Desarrollo del estado y la conformación de la administración pública en Costa Rica de 1823 a 1917

Barrios, Sara

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Diálogos Revista Electrónica de Historia

On-line version ISSN 1409-469X

Diálogos rev. electr. hist vol.11 n.1 San Pedro Aug. 2010

Desarrollo del estado y la conformación de la administración pública en Costa Rica de 1823 a 1917

Sara Barrios

Es docente-investigadora de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica; es Licenciada en Ciencias Políticas y Licenciada en Derecho. Actualmente cursa la Maestría en Derecho Público de la misma casa de estudios. Sus temas de especialización se relacionan con: Derecho Constitucional, Participación Ciudadana, Control Político, y rendición de cuentas

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Resumen

El artículo, examina a través de las constituciones políticas y la recopilación de leyes y decretos del SINALEVI, la evolución de la configuración del Estado Costarricense en su misma estructura, aspecto que solo había sido retomado por pocos autores. El análisis realizado permite comprender las grandes transformaciones del aparato estatal dividido en cuatro periodos, evidenciado el aumento de la complejidad del mismo, las demandas sociales de los distintos grupos y la creación de un espacio social de negociación a través del Estado, esto contextualizado en cada . Lo anterior se hace al calor de una revisión pormenorizada de las concepciones estatales, acompañado por de un mapeo de los estructuras estatales concebidas en cada periodo.

Palabras claves: Historia, administración pública, Costa Rica, constituciones, estado.

Abstract

This essay analyzes the evolution of the Costa Rican State’s structure using political constitutions and decrees of the SINALEVI. So, this paper studies the major transformations of the Costa Rican State through four stages. In that sense, it shows the increasing complexity of this State, the social demands associated to it, and the creation of a negotiating social space. In order to make such analysis, this essay pays attention to the conception of the State in every period.

Keywords: History, public administration, Costa Rica, constitutions.

Introducción

Existe en la bibliografía nacional una abundante cantidad de textos relativos a temas como: historia de las instituciones, formación del Estado, participación política, sistemas y partidos políticos, procesos electorales, análisis de políticas públicas, democracia, mecanismos de control, entre otros, de hecho hay investigaciones de muy alto nivel en relación con la conformación del Estado costarricense desde disciplinas como la Historia, la Administración Pública o el Derecho, sin embargo, existe un vacío de investigaciones que analicen la relación entre la conformación del Estado junto con el desarrollo y especificidad de la Administración Pública.

Es por ello, que la Escuela de Administración Pública, el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, la Escuela de Historia y el Centro de Investigaciones Históricas de América Central, han decidido incursionar en este objeto de investigación, que tiene como fin crear conocimiento sobre el Estado, el Gobierno y la Administración Pública costarricense, por medio del análisis histórico.

Este esfuerzo institucional tiene como objetivo general:

Reconstruir el desarrollo de la Administración Pública desde una perspectiva que permita visualizar la dinámica institucional de aquella junto con la construcción y consolidación del Estado.

Siendo uno de los objetivos específicos de la investigación: el reconstruir procesos históricos sobre la conformación del aparato público, entendiéndose por este la institucionalidad estatal.

Para cumplir con de este objetivo, se presenta a continuación un artículo que tiene como finalidad el realizar una descripción del desarrollo de la estructura institucional y especificidad del Estado costarricense, tomando como unidad de análisis las Constituciones Políticas de 1823 a 1917, utilizando además como fuente subsidiaria de información, las leyes contenidas en la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República (SINALEVI).

Es importante indicar, que se realiza el análisis con base en las Constituciones Políticas toda vez, que éstas no son solo un cuerpo normativo que permite “visualizar” la conformación estructural-institucional de un Estado, sino que constituyen lo que muchos autores denominan la fórmula política o pacto fundacional del Estado, es decir, técnicamente, al hacer un estudio de la Constitución Política, se puede tener un marco referencial de las múltiples interrelaciones institucionales, desde el sistema de gobierno establecido -presidencialista, parlamentario, semi-parlamentario, monarquía constitucional, etc- los diferentes mecanismos de control y participación política, así como la rendición de cuentas.

La Constitución Política permite explicar desde sus orígenes la dinámica interinstitucional, en el tanto ésta establece las relaciones de jerarquía, los mecanismos de control, la especificad de las funciones así como las relaciones con la sociedad civil; es decir, la Constitución Política atraviesa de forma transversal la dinámica institucional y social de un país.

El concepto de constitución política como forma organizativa del estado

El concepto Constitución Política evoca una pluralidad de definiciones distintas, sin embargo, en este artículo se empleará el significado que por lo general establece la doctrina jurídica a la “Constitución Política”, como concepto normativo.¹

Al respecto es importante aclarar, que durante la segunda mitad del siglo XIX el modelo liberal pasó por un período de crisis, y el concepto normativo de Constitución Política fue ampliamente rechazado, iniciándose un proceso de sustitución, cambiando el concepto normativo por el concepto material de Constitución, el cual establecía que dicho cuerpo de normas debía ser conceptualizado como una forma de ser y no un deber ser, esto significa que la Constitución debía ser un reflejo de la realidad de un país.

Como se ha indicado, por medio de una Constitución Política se funda un Estado, se establecen ex novo -desde inicio o desde el principio- las pautas de funcionamiento del mismo, es por ello que se le denomina norma fundamental.

Por esta razón la Constitución tiene autoatribución de eficacia normativa, es decir, el texto constitucional tiene una serie de preceptos y expresiones con una construcción terminológica igual a la de cualquier norma jurídica,² que a pesar de su grado de generalidad y diferentes niveles de concreción, no pierden su carácter de coercitividad, al igual que cualquier otra norma.

De hecho, la Constitución Política está compuesta por lo que ha denominado el profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor, normas principales, cuya función es definir los rasgos generales del sistema político;³ normas directivas, las cuales establecen la actividad de los poderes públicos;⁴ normas organizatorias, que constituyen entes u órganos públicos;⁵ normas materiales,⁶ que comprenden aquellas que se refieran al sistema de producción normativo -sistema de fuentes-, el reconocimiento de derechos constitucionales y aquellas disposiciones que se refieran a la regulación de idioma, fuerzas armadas, régimen de nacionalidad, entre otras, y finalmente las normas garantizadoras, que tienen como objetivo establecer los órganos y procedimientos para asegurar el respeto del texto constitucional.⁷ Otros autores han distinguido las normas constitucionales como aplicativas o de control, ⁸ o como normas programáticas y normas operativas. ⁹

La Sala Constitucional ha definido la Constitución Política como: “...un conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismas, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables, salvo casos calificados de excepción” ¹⁰

Es por ello que se le ha denominado a la Constitución Política como norma normarum -norma de normas- y ostenta la calidad de “lex superior” -ley suprema-, puesto que al estar en la cúspide del sistema normativo -esto de acuerdo a lo establecido por el jurista Hans Kelsen- y partiendo del principio de que cada norma se produce de acuerdo con lo previsto en otra norma de grado superior, hace de la Constitución la norma suprema, la cúspide de todo el ordenamiento jurídico.¹¹

Aunado a lo anterior la Constitución Política, es un acto de autodeterminación fundamental de una comunidad, mediante el cual los miembros de ésta de forma libre, unilateral y democrática, deciden constituirse en comunidad política soberana, regulando la organización de sus poderes; es en sentido estricto un acto fundacional de un nuevo Estado, cuya única legitimidad se encuentra en la libre autodeterminación de sus habitantes, no en la concesión de una autoriad preexistente y superior; es decir, su poder es originario, no derivado de ningún poder anterior. ¹²

La Constitución asume por naturaleza la forma escrita, esto al ser un instrumento de racionalización y objetivización del acto político, el “contrato social”, ya que el establecimiento de reglas claras brinda seguridad jurídica -un saber a qué atenerse- tanto para los administrados como para los administradores.

