. Pero incluso en la fases que se realizan en el país, el control de la producción dista de ser nacional: los pools de siembra controlan el 57% de la superficie cultivable y pertenecen mayormente a empresas argentinas, mientras que las empresas responsables de la exportación son grandes transnacionales como Monsanto, Cargill, L. Dreyfus o Nidera, entre otras (^{Santos, Oyhantçabal y Narbondo, s/f}).

A su vez, la sojización bajo el modelo de agronegocios globales conlleva una serie de impactos en la estructura de tenencia de la tierra. Los productores de tipo empresarial, fundamentalmente los empresarios agrícola-ganaderos medios y grandes, se adaptan al boom sojero e incrementan su superficie. Los productores familiares medianos o pequeños capitalistas que no pueden competir con los grandes capitalistas, se convierten en socios de los pools de siembra, apropiándose de la renta del suelo mediante el arrendamiento. Finalmente, los pequeños productores familiares son excluidos y deben migrar hacia los centros urbanos. En síntesis, se constata un avance de la gran empresa capitalista -generalmente extranjera- y una desaparición de los pequeños productores rurales -generalmente nacionales. En efecto, entre el 2000 y el 2007 abandonaron el campo unos 600 productores familiares, que pasaron de ocupar el 17% al 8% de la superficie cultivable (^{Oyhantçabal y Narbondo, 2008}).

A partir de los indicadores y los debates contemporáneos sobre el desarrollo que compilamos arriba podríamos arriesgar una caracterización general del proceso de desarrollo actual del Uruguay. En primer lugar, podemos postular que continuamos en presencia de un desarrollo de carácter dependiente. Las dos formas de dependencia descriptas por Santos, la industrial-financiera y la industrial-tecnológica, parecen continuar vigentes cuando analizamos la composición de las exportaciones e importaciones uruguayas. Las exportaciones uruguayas son poco sofisticadas (celulosa, lácteos, carnes y soja) y los sectores de alta tecnología representan un porcentaje muy pequeño dentro de las manufacturas. La industria celulosa es quizás la mayor apuesta de industrialización de los últimos años y busca integrarse productivamente con el desarrollo forestal de mediano aliento en el país. Sin embargo, se trata de un sector de escaso encadenamiento productivo y de bajo dinamismo keynesiano, es decir, con poca capacidad de generación de empleos formales.

En este sentido, la situación de la industria celulosa, con fuerte presencia de inversión extranjera y aprovechamiento de ventajas comparativas estáticas -como la legislación ambiental flexible y los bajos salarios-, evidencia características típicas de las economías de enclave. Las dos plantas de celulosa instaladas por los gobiernos del Frente Amplio operan en zonas francas (^{Falero, 2015}: 228), espacios que, como adelantamos arriba, se configuran como territorios propicios para el despliegue de distintos enclaves. En efecto, durante el primer gobierno del Frente Amplio se habilitaron tres nuevas zonas francas vinculadas a enclaves informacionales (Falero, 2011: 155). La promoción de Uruguay en el extranjero está asociada a la producción estatal de este “mercado de excepciones sociales y territoriales”, que pretende favorecer la inversión extranjera directa (Falero, 2011: 156).

Desde esta perspectiva parece difícil argumentar que la presencia de capitales extranjeros constituya un modo de profundizar el desarrollo nacional, tal como aparecía en los debates de los años 1960/70 para los casos de Argentina, Brasil y México. El destino de la inversión extranjera directa -servicios, especialmente actividad inmobiliaria, e industria celulosa- parece confirmar lo antedicho. La gravitación de China, Brasil y Argentina en la economía uruguaya da cuenta del carácter dependiente de este estilo de desarrollo.

Al mismo tiempo, el avance de la sojización en el campo bajo el modelo de agronegocios globales se orienta a la exportación primaria y depende de las fluctuaciones del mercado mundial. Como vimos arriba las fases capital-intensivas del agronegocio se despliegan por fuera del país -lo cual convierte al Uruguay en un país importador de tecnología agropecuaria- y los pools de siembra de origen extranjero controlan la parte más jugosa del negocio a nivel local. La sojización expresa un proceso de extranjerización de la tierra que se manifiesta con particular intensidad en Argentina y Brasil pero que viene avanzando también en Uruguay (^FAO, 2012)⁵. Este tipo de estructura productiva supone además, como hicimos referencia anteriormente, el despliegue de procesos de acumulación por desposesión que se sustentan en el despojo imperial de los bienes comunes.

En el caso uruguayo, la industria no logra convertirse en el eje de la acumulación de capital. Con una productividad reducida y una serie de “ventajas” comparativas estáticas, Uruguay se ubica dentro del conjunto de países que, tal como afirmaba Marini, sustentan su sistema económico en la superexplotación del trabajo mediante la captación de plusvalía absoluta. Como señalaban varios autores en los años 1960/70 este tipo de desarrollo industrial limitado tiende a profundizar la heterogeneidad estructural. Un informe del Instituto Nacional de Estadística de Uruguay (^{INE, 2005}) señala la existencia de tres grandes grupos de empresas con estructuras productivas y rendimientos del capital y del trabajo claramente diferenciados: las pequeñas que abastecen al mercado interno, las medianas que también se orientan al mercado interno y las grandes empresas exportadoras. El despliegue de industrias como la celulosa que poseen bajo dinamismo reproduce la existencia de sectores con niveles de productividad muy distintos. Lo mismo puede decirse en el caso del agronegocio. Como advertía Stavenhagen resulta fundamental estudiar las relaciones que se establecen entre esos sectores.

