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Revistas de Ciencias Administrativas y Financieras de la Seguridad Social

Print version ISSN 1409-1259

Rev. cienc. adm. financ. segur. soc vol.12 n.2 San José Jan. 2004

 

Autonomia presupuestaria de los organos desconcentrados y estratificacion presupuestaria en la Caja Costarricense de Seguro Social

Dr. Emer A. Alfaro García 1

Resumen: Se analizan aspectos doctrinarios, jurisprudenciales de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República y otras instancias y su relación con la Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social Nº 7852 y su Reglamento. La finalidad del ensayo es considerar si los órganos desconcentrados en la Caja Costarricense de Seguro Social gozan realmente de desconcentración máxima y de autonomía presupuestaria y si por el contrario esta institución tiene un presupuesto único y si con base en ello podría esta ubicarse un único estrato presupuestario y poder fijar por ello, internamente, a sus unidades ejecutoras su presupuesto, tipos de procedimientos y facultades que tendrían en ejercicio de la contratación administrativa.

1.- Administracion y gobierno de los seguros sociales.

La Caja Costarricense de Seguro Social es la institución a la cual la Constitución Política consagró para la administración y gobierno de los seguros sociales en Costa Rica. Así, el artículo 73 indica:

"Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales…".

Este precepto constitucional es desarrollado en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, con énfasis en los artículos 1º, 2º y 3º:

"Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o de la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.

Artículo 2.- El Seguro Social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además, comporta una participación de las cargas de maternidad, familia, viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro de acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se deba al acaecimiento de un riesgo profesional.

Artículo 3.- La cobertura del Seguro Social – y el ingreso al mismo – son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal…

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán.

Sobre el contenido y espíritu del artículo constitucional mencionado, así como las atribuciones legales dadas a la Caja citadas, se han realizado numerosos análisis y pronunciamientos legales y constitucionales, relacionados con las diversas figuras ahí insertas, tales como la contribución forzosa, materia de pensiones por riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, utilización de lo recaudado en inversiones estatales, así como en los alcances de la autonomía que le confiere la administración y gobierno de los seguros sociales, específicamente en el campo de la salud con todas sus vertientes. A estos análisis y pronunciamientos no escapa la figura presupuestaria, sobre la cual nos ocuparemos.

2.- Grado de autonomia de los organos desconcentrados en la Caja Costarricense de Seguro Social.

De previo a ahondar sobre la materia presupuestaria, debe tenerse en cuenta que en la Caja Costarricense de Seguro Social existen dos tipos de unidades asistenciales, en materia de prestación directa de servicios de salud:

1.- Los denominados órganos desconcentrados

2.- Los no desconcentrados

1.—Unidades desconcentradas

Nacen a la vida jurídica, mediante la promulgación de la ley Nº 7852 del 30 de noviembre de 1998, denominada "Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social". Esta ley opera en las unidades que se han desconcentrado, en materia presupuestaria, de recursos humanos y de contratación administrativa. Para el ejercicio adecuado de sus potestades se les confiere a sus directores – médicos – la denominada personería jurídica instrumental. Se les denomina institucionalmente como órganos desconcentrados.

2.- Unidades no desconcentradas

Son aquellas que no se han desconcentrado por diversos factores técnicos y administrativos, pero que paulatinamente podrían llegar a desconcentrarse cuando cumplan con los requisitos establecidos para ello.

Por los alcances y limitaciones que se han dado por la ley Nº 7852 y su Reglamento, así como las disposiciones del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública y acuerdos tomados por la Junta Directiva de la CCSS, relacionados con la desconcentración, se han generado interrogantes, siendo uno de ellos el de si ¿tienen los órganos desconcentrados en la CCSS autonomía plena sobre las materias desconcentradas?

Ante la pregunta formulada, debe analizarse si las desconcentración operada les otorga a las unidades desconcentradas, de la Caja una autonomía plena o ilimitada sobre las materias desconcentradas o bien si existe un límite para la realización de ésta. Para cimentar un criterio, nos ubicaremos en las materias que nos interesa, sea la presupuestaria y su ligamen con la contratación administrativa; lo relacionado con recursos humanos no es de interés analizarlo en este ensayo.