La Constitución responde -como ya se señaló- a la ideología dominante, a la visión de mundo de sus creadores; siendo que la mayoría de las constituciones de occidente responden a los principios de la ideología liberal, en la que se garantiza los derechos individuales de los gobernados y la división de poderes del Estado, características que se plasman en las Constituciones Políticas costarricenses.

No obstante lo anterior, un análisis del desarrollo de la estructura institucional del Estado costarricense utilizando como unidad de análisis la Constitución Política, tiene como limitación, que a pesar de la abundante información que ésta pueda suministrar, al ser la Constitución Política la “norma fundamental”, por su naturaleza algunas de sus normas tienen un carácter general, necesitando éstas “operacionalización” por medio de leyes ordinarias.

Abordaje metodológico de la investigación

Con base en lo anterior y con el propósito de realizar un mapeo completo de las instituciones que conformaban el aparato público en el periodo en estudio, se recurrió a la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, para hacer una revisión de la creación de instituciones del sector público de 1823 a 1923,¹³ resultado de esta revisión se obtuvo un listado que no incluye los órgano u entes que conformación los tres poderes de la República, en el tanto esta información es suministrada por las constituciones políticas.¹⁴

Valga señalar, que durante la revisión se encontraron algunas particularidades al hacer la búsqueda en la citada base de datos, como por ejemplo: normas con la misma numeración a pesar de corresponder a materias diferentes y tener fechas de creación distintas y ausencia de algunas normas en el consecutivo -lagunas-, de ahí que se consideró necesario tomar una pequeña muestra y examinar si existían o no inconsistencias en la base de datos.

Es por ello que se realizó una subdivisión de cuatro períodos durante el periodo de 1823 a 1923, a saber: de 1823 a 1847, de 1848 a 1869, de 1871 a 1916, y de 1917 a 1923, promediándose cada uno de estos períodos y extrayéndose un año para cada uno.

Una vez hecha la revisión se obtuvo los siguientes resultados: para el período de 1823 a 1847, se escogió el año de 1835, siendo que la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, indicaba 58 normas para ese año, iniciando con la Constitución Política asignándole el número cero con fecha de aprobación 13 de febrero de 1835, para continuar con la ley número 90 con fecha de aprobación 17 de febrero de 1835, surgiendo la duda por qué la primera norma, -luego de la Constitución Política por supuesto-, inicia con el número 90, es decir ¿qué paso con las otras ochenta y nueve normas? si se supone que la numeración responde a un orden lógico-cronológico.

En relación con el segundo período de 1848 a 1869, se escogió el año de 1859, se consigna 27 normas para este año en la base de datos, iniciando con la ley número 2, terminando con la ley número 52, evidentemente no están las 52 leyes que según el consecutivo numérico deberían de estar.

Por otra parte, en este período a la Constitución Política de 1859, la cual fue aprobada el 27 de diciembre, se le asigna el número 50, siendo que como vimos en el período anterior a la Constitución se le asignó el número cero, es decir a una Constitución se le asigna un número y a otra no. Además, según el consecutivo establecido en la base de datos faltan 27 normas.¹⁵

Respecto del tercer período de 1871 a 1916 se seleccionó el año 1898, consignándose en la base de datos un total de 68 normas para ese año, existiendo una serie de repeticiones en la asignación de los números de ley, por ejemplo aparecen 3 leyes con el número 1, 4 leyes con el número 2, 3 leyes con el número 3, 2 leyes con el número 4, 4 leyes con el número 5, 3 leyes con el número 6, 3 leyes con el número 7, 4 leyes con el número 8, 3 leyes con el número 9, 2 leyes con el número 10, 2 leyes con el número 11, 2 leyes con el número 12, todas con diferentes fechas de creación, y referentes a temas distintos. Asimismo al igual que el período anterior faltan 8 leyes¹⁶.

Para el cuarto período que va del año de 1917 a 1923, se escogió el año de 1920, siendo que en relación con la información consignada en la base de datos se crearon en ese año 187 normas.

De la misma forma que en los períodos anteriores, se presenta una repetición en los números de las leyes, siendo que hay 2 leyes con el número 1, 3 leyes número 2, 2 leyes con el número 3, 3 leyes con el número 4, 2 leyes con el número 5, 4 leyes con el número 6, tres leyes con el número 7, 2 leyes con el número 9, y 3 leyes con el número 11, siendo que al igual que los otros casos existen omisiones en el orden de las normas. ¹⁷

Como se indicó previamente la base de datos del SINALEVI presenta limitaciones, como: inconsistencia en la numeración, irregularidad en la numeración de las Constituciones Políticas, y ausencia de normas, entre otras. Además, durante la revisión del contenido de la base de datos, se evidenció que la búsqueda se puede volver un poco engorrosa, en el tanto al ingresar en la opción de “búsqueda normativa selectiva” y de ahí al enlace “año de aprobación”, despliega un listado general de normas para el año previamente establecido, siendo que en esta área se puede permanecer sin límite de tiempo, pero en el momento en que se ingresa a una ley o norma en particular -para su lectura- hay un plazo de 20 minutos, siendo que después del mismo, la página devuelve al usuario al inicio del sitio, perdiendo la “búsqueda realizada”, obligándolo a hacer nuevamente la consulta.

El descubrir estas particularidades en la base de datos del SINALEVI no demerita en modo alguno, su contenido pero si permite visibilizar algunas de sus limitaciones.

Aproximación terminológica de los conceptos estado, gobierno y administración pública.

En este apartado se realiza una precisión conceptual de los términos Estado, Gobierno y Administración Pública; es necesario advertir que estos conceptos son por su naturaleza polisémicos, caracterizándose por estar en constante construcción y de ello da evidencia la abundante bibliografía que se ha escrito al respecto.

Es importante señalar, que no se pretende realizar un examen exhaustivo de los conceptos citados, sino una diferenciación que permita la consecución de los objetivos de la investigación y facilite la compresión del texto para el lector.

En relación con el Estado, la definición clásica establece que a este lo componen: el territorio, la población, el gobierno y la soberanía, se caracteriza por ser una “estructura permanente del poder en una comunidad política”.¹⁸

Analizando cada uno de sus elementos, en cuanto al territorio desde una perspectiva jurídico-formal se ha definido como: “el espacio al que se limita la validez del orden jurídico del Estado”,¹⁹ estando constituido por tierra firme, mar territorial y espacio aéreo, este es el elemento más fijo y que le da estabilidad y continuidad al concepto de Estado.