Otra característica que parece persistir en el desarrollo uruguayo actual es su carácter concentrador. En el campo uruguayo el 60% de la tierra está en manos de un 10% de los productores. Entre el 2000 y el 2011 desaparecieron 12.000 explotaciones agropecuarias y el tamaño promedio de las explotaciones aumentó un 80% (Censo Agropecuario ²⁰¹¹). El modelo de sojización profundiza la tendencia concentradora que se ha manifestado históricamente en el campo uruguayo. También en las manufacturas se expresa el carácter concentrador de este estilo de desarrollo. Para el 2005 el 2% de las empresas industriales acumulan el 40% de las remuneraciones sectoriales, el 30% del personal ocupado, el 43% del valor agregado, el 45% del excedente bruto y el 54% del valor bruto de producción (INE, 2005). En esta línea argumentativa podemos sostener, como lo hacen ^{Bértola, Isabella y Saavedra (2014}: 85) que “todos los indicadores muestran que el período en cuestión ha dado muy pocas señales de cambio estructural y que el ciclo expansivo se ha apoyado en actividades tradicionales, que, como ya vimos, se han movido al influjo del movimiento de los precios”.

Resulta evidente que el Frente Amplio no ha modificado el modelo de acumulación, antes bien, su política económica ha mostrado un fuerte continuismo respecto de los gobiernos precedentes. Sin embargo, la tercera característica del actual estilo de desarrollo uruguayo evidencia una sutil modificación respecto del camino que se planteó desde los años 1970. Existe una serie de políticas públicas que apuntan a modificar el patrón excluyente del desarrollo neoliberal. Iniciativas como la reactivación de las negociaciones colectivas -con el consecuente impulso alcista del salario real-, la reforma impositiva de cuño progresista del 2008, o la instauración de transferencias de ingresos no contributivas -como el PANES y la reforma de Asignaciones Familiares- dan cuenta de esta nueva orientación de la política estatal. Tal como repasamos arriba el efecto de estas iniciativas no ha sido menor y se ha expresado en una importante reducción de la pobreza. En este aspecto, el gobierno del Frente Amplio no se ha mostrado confiado en la teoría del derrame tan en boga en los años 1990. Por el contrario, el gobierno actual se ha encaminado hacia un proceso de redistribución de los excedentes que le ha valido un importante capital político en las últimas elecciones.

Se puede afirmar entonces, que el estilo de desarrollo de este último período histórico en Uruguay muestra un carácter dependiente y concentrador pero a la vez inclusivo.⁶

El panorama descripto empata con la definición de ^{Guddynas de neo-extractivismo progresista}.^{Eduardo Guddynas (2009)} postula la existencia de un “neo-extractivismo progresista” en América Latina. Este estilo de desarrollo implementado por los gobiernos postneoliberales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela se basó en la apropiación de la naturaleza mediante la extracción de materias primas. Tal especialización productiva supuso, como en el extractivismo clásico, una inserción subordinada en el mercado mundial y una serie de impactos socioambientales. La novedad residió en el papel más activo del Estado en la captación y redistribución de los excedentes generados por ese extractivismo mediante una serie de programas sociales focalizados, como el PANES o las Asignaciones Familiares en Uruguay. Para el uruguayo, el éxito de las políticas sociales explica la amnesia recurrente en el tratamiento del neo-extractivismo, que pasa a ser visto por los gobiernos progresistas como necesario y urgente:

“Mientras que los debates alrededor del viejo extractivismo incluían el cuestionamiento a las empresas transnacionales, los desiguales términos de intercambio, y la subordinación comercial de América Latina como proveedora de materias primas, bajo el neo-extractivismo hay un giro funcional hacia la globalización.” (^{Guddynas, 2009}: 220)

Estas políticas redundaron entonces en una mayor legitimación de este modelo económico de fuerte carácter dependentista. Frente a lo que conciben como “falsas alternativas” de desarrollo ^{Guddynas y Acosta (2011}) proponen pensar en términos de “postdesarrollo”, reconstruyendo críticamente las bases conceptuales del desarrollo moderno. Desde esta perspectiva los autores recuperan el concepto de “Buen Vivir” presente en las constituciones de Bolivia y Ecuador y en las demandas y prácticas comunitarias de varios pueblos indígenas latinoamericanos. Las ideas de bienestar pleno, reciprocidad, equilibrio y armonía entre las dimensiones materiales y espirituales, respeto por la naturaleza, consenso, colectividad, austeridad, entre otras, integran los sentidos posibles del Buen Vivir. Según Guddynas y Acosta el Buen Vivir renueva la crítica al desarrollo presente en los estudios latinoamericanos pero a su vez la profundiza “ya que se quiere superar la idea convencional del progreso (en su deriva productivista) y del desarrollo (en tanto dirección única y lineal)” (Guddynas y Acosta, 2011: 83).