Mucho se ha discutido al interno de la institución sobre la interrogante mencionada, asumiéndose en diferentes niveles y grupos diversas posiciones. En nuestro criterio, en materia presupuestaria y eventualmente en su relación con la contratación administrativa, no es posible afirmar la existencia de una autonomía plena, pues los órganos desconcentrados no tienen un presupuesto propio en el sentido estricto de la palabra, sino que están ligados al presupuesto único institucional y tampoco pueden realizar compras arbitrariamente sino en interés de las políticas institucionales.

Parte de la confusión generada en torno a la figura de la desconcentración, gira en torno a las disposiciones regulatorias de la Ley General de la Administración Pública, específicamente en su artículo 83, donde inicialmente se pensó se ubicaba la desconcentración en la Caja; sin embargo, quienes apoyaron o apoyan esta posición, olvidan la existencia de una ley concreta y específica para la Caja Costarricense de Seguro Social: la Ley Nº 7852, la cual regula las relaciones de los órganos desconcentrados con la institución y es a la que están sometidos tanto una como los otros. En sus artículos primero y sétimo, indica esta ley:

"Artículo 1º:- La presente ley impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, en adelante la Caja. Les permitirá mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos. La Caja, por medio de su Junta Directiva podrá ampliar la desconcentración a otros centros de salud, previa realización de los estudios técnicos que la justifiquen, de acuerdo con las necesidades del centro de su población asignada".

Artículo 7º.- Los hospitales y clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión".

Como se observa, la Ley 7852 es clara en cuanto que los órganos desconcentrados no tienen una autonomía total sobre las materias desconcentradas, sino que les fijó límites en sus actuaciones, los cuales serán establecidos por la Caja – entiéndase en materia de reglamentación – y el compromiso de gestión. También es obvio que esta ley, no sólo por su carácter posterior de interés público, sino también por materia de especialidad y su concreción, prevalece sobre las disposiciones que en esta materia trata la Ley General de la Administración Pública; en todo caso, la desconcentración operada en la Caja es muy sui generis, porque se aparta, en cierto modo, de lo que doctrinariamente se ha concebido en torno a esta figura; sin embargo, las características legales que han operado, unidos al artículo 73 de la Constitución Política, facultan a la Caja para desconcentrar las materias que sean de su interés – en aras del beneficio público – con las regulaciones y límites que ésta considere prudentes para el correcto ejercicio de las funciones y cometidos constitucionales. En el caso concreto, la ley 7852 es acorde con las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública; vemos como esta última señala en cuáles casos opera la desconcentración mínima y en cuáles la máxima. Así, el artículo 83, en sus incisos 2 y 3) indica:

"(…)

2.- La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3.- La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior".

Acorde con lo anterior, el grado de desconcentración máxima en la Caja, tal como la concibe la normativa citada, debe interpretarse a la luz de lo que dispone la ley 7852 y su Reglamento, sea, la imposibilidad del jerarca de girar instrucciones, órdenes, circulares al inferior o bien la de avocar su competencia, pero entendida ésta última en la que efectivamente le fue trasladada y no en aquella donde se establecieron límites a la denominada desconcentración máxima. El otorgamiento de personería jurídica instrumental tampoco proporciona un grado máximo de desconcentración como lo entiende el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, porque cabalmente es en la ley 7852 donde se crea esta figura y los límites a los que está sometida quienes la ostenten.