En cuanto a la población esta se puede definir como: “el conjunto de personas que de modo permanente habitan en el territorio del Estado y están en general unidas a éste por el vínculo de la nacionalidad”,²⁰ este concepto tiene como limitación que no contempla aquellas personas que se encuentra en el territorio de un Estado, pero que no son sus nacionales o aquellos nacionales que se encuentran fuera del territorio de su Estado de origen, temas sumamente interesantes, pero que no se abordaran en este artículo. En relación con el Gobierno este concepto se desarrollará posteriormente en este apartado, por el momento se establece que es la expresión de la organización política del Estado, es el conjunto de órganos del mismo. ²¹

Respecto de la soberanía, de ésta se ha escrito mucho, sin embargo, se puede afirmar que es el derecho que tiene el Estado a ejercer sus funciones -Ejecutiva, Legislativa, Judicial- en condiciones de independencia e igualdad en relación con otros Estados.

Desde una perspectiva jurídica es un conjunto de derechos y deberes del Estado;²² una consecuencia de la soberanía, es el principio de “libre autodeterminación de los pueblos”, es decir, la posibilidad -que en principio- tienen los Estados para desarrollar sus funciones de forma plena, exclusiva e inviolable, sin ser perturbado por parte de otros Estados, esto en el tanto no se violen normas del Derecho Internacional.

El Estado se caracteriza por la centralización del poder, lo que Max Weber definió como el “monopolio de la fuerza legítima”, la idea del Estado superó al policentrismo feudal, en favor de una concentración del poder en una instancia parcialmente unitaria y exclusiva.²³

Respecto de la formas del Estado, tratándose éste de una estructura permanente, solo se podría referir a la repartición territorial del poder, de lo que se puede concluir que solo hay dos clases de Estado, el que reconoce una sola estructura y el que reconoce una pluralidad de ellas, pero contenidas en una estructura superior, lo que nos lleva a la conclusión que esas dos formas de Estado son el unitarismo y el federalismo cada uno de ellos con sus variantes.²⁴

Históricamente se le han asignado tres funciones al Estado, la primera es la conducción general, que implica: órdenes, disposiciones de cumplimiento inmediato, es decir la función ejecutiva; la segunda creación de normas de cumplimiento general que se ha traducido en la función legislativa, y tercera la adecuación de las normas de cumplimiento general al caso particular o concreto, denominada función judicial;²⁵ estas funciones se han traducido en la clásica división de poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Esta división del poder, se traduce en estructuras institucionales que constituyen los pilares del Gobierno, al menos en los Estados modernos occidentales.

Por otra parte, respecto del concepto Gobierno, se le designan dos posibles acepciones: 1) como el conjunto de personas que ejercen el poder, en un determinado momento, de ahí que se utiliza para denominar grupos muy concretos, como por ejemplo: el Gobierno de Ricardo Jiménez o el Gobierno de Otilio Ulate ²⁶ y 2) los modos concretos y contingentes del ejercicio del poder en una determinada comunidad política, es decir, los órganos a los que institucionalmente se les ha confiado el ejercicio del poder, siendo esta acepción más apegada a la realidad del Estado moderno y definición adoptada en este artículo. En este sentido, el Gobierno es un conjunto de organizaciones formales que dotan de estructura y continuidad a las actividades gubernamentales. El Gobierno requiere para realizar las funciones del Estado de cinco elementos: las leyes, los ingresos públicos, los empleados públicos, las organizaciones y los programas.

Utilizando el modelo sistémico, se puede establecer que el Gobierno requiere de un ordenamiento jurídico que le proporcioné “organicidad”, es decir, que lo sustente y fundamente, por ejemplo, que establezca los límites de la actividad de los sujetos de derecho, tanto públicos como privados.

Asimismo, es por medio de leyes que se crean los impuestos que constituyen ingresos públicos, que permiten a su vez dar sustento o “contenido económico”    la creación de empleo público, siendo estos funcionarios los que formularán y ejecutarán diversos programas y proyectos, por medio de sus organizaciones; es decir, el Gobierno es un conjunto de organizaciones que interactúan entre sí constantemente.²⁷

Como se indicó anteriormente el Gobierno requiere de estructuras burocráticas subordinadas que permitan la consecución de las funciones y fines del Estado, de hecho para la realización de los citados fines, se produce un “desdoblamiento” del Gobierno -clase política- hacia la Administración Pública -funcionarios-,²⁸ la Administración es el aparato del Gobierno que tiene como características la racionalidad -división y especialización del trabajo- , y la jerarquización -estructura subordinada-.

Tradicionalmente, al concepto Administración Pública se le ha definido desde dos perspectivas: 1) objetiva, es la actividad práctica que despliegan tanto los entes como los órganos del Gobierno, y 2) subjetiva, que define el conjunto de entes y órganos del Gobierno estructurados jerárquicamente, cuyo fin es satisfacer las necesidades colectivas.²⁹

El ordenamiento jurídico costarricense, parte de una perspectiva subjetiva, en particular la Ley General de la Administración Pública define a la Administración indicando quienes la forman, a saber “el Estado y los demás entes públicos”. ³⁰

Es importante señalar, que luego de promulgada la Ley General de la Administración Pública, esta definición ha sido objeto de discusión, ya que para algunos autores el término Estado resulta inapropiado, en el tanto éste, tiene diversas acepciones.

En este sentido el Dr. Rodolfo Saborío Valverde, ha señalado que se debe comprender como “Administración Pública”, al Poder Ejecutivo y excepcionalmente a otros poderes cuando ejerzan función administrativa, en relación con los “entes públicos” indica que “quedan comprendidos dentro de este concepto no solo los entes públicos estatales (sector descentralizado) sino además los denominados entes públicos no estatales (p.e. colegios profesionales)”. ³¹

En conclusión, los conceptos Estado, Gobierno y Administración, son muy complejos, ante todo porque representan una realidad muy compleja y cambiante como lo es la administración del poder, sin embargo debe quedar claro que uno subsume al otro, es decir, el Estado es el gran concepto que contiene al Gobierno que a su vez contiene a la Administración, esto una vez más para cumplir con los fines y objetivos del Estado como unidad política.

Descripción de los tres poderes del estado

Para cumplir con el objetivo de este artículo -el reconstruir procesos históricos sobre la conformación del aparato público- se explicará la conformación de los tres poderes de la República y la evolución de los gobiernos locales, utilizando estos grandes temas como ejes temáticos que atraviesan los doce textos constitucionales en estudio.³²

A. Poder legislativo

Históricamente se ha considerado que el primer Poder dentro de un régimen republicano es su Asamblea Legislativa o Congreso, toda vez que ahí se encuentran los representantes del pueblo, es la materialización del Pacto Social, es por excelencia la arena política, cuya función principal es la creación normativa de ahí su gran importancia, en el tanto establece el tinglado jurídico, el sustento orgánico de un Estado, como se ha indicado previamente la creación de normas de acatamiento general.

En las Constituciones del 17 de marzo y 16 de mayo ambas de 1823, la figura del Congreso de Representantes solo es mencionada, no se establece su conformación ni el modo de elegir a sus miembros, o interrelaciones con otros entes y órganos, asignándole la función de declarar si la Provincia de Costa Rica sería independiente o confederada a alguna potencia americana.³³

Cabe destacar dentro del tema de los Parlamentos lo establecido en las Constituciones Políticas de 1824, 1825 y 1841.