El artículo 3º del Reglamento de la Ley 7852 indica que a los órganos que se les otorgue personalidad jurídica instrumental tendrán desconcentración máxima; sin embargo, tal grado de desconcentración debe entenderse únicamente en las competencias que le han sido transferidas porque en las que no lo fueron permanecen, en todas sus esferas administrativas unidas a la entidad central. Debe preguntarse entonces si la desconcentración en materia presupuestaria los ubica como órganos con autonomía plena, con un presupuesto propio o con características que han sido denominadas por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, (Voto Nº 11657-2001) y Procuraduría General de la República como órganos con "personificaciones presupuestarias" (C-320-2002 del 28 de noviembre de 2002). Las apreciaciones sobre esta figura de "personificación presupuestaria", conceden a los órganos con desconcentración máxima, en virtud de la personería jurídica concedida, la posibilidad de administrar bajo su responsabilidad sus recursos presupuestarios con independencia del presupuesto del ente público al que pertenecen (Procuraduría General de la República Nº C-320-2002 del 28 de noviembre de 2002). Sin embargo, ya mencionamos que en la CCSS la figura de la desconcentración máxima es sui generis porque si bien el artículo 3º del Reglamento de la Ley 7852 establece tal denominación, la autonomía plena que pareciera desprenderse de éste, no es tal porque la competencia transferida se encuentra regulada en otros artículos de ese reglamento, tales como el 3º, 4º, 6º, 9º, 40, entre otros:

Artículo 3º: Indica que "El grado de desconcentración será máxima cuando el órgano desconcentrado esté sustraído ordinariamente a órdenes, instrucciones o circulares del superior. Los órganos a los que se les otorgue personalidad jurídica instrumental tendrán desconcentración máxima. Esto últimos quedarán sujetos únicamente a la Ley, a los Reglamentos generales de la Institución, a su compromiso de gestión y a las disposiciones administrativas y técnicas que lo desarrollen o que garanticen el cumplimiento de los compromisos y de las políticas de salud. Están limitados por la ley, reglamentos generales de la institución, el compromiso de gestión y las disposiciones administrativas y técnicas que garanticen el cumplimiento de los compromisos de gestión y las políticas de salud".

Artículo 9º: " Los hospitales, las clínicas y las áreas de salud que la Junta Directiva de la Caja acuerde desconcentrar en grado máximo, gozarán, una vez que se firme el correspondiente Addendum al Compromiso de Gestión y dentro de los límites que en él se establezcan, de personalidad jurídica instrumental para el manejo y la gestión presupuestaria del órgano; para las contrataciones administrativas que deban realizarse con el propósito de cumplir sus objetivos y metas; y para el manejo de la organización de sus recursos. La personalidad jurídica instrumental le concede al órgano desconcentrado la capacidad jurídica para decidir en nombre propio…sobre la materia propia de las competencias que le han sido trasladas…" .

Artículo 40.- Corresponderán al órgano desconcentrado el manejo y la gestión del presupuesto que anualmente se les asigne centralmente, de conformidad con este Reglamento, atendiendo a al asignación presupuestaria y a los límites que determine el correspondiente Compromiso de Gestión y la política presupuestaria institucional.

En apego a lo señalado, el órgano con desconcentración máxima es el responsable de las competencias trasladadas, pero tal potestad no es libre ni plena, sino que está limitada a las disposiciones técnicas y administrativas de la Caja, el Compromiso de Gestión, las políticas de salud institucionales, la Ley 7852 y su Reglamento. En tal sentido, la amplitud de la desconcentración máxima establecida en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, encuentra limitantes en la ley de desconcentración citada que rige para la CCSS; de modo tal que la desconcentración máxima que opera en la Caja, debe visualizarse bajo la perspectiva de la ley que rige institucionalmente esta figura.

Las limitaciones señaladas no son ilegales en nuestro ordenamiento, pues constituyen una potestad de la Administración Central sobre el grado de transferencia de competencias hacia los órganos desconcentrados. La Procuraduría General de la República, sobre este tema ha indicado:

"La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica, para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.

Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración". (Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998)

En similar sentido, la Asesoría Legal de la Procuraduría, señaló:    

"La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados". (C-026-97 de 12 de febrero de 1997)

Y aún más recientemente, en el dictamen Nº C-320-2003 del 09 de octubre de 2003, a raíz de consultas recursivas formuladas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en relación con la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial, indicó:

"…Al respecto, este Órgano Asesor ha manifestado en ocasiones anteriores que el citado Consejo es un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que goza de personería jurídica instrumental; es decir de efectos limitados, que lo sumo le permite cierto grado de independencia funcional – en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria – para administrar y ejecutar el Fondo económico que tiene asignado, con estricto apego a las atribuciones legales que le son propias…"

En los diversos dictámenes que la Procuraduría General de la República ha emitido, en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria, ha sido congruente en que esta personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita una descentralización de funciones, por lo que no puede considerarse que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada, por lo que deben considerarse como parte de la Administración Central y como tales, dependencias de ésta, dictamen C-280-2002 del 18 de octubre de 2002)

En respaldo de lo anterior, doctrinariamente diversos autores han contribuido en determinar la competencia de un órgano para actuar en un asunto específico. Así en el Tratado de Derecho Administrativo de M. Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2da. Edición, Tomo I, 1997, pág. 574, se indica:

"…en cada caso particular, para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como consecuencia lógica del texto de la norma…".

Para otros órganos desconcentrados en la administración pública, creados por ley o reglamento, regirán entonces las competencias que la misma administración les haya otorgado, pudiendo llegar a ser mínimas o máximas, entendiendo esta transferencia acorde con el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública o con las limitantes que la administración central haya señalado.

Es claro que la desconcentración conlleva a pérdida de potestades jerárquicas, pero ésta pérdida, usualmente relacionada con el poder de avocación de competencias, órdenes, instrucciones o cumplimiento de circulares, no es automática o desprendible del mismo acto que otorga la personalidad jurídica instrumental, sino que puede ser regulada por el jerarca que otorga la transferencia de competencias. La Procuraduría General de la República (Nº C-320-2003 del 09 de octubre de 2003), señaló:

"… Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público…".

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en resolución Nº 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, a raíz de una consulta de inconstitucionalidad realizada por la Asamblea Legislativa, con motivo del proyecto de la Ley de Hidrocarburos, señaló:

La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal. Esta Sala, absolviendo una consulta legislativa facultativa tocante al proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo No. 9573, opinó que una norma de ese proyecto cuyo contenido guarda estrecha semejanza con lo que ahora se cuestiona, era inconstitucional. Este tribunal no tiene razones para cambiar de criterio en el presente caso, de modo que en su opinión es inconstitucional el artículo primero del proyecto objeto de esta consulta. Como fundamento de esta opinión, valga transcribir el considerando I de la resolución No. 6240-93 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres: " I. LA NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION DE HIDROCARBUROS: Uno de los aspectos centrales cuestionados por los diputados, es la naturaleza jurídica del órgano creado en el artículo 3 del Proyecto y las atribuciones de las que está siendo investido, en cuenta la de suscribir contratos en materia de hidrocarburos y contratar empréstitos con entidades nacionales y extranjeras. La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional".

Sin embargo, la misma Sala Constitucional con ocasión de consulta de constitucionalidad planteada en torno al Proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional de Costa Rica, a pesar de sostener la imposibilidad de separación del Museo como un ente menor del Estado, admitió como válida la atribución de "personalidad jurídica instrumental", facultando al órgano para recibir donaciones directamente (Nº 3513, de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994). Aunque hay una clara discrepancia en la jurisprudencia de la Sala Constitucional con respecto del reconocimiento de la "personificación presupuestaria", lo cierto es que en la CCSS no opera de pleno esta figura por las limitaciones que en materia presupuestaria tiene el órgano desconcentrado.

La Procuraduría General de la República, en dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, refiriéndose a las atribuciones de la Dirección General de Educación Física y Deportes:

"…Es criterio de este Despacho que la Dirección General de Educación Física y Deportes, al contar con patrimonio propio y autonomía financiera y presupuestaria, está estructurada como una "personificación presupuestaria", lo cual le permite un manejo financiero independiente, sin que ello signifique que nos encontremos en presencia de un ente público menor…"

En el caso de la CCSS, los órganos desconcentrados, aún los que poseen denominación de desconcentración máxima, no poseen patrimonio propio y no poseen autonomía financiera y presupuestaria, por lo que no puede asegurarse que ellos gocen de una "personalidad presupuestaria" tal y como es concebida por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República.