La Constitución Política de 1824 se establece un sistema bicameral para el Poder Legislativo, compuesto por una Asamblea de Representantes³⁴ y un Consejo Representativo,³⁵ siendo que al primero se le asignaba la creación normativa, el control fiscal, la construcción de obra pública, entre otras; y al segundo el Consejo de Representativo de los Estados tenía entre sus funciones sancionar la ley, asesorar al Poder Ejecutivo, como comisión de nombramientos y comité de ética para los funcionarios públicos, siendo que los miembros de ambos órganos eran elegidos de forma popular.

En la Constitución Política de 1825 el Poder Legislativo vuelve a estar compuesto por una sola Cámara denominada Congreso³⁶ y compuesta por Diputados, que son elegidos popularmente, siendo que a las funciones previamente indicadas se le suman otras como: velar por el cumplimiento de la Constitución, decretar empréstitos, conceder indultos, conmutar penas, admitir las dimisiones de los miembros de los Supremos Poderes, fijar los límites territoriales de los Departamentos, Partidos o Pueblos, entre otras. Nótese que en esta etapa tampoco se establece en la Constitución interrelaciones con otros entes.

No obstante, durante la Administración de Braulio Carrillo, con la Ley de Bases y Garantías de 1841, el Poder Ejecutivo asume las funciones que realizaba el Poder Legislativo, por ejemplo celebraba los tratados con otros Estados, creaba los Códigos, Ordenanzas y Reglamentos Generales del Estado, y realizaba lo que en la actualidad se conoce como interpretación auténtica, es decir, en aquellos casos en que hubiese dudas en cuanto al contenido de una norma, el Poder Ejecutivo definía su significado y alcance, función que por antonomasia se le ha asignado históricamente a los cuerpos legislativos en el tanto son éstos los que crean las normas y por lo tanto son los competentes para interpretarlas auténticamente.³⁷

De hecho el Primer Jefe de Estado, indica la Constitución Política es el “Presidente nato”³⁸ de la Cámara Consultiva, aglutinándose en él las funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, rompiendo esta situación con el principio de la división de poderes, uno de los elementos fundamentales de la racionalización del poder y modernización del Estado.

En el esquema adjunto se evidencia, la posición subordinada del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo.

En general, es importante indicar que lo establecido en las Constituciones Políticas de 1824 y 1825 se repite a lo largo de la historia constitucional costarricense, de hecho se puede observar como el Poder Legislativo fluctúa entre los sistemas unicameral y bicameral,³⁹ con un incremento en las funciones asignadas a los Parlamentos como por ejemplo las actividades electorales,⁴⁰ situación que cambió totalmente con la Constitución Política de 1949, al crearse al Tribunal Supremo de Elecciones.⁴¹

Es importante señalar, que una constante en todos los textos constitucionales es que la elección de los miembros del Poder Legislativo es por medio del sufragio popular.

B. Poder ejecutivo

La forma de Gobierno que ha adoptado el Estado costarricense a través de la historia, ha sido un Gobierno Presidencial, cuyo objetivo es la separación de funciones entre los poderes, siendo que ni el Poder Legislativo puede destituir al Presidente ni sus Ministros de Estado, ni el Poder Ejecutivo puede disolver el Parlamento .⁴²

Es de esta forma, que desde el Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica,⁴³ se establece una Junta conformada por tres individuos y que se denominó Diputación de Costa Rica, estos tres integrantes son un Jefe Político, un Intendente y un Comandante de Armas, nótese como aún no se desarrolla la figura de un único Jefe Político o Presidente, sino que el poder era ejercido por un triunvirato, situación que se mantiene en el Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica,⁴⁴ eso si con el cambio en la denominación de “Diputación de Costa Rica” a “Junta Gubernativa de Costa Rica”.

En relación con las funciones asignadas a estos cuerpos colegiados, el Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica, establece en cuanto a las “atribuciones de la Diputación” las siguientes: la formación de reglamentos para el desarrollo y fomento de la “industria rural, fabril y mercantil”, la promoción de la actividad minera, las artes y la instrucción pública, la administración de justicia, conociendo recursos de nulidad, apelaciones de los delitos perpetrados contra la libertad de la Provincia, nombramiento del Juez Constitucional, establecimiento de relaciones exteriores, entre otras funciones.⁴⁵

En cuanto a las atribuciones de la Junta Gubernativa, el Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica se caracteriza retomar las funciones establecidas en el Primer Estatuto, privilegiando además el tema de la administración de justicia.⁴⁶

Es importante señalar, que en ambos textos constitucionales tanto la Diputación de Costa Rica como la Junta Gubernativa, poseen un claro papel como entes rectores de la hacienda, la milicia y la actividad de gobierno, sin embargo, ambas Constituciones son omisas en cuanto su papel en la conformación de las leyes y la actividad reglamentaria.⁴⁷

Asimismo, en los dos textos se indica que el Gobierno -en este caso se refiere a la Diputación de Costa Rica y la Junta Gubernativa respectivamente- puede nombrar “Comisiones” y delegar en ellas las funciones asignadas al Poder Ejecutivo como por ejemplo: la conservación del orden, la dirección de los negocios, formar reglamentos, etc, semejándose esta figura a los actuales Ministros de Gobierno.⁴⁸

A pesar del incipiente desarrollo del Poder Ejecutivo, éste sufre un “retroceso” en la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, ya que dicho cuerpo normativo se caracteriza por el desarrollo de los entes y órganos del Gobierno Federal, no así de los Gobiernos de cada uno de los Estados que formaban la República Federal de Centroamérica, siendo que de los 211 artículos que contiene el texto constitucional solo 34 artículos se refieren a los Gobiernos de cada uno de los Estados.⁴⁹

No obstante, el poco desarrollo en la Constitución para los Gobiernos internos de cada uno de los Estados, se crea la figura de un “Segundo Jefe de Estado”, que ocuparía el lugar del Primer Jefe de faltar éste, quien era escogido mediante elección popular y era a su vez Presidente del Consejo Representativo de los Estados.⁵⁰

Esta figura del Consejo Representativo de los Estados, es totalmente nueva y con base en el texto constitucional tiene las funciones de un Consejo de Gobierno -como lo conocemos en la actualidad- y con funciones de un Comité de Ética.⁵¹ Para la Constitución Política de 1825 la conformación del Poder Ejecutivo tiene cambios significativos, existe un Segundo Jefe de Estado, que suple al Primer Jefe de Estado en caso de que éste faltará⁵² y además se establece la figura del Ministro General, que es el medio por el cual el Jefe supremo “debe ejecutar todo lo que ésta encargado”.53

Por otra parte, se crea el Poder Conservador “cuyo poder reside en un Consejo compuesto de individuos electos popularmente”,⁵⁴tenía múltiples funciones, destacando entre ellas la de órgano asesor del Poder Ejecutivo,⁵⁵ sancionar leyes, resoluciones legislativas o decretos,⁵⁶ además ejercía funciones como contralor de constitucionalidad y buscar el “Bien General del Estado”,⁵⁷ entre otras.

Es importante señalar, que quien preside este Poder Conservador es el Segundo Jefe de Estado, situación que llama la atención en el tanto los miembros del Consejo del Poder Conservador eran electos de forma popular, lo que genera algunas dudas en cuanto a su autonomía a la hora de tomar decisiones y si su rango es el de un Poder de la República o el de un órgano auxiliar del Poder Ejecutivo.

En la Constitución Política de 1841, conocida como la Ley de Bases y Garantías, el Poder Ejecutivo tiene cambios estructurales y sustanciales en su conformación; para empezar el Primer Jefe de Estado es inamovible,⁵⁸ y además de ejercer la jefatura del Poder Ejecutivo es el “Presidente nato” ⁵⁹ de la Cámara Consultiva -Poder Legislativo-, es decir ejerce control sobre el Poder Ejecutivo y Legislativo a la vez, situación que se evidenció en el apartado del Poder Legislativo.

Valga indicar, que en el texto constitucional se establece que el Primer Jefe, la Cámara Consultiva y el Poder Judicial son elegidos por el Pueblo⁶⁰, sin embargo, como se indicó, el Primer Jefe de Estado ocupa el cargo de forma vitalicia, siendo que en caso de muerte, renuncia o accidente que lo prive perpetuamente de su razón, es sustituido por el Segundo Jefe, esto nos lleva a la conclusión de que el puesto del Segundo Jefe es el único que es elegido popularmente, en el tanto el Presidente que estaba en el poder al momento de redactarse esta Constitución era Braulio Carrillo quien se autodenominó Primer Jefe.

Se establece la figura de un Segundo Jefe de Estado, quien es electo popularmente y ocupa el cargo de Ministro General de Gobierno, autorizando “todas las providencias que dicte el Primer Jefe de Estado en todos los ramos de la administración”⁶¹, entre otras funciones administrativas; el segundo jefe puede ser suplido en caso de ser necesario por el Oficial Primero.⁶²

Para la administración de los Departamentos -Provincias actualmente- existía un Jefe Político, cuyo nombramiento era propuesto por los Colegios Electorales,⁶³ con dependencia únicamente del Gobierno” ⁶⁴ teniendo como funciones la recaudación e inversión de los fondos municipales de su Departamento, y la circulación y cumplimiento de la leyes, decretos y órdenes que le fuesen comunicadas por el Ministro General. Por otra parte, en el ámbito de las instituciones públicas se da un gran impulso a la educación, con la creación del Colegio San Luis Gonzága,⁶⁵ la Universidad de Santo Tomás. ⁶⁶

La Constitución Política de 1844, se caracteriza por establecer de forma expresa por primera vez, tres diferentes ministerios a saber: el Ministro de Despacho⁶⁷, Ministro de Gobernación Relaciones Interiores y Exteriores⁶⁸, y el Ministro de Hacienda y Guerra⁶⁹, dependiendo de este último un Jefe Político Departamental⁷⁰, sin embargo el texto constitucional es omiso en cuanto a sus funciones.

A diferencia de las otras Constituciones en esta, en “caso de muerte, imposibilidad física o moral, falta temporal (…) o el estar impedido al tiempo de tomar posesión de su destino”⁷¹ del Jefe Supremo del Estado, sus funciones serían suplidas por el Presidente del Senado, es decir no existe la figura de un Segundo Jefe de Estado o Vicepresidente.

Se observa como poco a poco el Poder Ejecutivo especializa sus entes u órganos y por lo tanto sus funciones, en el campo de la prestación de los servicios de salud se instituye el Hospital San Juan de Dios,⁷² junto con su Junta de Caridad, esta última sería la precursora de la Junta de Protección Social.⁷³

En la Constitución Política de 1847, se establece la figura del Vicepresidente,⁷⁴ y dos ministerios debidamente identificados, a saber: Ministerio de Relaciones, Gobernación, Justicia y Negocios Eclesiásticos⁷⁵ y el Ministerio de Hacienda, Educación Pública, Guerra y Marina,⁷⁶ contando cada uno de ellos con un Jefe de Sección. ⁷⁷

En relación con el Ministerio de Relaciones, Gobernación, Justicia y Negocios Eclesiásticos dependía el Gobernador Político Departamental, su función era la administración del interior de los Departamentos⁷⁸.

Para cumplir con su labor el Gobernador Político nombraba anualmente los agentes de policía que consideraba necesarios, así como a los Alcaldes de Cuartel y Alcaldes Pedáneos, siendo que esto último aparentemente tenían una jurisdicción sobre causas de menor cuantía y con un eminente carácter administrativo.

Por otra parte, al Ministerio de Hacienda, Educación Pública, Guerra y Marina, se encontraba subordinados las fuerzas militares como los Comandantes Generales y los Oficiales del Ejército.⁷⁹

La Constitución Política del 22 de noviembre de 1848, a la cual se le ha denominado “la Reformada”, hace una serie de cambios sustanciales en la conformación del Poder Ejecutivo, se eliminan los dos Ministerios señalados en la Constitución Política de 1847 y se establece únicamente que “Para el despacho de los negocios que incumben al Poder Ejecutivo, habrá los Ministerios de Estado que determine la ley”,⁸⁰ se mantienen únicamente los puestos de Vicepresidente⁸¹ así como los Gobernadores Políticos Departamentales.⁸²

El Vicepresidente presidía el Congreso de la República, como se puede apreciar en el diagrama.⁸³

Esta estructura organizativa del Poder Ejecutivo se mantiene en las Constituciones del 27 de diciembre de 1859, 15 de abril de 1869, 7 de diciembre de 1871 y la del 8 de junio de 1917, solo que existe un cambio en cuanto al nombre de los Ministerios y estos se pasan a llamar “Secretarías”,⁸⁴ excepto en la Constitución de 1917 en la cual nuevamente se les designa como Ministerios,⁸⁵ además se mantiene la figura del Gobernador Provincial.⁸⁶

Es importante señalar, que únicamente la Constitución Política de 1917 establece la figura del Vicepresidente, como se conoce en la actualidad.⁸⁷ En relación con los órganos auxiliares del Poder Ejecutivo se mantiene la figura del Consejo de Estado en las Constituciones de 1859⁸⁸ y la de 1869, ⁸⁹ siendo que en la de 1871⁹⁰a dicho órgano se le denominó Consejo de Gobierno y en la Constitución de 1917⁹¹ Consejo de Ministros, teniendo en todos los casos una función de órgano consultor con carácter no vinculante.

En el ámbito de las funciones públicas, en el año de 1859 declara obligatoria la educación publica,⁹² se funda el Banco Nacional de Costa Rica,⁹³ se instituye el Banco Rural Hipotecario,⁹⁴ instituciones que a todas luces promovieron el desarrollo social y económico del país.

C. Poder Judicial

Tanto el Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, como el Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, son omisos en cuanto a la existencia de un Poder Judicial independiente como se el conoce en la actualidad, limitándose a establecer que son “Atribuciones de la Diputación” conocer de causas civiles, comunes y criminales por medio del Juez Constitucional, el Alcalde Constitucional y el Alcalde Pedáneo.⁹⁵

Por su parte la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, establecía que para el “Poder Judiciario de los Estados” habría una Corte Superior de Justicia, con jueces elegidos popularmente. ⁹⁶

En el texto de la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, se indica que el ejercicio del Poder Judicial le correspondía a una Corte Superior de Justicia y a los Tribunales y Juzgados establecidos por la ley, siendo los Magistrados elegidos de forma popular.⁹⁷

Por su parte, la Ley de Bases y Garantías de 1841, establecía una Cámara de Justicia, cuyos miembros compuestos por un Presidente, dos Relatores Fiscales y un Magistrado por cada Departamento, ejercían de forma indefinida “mientras dure su buen desempeño”, siendo nombrados por el Primer Jefe.⁹⁸ Sin embargo, la “ingerencia” que existía por parte del Poder Ejecutivo sobre la Cámara de Justicia, hay que destacar que la configuración del Poder Judicial en este período es uno de los más detallados dentro de las cartas magnas estudiadas, toda vez que se establecía la existencia de dos Salas, Tribunales, Juzgados, Alcalde Constitucional, Alcalde de Barrio, Alcalde de Cuartel y Alcalde Pedáneo. ⁹⁹

En general la estructura organizativa del Poder Judicial se mantuvo en el tiempo con algunos cambios como la incorporación o desaparición de Salas,¹⁰⁰ así como la especialización de éstas por materia, es decir, Salas cuya competencia era resolver apelaciones y otros recursos de casación como se disponía en la Constitución de 1917.

Los Gobiernos Locales

La institución del Gobierno Local aparece en casi todas las Cartas Magnas,¹⁰¹ teniendo como característica común que sus miembros se escogían por medio de la elección popular.

En el Primer y Segundo Estatuto de la Provincia de Costa Rica, ambos de 1823, se le denomina al Gobierno Municipal “Secretaría del Ayuntamiento”, asignándosele únicamente funciones de administración de justicia, como recepción de denuncias contra funcionarios de la Diputación, recopilando pruebas para sustentar la acusación.¹⁰²

La Constitución de 1824, como se ha indicado anteriormente, desarrolla de forma lacónica la conformación del Estado costarricense, de hecho no hace ninguna mención a los Ayuntamientos.

Esta situación cambiaría en la Constitución Política de 1825, en el tanto, establece de forma expresa en el apartado “Del Gobierno Interior de los Pueblos” que habría una “Municipalidad electa popularmente”,¹⁰³ remitiendo sus funciones a una ley específica.

No obstante este avance, en la Ley de Bases y Garantías de 1841, no se menciona en la Constitución Política, a las Municipalidades o Ayuntamientos, toda vez que el Gobierno de Braulio Carrillo se caracterizó por promover la centralización y concentración del poder. ¹⁰⁴

El destino de los Gobiernos Locales da un cambio total con la Constitución Política de 1844, ya que por primera vez se establece el concepto de “autonomía municipal” de forma muy clara y precisa al señalar: “Siendo los intereses particulares de los Pueblos de diferente naturaleza de los generales del Estado, el poder Municipal que los representa es independiente de otro alguno en tanto que no toque en ejecución de disposiciones generales, pero queda sujeto a la responsabilidad que en su caso declare el Senado”,¹⁰⁵ indicando el texto constitucional que la Municipalidad “no podrá ejercer destino dependiente del Ejecutivo”,¹⁰⁶ consignando su funciones a una ley específica; sin embargo, en la Constitución Política de 1847, una vez más se da un retroceso en el desarrollo del régimen municipal, limitándose la figura de la Municipalidad a una escueta mención en la que se indica que el Gobernador Político era el Presidente de la misma. ¹⁰⁷

Hay cambio con la Constitución Política de 1848, ya que por primera vez se les denomina “corporaciones”,¹⁰⁸ a pesar que de que ya no se hace mención de la “autonomía municipal” como en la Constitución Política de 1844, lo cierto es que refiere su “organización, funciones y responsabilidad a las Ordenanzas de esas corporaciones”; ¹⁰⁹ de hecho para el año de 1848, se funda el mayor número de Municipalidades, catorce en total¹¹⁰ evidenciando la importancia que se le estaba dando a estar corporaciones.

Por otra parte, las Constituciones de 1859 y 1869 establecen que le corresponde a la Municipalidad “la administración, cuidado y fomento de los intereses y establecimientos de la Provincia”,¹¹¹además de funciones relacionadas con la formación, custodia del Registro Cívico y el censo de la población. Es oportuno señalar, que se le asigna -a la Municipalidad- de forma exclusiva la administración e inversión de los fondos municipales de acuerdo establece la Constitución de 1859 al Reglamento Orgánico y la Constitución de 1869 a las leyes respectivas, dejando la duda de si para 1859 ya existía un primer Código Municipal.

No es sino, con la Constitución Política de 1917, que se diversifica las funciones asignadas a la Municipalidad, encargada de asuntos como higiene local, ornato, recreo, caminos, calles, plazas, así como obras públicas municipales, alumbrado, riego, aseo de mercados, cloacas, cañerías, y “en general todo lo que importe al progreso y bienestar del vecindario considerado como una unidad administrativa distinta del Estado”,¹¹² debiendo entenderse como “Estado” al Poder Ejecutivo.

Conclusiones

Del recorrido hecho a través de los textos constitucionales, se puede apreciar la transformación constante del Gobierno, en este caso en particular de los tres poderes de la República, así como de los Gobiernos Locales.

Se analizó como ciertas Constituciones Políticas son innovadoras en relación con algunas instituciones públicas, sin embargo, dependiendo del proyecto político del grupo en el poder, estas podían simplemente sufrir un cambio en la nomenclatura, por ejemplo el cambio de Secretarios a Ministros, o incluso perder su rango constitucional, caso de las Municipalidades en el Gobierno de Braulio Carrillo.

En general en el desarrollo institucional costarricense se puede evidenciar un interés por la creación de instituciones que prestaran asistencia en servicios como salud, educación y administración de servicios públicos.

Asimismo, se evidenciaron los esfuerzos por impulsar a los entes descentralizados, en el caso particular, las Municipalidades, con el objeto de descentralizar las funciones del Gobierno Central y trasladarlas a entes que fuesen más efectivos en la prestación de los servicios públicos, ¹¹³ objetivo que sigue siendo absolutamente vigente en la actualidad.

Finalmente, además de los hallazgos realizados, quedan una serie de preguntas pendientes de temas como: la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos -establecida en varias constituciones políticas-, así como los órganos de control establecidos al efecto por ejemplo Tribunal de Cuentas, Tribunal de la Cámara, Ministerio Público, entre otros.

El desarrollo de órganos auxiliares como la Comisión Permanente, los órganos que ejercen control de legalidad y constitucionalidad por ejemplo el Poder Conservador, la función electoral, su evolución y la participación ciudadana, entre otras.

Este artículo es una invitación para el estudio y reflexión de una temática tan vasta como la historia institucional costarricense, en particular el desarrollo de la Administración Pública.

Bibliografía

Textos

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Leyes

Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 17 de marzo de 1823

Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 16 de mayo de 1823

Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824

Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825

Ley de Bases y Garantías de 1841

Constitución Política del Estado de 1844

Constitución Política de 1847

Constitución Política Reformada de 1848

Constitución Política de 1859

Constitución Política de 1869

Constitución Política de 1871

Constitución Política de 1917

Constitución Política de 1949

Ley 22 del 1 de diciembre de 1841

Ley 81 del 10 de agosto de 1842

Ley 98 del 5 de setiembre de 1942

Ley 41 del 1 de setiembre de 1942

Ley 25 del 23 de julio de 1845.

Ley 44 del 29 de setiembre de 1845

Ley 53 del 5 de octubre 1858

Ley 18 del 10 de julio 1867

Código Civil, Ley No. 30 de 19 de abril de 1888

Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227 del 28 de agosto de 1978

Anexo A: Listado de Leyes de 1823 a 1923

Citas y notas

1    Para mayor abundamiento sobre este tema Ver: Santamaría Pastor, Juan Alfonso. 1987. Apuntes de Derecho Administrativo. Madrid, España. Pág. 342, 343.

2   Por ejemplo, el artículo 32 de la Constitución Política establece: “Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional”.

3   Ejemplo de este tipo de normas los artículos 1, 2, 4, 41, 49, 50,56, entre otros de la Constitución Política de la República de Costa Rica de 1949.

4   Por ejemplo los artículos 121, 123 de la Constitución Política de 1949.

5   Ejemplo de estas normas los artículos 99, 105, 130 de la Constitución Política de 1949.

6   Por ejemplo los artículos 12, 13, 14, 15, 123, de la Constitución Política de 1949.

7   Ejemplo de estas normas los artículos 10, 42, 48, 49, 195 de la Constitución Política de 1949.

8    Ver en este sentido la distinción que realiza el Lic. Hines Cépedes, César en el texto “La interpretación constitucional”, En: Revista Judicial.1987. No. 71, abril, 1998. Pág. 15.

9   Para mayor abundamiento ver la distinción que realiza en su libro, el autor_ Gozaíni, Osvaldo Alfredo, 1994. La Justicia Constitucional. Garantías, Proceso y Tribunal Constitucional. Ediciones Depalma, Buenos Aires. Pp. 101-104.

10   Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3194-92

11   Sin embargo, es necesario apuntar que la Constitución Política no es el único instrumento de definición de las fuentes de producción normativa. Ver en este sentido los artículos 1, 2, 3, 4, 5, del Código Civil, Ley No. 30 de 19 de abril de 1888; así como lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227 del 28 de agosto de 1978.

12   En ese sentido ver los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, artículo 1: “Costa Rica es una República democrática, libre e independiente”. Artículo 2: “La soberanía reside exclusivamente en la Nación”.

13    Búsqueda realizada en la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente el día 23 de febrero del año 2009. De acuerdo a las modalidades de búsqueda establecidas en el Sistema    Costarricense de Información Jurídica, se ingresó primero al Sistema Nacional de Legislación Vigente, se utilizó la búsqueda normativa “selectiva”, indicándose “todos los tipos de norma”, estableciendo el año de aprobación, solicitándose “todos los resultados posibles de la búsqueda”. Luego de realizar la búsqueda durante ese período de 100 años, fueron revisadas en total 7.529 normas. Es importante aclarar, que se utilizó la opción de “todos los tipos de norma”, para tener un panorama más claro de la producción normativa de la época, en el tanto aparentemente la “jerarquización” y producción de las fuentes no era utilizada como se hace en la actualidad, por ejemplo por medio de la ley 171 del 15 de noviembre de 1828, se crea el Reglamento Provisional para la Casa de la Moneda,    por medio de la ley 65 del 7 de mayo de 1832 se aprueba el Reglamento del Régimen Interior de la Municipalidades del Estado, o por medio de la ley 43 del 7 de diciembre de 1837 se aprueba el Reglamento para la Administración de Aguardiente, etc., siendo que en hoy día el ente competente para dictar reglamentos es el Poder Ejecutivo y no la Asamblea Legislativa, de ahí la necesidad de acceder a la producción normativa de todo el período. Asimismo, esta diferencia en la jerarquización normativa puede ser producto también de un cambio en la nomenclatura utilizada a la hora de designar las normas, de ahí la necesidad de revisar todas.
14   Ver el listado en el Anexo 1.

15   Las normas que faltan en la base de datos para ese año de 1859 son: 1, 3, 8, 9, 12, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 35, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 48 y 49, esto con base en el consecutivo en ella utilizado.

16   Las normas que no se encuentran según el consecutivo de la base de datos para el año de 1898 son: 16, 29, 38, 39, 40, 41, 47y 49.

17   Con base en el consecutivo de la base de datos para el año 1920 no se encuentran las normas número: 14, 16, 19, 29, 41, 48, 97, 103, 104.

18   D’ Angelo Rodríguez, Anibal. 2004. Diccionario Político, Buenos Aires, Argentina. Pág. 205.

19    En este sentido ver: Pastor Ridruejo, José A. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Pag. 322.
20   Diez De Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Público. Pag. 589.

21   Diez De Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho…. Pág. 263.

22   Diez De Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho…. Pag.264.

23   Para mayor abundamiento sobre el tema ver: Bobbio, Norberto, Et All. 1998. Diccionario de Política. Madrid España. Pags. 564-570.

24   D’ Angelo Rodríguez, Anibal. 2004. Diccionario Político…. Pag. 206.

25   D’ Angelo Rodríguez, Anibal. 2004. Diccionario Político….

26   Lo que en los países anglosajones se denomina “administration”. Ver: D’ Angelo Rodríguez, Anibal. 2004. Diccionario Político….

27   Para mayor abundamiento sobre este tema: Rose, Richard. El Gran Gobierno. 1998. Un acercamiento desde los programas gubernamentales. México. Pags. 63-70.

28   D’ Angelo Rodríguez, Anibal. 2004. Diccionario Político…. Pag. 15.

29   En este sentido ver: Ulloa Loría, Francisco. 2002. Curso Básico de Derecho Administrativo. San José, Costa Rica. Pág. 21-23.

30    Ley General de la Administración Pública en el artículo 1 establece: “La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.

31   Saborío Valverde, Rodolfo. 2003. Eficacia e invalidez del acto administrativo. San José, Costa Rica. Pág. 32.

32   Las Constituciones Políticas que son objeto de este ensayo son: Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 17 de marzo de 1823, Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 16 de mayo de 1823, Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, Ley de Bases y Garantías de 1841, Constitución del Estado de 1844, Constitución Política de 1847, Constitución Política Reformada de 1848, Constitución Política de 1859, Constitución Política de 1869, Constitución Política de 1871 y finalmente la Constitución Política de 1917.

33    Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 17 de marzo de 1823, Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 16 de mayo de 1823,    artículos 3 y 4 respectivamente.

34   Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, artículo 177 y 178.

35   Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, artículo 179.

36   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, artículo 40-59.

37   Al respecto la Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 5 inciso 2 subinciso 3, señalaba que en caso de obscuridad de los Códigos, Ordenanzas y Reglamentos “darles en los casos de duda su verdadera inteligencia”.

38   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 4 inciso 3.

39   En este sentido el Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, el Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, la Constitución Política de 1847, la Constitución Política Reformada de 1848, y la Constitución Política    de 1871 establecían un régimen unicameral en el Poder Legislativo, mientras que la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, la Constitución del Estado de 1844, la Constitución Política de 1859, la Constitución Política de 1869, y finalmente la Constitución Política de 1917 creaban un régimen bicameral.

40 Constitución Política de 1847, artículo 79 inciso 20 e inciso 26, en los cuales se establece respectivamente; “declarar la nulidad que ocurra en la elecciones de sus individuos y mandarlos reponer en este caso y en los de muerte de los electos” y “Computar los sufragios para Presidente y Vicepresidente del Estado”.

41   Constitución Política de 1949, artículo 99.

42   Para mayor abundamiento sobre este tema consultar: Rojas, Magda Inés. 1980. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. San José, Costa Rica.

43   Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 17 de marzo de 1823

44   Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 16 de mayo de 1823.

45   Primer Estatuto Político…, artículos 17 a 33.

46   Segundo Estatuto Político…, artículos 23 a 38.

47   Ver en este sentido Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 17 de marzo de 1823 artículos 13, 19, 28, 40-45, y Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica del 16 de mayo de 1823 artículos 14, 23, 32, 45 y 48.

48    Primer y Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica, artículos 24 y 25 del respectivamente.

49   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 22 de noviembre de 1824, artículos 177 a 211.

50   Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 22 de noviembre de 1824, artículos 183 y 184.

51   Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 22 de noviembre de 1824, artículo 179.

52   Ver artículo 77 de la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825.

53   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825, artículo 84.

54   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825, artículo 60.

55   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825, artículo 68 inciso 4.

56   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825, artículo 69.

57   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica del 25 de enero de 1825, artículo 72.

58   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 4 inciso 2.

59   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 4 inciso 3.

60   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 4 inciso 1.

61   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 5 inciso 2.

62   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 5 inciso 2 párrafo segundo.

63   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 6inciso 3.

64   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 6 inciso 1.

65   Ley 98 del 5 de setiembre de 1942.

66   Ley 41 del 1 de setiembre de 1942.

67   Constitución Política de 1844 , artículo 126 inciso 4 y 137.

68   Constitución Política de 1844, artículo 136.

69   Constitución Política de 1844, artículo 136.

70   Constitución Política de 1844, artículo 175.

71   Constitución Política de 1844, artículo 130.

72   Ley 25 del 23 de julio de 1845.

73   Ley 44 del 29 de setiembre de 1845.

74   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 57 inciso 2, artículos 102 y 108.

75   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 111 inciso 1.

76   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 111 inciso 2.

77   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 111 inciso 2 y artículo 113.

78   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 110 inciso 4 y artículo 157.

79   Constitución Política del 10 de febrero de 1847, artículo 110 incisos 4, y 22.

80   Constitución Política del 22 de noviembre de 1848, artículo 79.

81   Constitución Política del 22 de noviembre de 1848, artículos 65 y 66.

82   Constitución Política del 22 de noviembre de 1848, artículos 97 y 98. .

83   Constitución Política del 22 de noviembre de 1848, artículo 33,

84   Constitución Política de 1859, artículo 113,    Constitución Política de 1869, artículo 110, y Constitución Política de 1871 artículo 105.

85   Constitución de 1917 artículos 89 y 104.

86   Constitución Política de 1859, artículo 136, Constitución Política de 1869, artículo 145, y Constitución Política de 1871 artículo 131, Constitución Política de 1917 artículo 123.

87   Constitución Política de 1917 artículo 90, 91 y 93. Las Constituciones de 1859, 1869 y 1871 establecen que cuando por causa de muerte, renuncia u otra causa quede vacante “el destino del Presidente” se procederá a elección extraordinaria siempre que falte más de un año para concluir el periódo constitucional. Ver artículos 106, 107; 104, 105; 99 y 100 respectivamente.

88   Constitución Política de 1859 artículos 120, 121.

89   Constitución Política de 1869 artículo 117.

90   Constitución Política de 1871 artículos 112, 113.

91   Constitución Política de 1917 artículo 91 párrafo 3.

92   Ley 53 del 5 de octubre 1858.

93   Ley 18 del 10 de julio 1867

94   Ley 32 del 26 de diciembre de 1873, por medio de seta ley se crea el estatuto del Banco Rural Hipotecario.

95   Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, artículos 30, 45, 50, 51; el
Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823 artículos 34, 35, 36.

96   Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, artículo 189-191.

97   Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, artículo 87 y 88.

98   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículos 4 inciso 4 y 5 inciso 3.

99   Ley de Bases y Garantías de 1841, artículo 5 inciso 6; artículo 5 inciso 5 subinciso 9 y artículo 6 inciso 2.

100 Las Constituciones de 1841, 1844, 1859, 1869, 1871 y 1917, establecían la figura de las Salas.

101 Excepto en la Ley de Bases y Garantías de 1841.

102 Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica artículos 46, 47, y Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica artículo 51.

103 Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, artículo 111.

104 Con base en la Ley 22 del 1 de diciembre de 1841, “Forma de elegir autoridades locales”, se puede establecer que dejan de existir como tales los “Gobiernos Locales”, pasando a ser únicamente autoridades locales, bajo la dirección   del Poder Ejecutivo; siendo que por medio de la ley 81 del 10 de agosto de 1842, se restablecen provisionalmente las Municipalidades.

105 Constitución Política de 1844 artículo 178.

106 Constitución Política de 1844, artículo 179.

107 Constitución Política de 1847 artículo 163.

108 Constitución Política de 1848 artículo 101.

109 Constitución Política de 1848, artículo 101.

110   Para este año de 1848 se crean las Municipalidades de: Alajuela, Bagaces, Barva, Cañas, Cartago, Escazú, Heredia, La Unión, Liberia, Nicoya, Paraíso, Puntarenas, San José, y Santa Cruz. Manual Explicativo de los Organigramas del Sector Público Costarricense, páginas 31 y 32. Estado de la Nación 2007.

111   Constitución Política de 1859 y 1869, artículos 135 y 144 respectivamente.

112   Constitución Política de 1917 artículo 120 párrafo tercero.

113   Algunas de las instituciones creadas en los años en estudio son: el Colegio San Luis Gonzága 1842, Universidad Santo Tomás 1843, Ministerio de Gobernación y Policía 1844, Hospital San Juan de Dios 1845, Liceo General de Niñas 1847, Ministerio de Educación Pública 1847, Banco Nacional de Costa Rica 1867,    Liceo de Costa Rica    1887 y Colegio Superior de Señoritas 1888, Archivos Judiciales 1878, Archivos Nacionales 1881, Registro Civil 1881, Dirección General de Estadística 1883, Colegio de Abogados 1883, Banco Crédito Franco Costarricense 1884, Ministerio de Hacienda 1885, Museo Nacional 1887, Instituto Meteorológico 1888, Instituto Físico Geográfico 1889, Instituto Nacional Agrícola 1889, Colegio de Farmacéuticos 1902, entre otras.

114   En este listado solo se incluyen únicamente aquellas normas que de una u otra forma permiten explicar el desarrollo de la Administración Pública

Anexos

Correspondencia a: Sara Barrios. Es docente-investigadora de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica; es Licenciada en Ciencias Políticas y Licenciada en Derecho. Actualmente cursa la Maestría en Derecho Público de la misma casa de estudios. Sus temas de especialización se relacionan con: Derecho Constitucional, Participación Ciudadana, Control Político, y rendición de cuentas

Fecha de recepción: 15 de diciembre 2008 - Fecha de aceptación: 28 de enero 2009