Otras limitantes importantes que eventualmente no permitirían o dificultarían una desconcentración plena en los órganos desconcentrados en la CCSS, se encuentra en el adecuado funcionamiento de la red de servicios de salud, donde los actos y gestiones de una unidad se encuentran invariablemente concatenados con los generados por otras dentro de esa red. Si un órgano desconcentrado tuviera un grado de desconcentración tal, como sería el caso de la máxima, y tomara decisiones técnicas - administrativas que impidieran el desarrollo de la red de servicios de salud o dificultaran los niveles de coordinación y la óptima utilización de los recursos, se generarían problemas al interno de la institución. Podría también observarse que los órganos desconcentrados en la CCSS no pueden tampoco irrespetar la capacidad resolutiva que les ha sido otorgada y tampoco pueden variar arbitrariamente su nivel de usuario, aunque tengan recursos para ello, a no ser que se obtenga a través de un estudio profundo y justificado y la consiguiente autorización de la Junta Directiva de la Institución.

Como se observa, en el caso que nos ocupa, los órganos desconcentrados en la Caja Costarricense de Seguro Social no tienen una personalidad jurídica tal que los independice de la administración descentralizada, a la cual permanecen unidas, salvo que se quiebra el principio de jerarquía en aquellas competencias que le han sido transferidas por ley o reglamento; en la Caja, opera la figura con limitaciones técnicas y administrativas como ya se ha mencionado.

3.- Autonomia presupuestaria de los órganos desconcentrados vs. Presupuesto unico en la Caja Costarricense de Seguro Social

Aunque en la CCSS se encuentran regulados los aspectos presupuestarios relacionados con el presupuesto otorgado a los órganos desconcentrados (Capítulo VI – Reglamento General de la Ley Nº 7852), se han generado diversas posiciones en torno a la interrogante: ¿Poseen los órganos con desconcentración máxima una autonomía plena presupuestaria o existe en la CCSS un presupuesto único?

Como ya indicamos, los órganos desconcentrados tienen limitaciones en sus actuaciones, límites que derivan de las potestades consagradas a la Junta Directiva de la Caja, según los artículos 73 de la Constitución Política, artículos 1, 2 y 3 principalmente de la Ley de Administración Pública y artículos 1 y 7 de la Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social y los artículos 3, 4, 6, 9, 15, 16, entre otros, así como el capítulo VI que trata de la gestión presupuestaria.

En materia presupuestaria, para los órganos desconcentrados y con mayor razón para los no desconcentrados, no sólo se dan los límites indicados, sino también que debe analizarse si al crearse los órganos desconcentrados el presupuesto asignado para ser administrado por éstos, se les concedió autonomía plena constituyéndose presupuestos exclusivos para ellos o, si por el contrario, la Caja mantiene potestades para regular su uso en virtud de las limitaciones mencionadas

Para tener un panorama más claro de lo citado en el párrafo anterior, se debe analizar si la Caja Costarricense de Seguro Social, como organización constitucional, tiene autonomía plena sobre el presupuesto que se le aprueba por parte de la Contraloría General de la República; es decir, si tiene como función y gestión legal y constitucional el control global en materia presupuestaria – presupuesto único- o bien si los órganos desconcentrados tienen un presupuesto independiente, es decir si estos mantienen una autonomía presupuestaria de la administración descentralizada.

En primer lugar, no se debe perder de vista que se está enfrente del uso de dineros públicos por lo que cualquier regulación que tienda a su correcto uso, por parte del superior, debe analizarse de manera restrictiva más que ampliativa a favor de quien se giran dichos dineros o a los cuales se les deposita la tutela de su administración. La Procuraduría General de la República, en dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, a raíz de consulta con el grado de desconcentración de la Dirección General de Educación Física y Deportes, puntualizó:

"… su Ley Orgánica no ofrece indicios claros de una voluntad a favor de la desconcentración máxima. Muy por el contrario, diferentes normas que se han transcrito y comentado a lo largo de este estudio, apuntan a un cierto protagonismo ministerial en la administración de la Dirección. Lo anterior, aunado al principio hermenéutico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico…".

3.1.- "Personificación presupuestaria".

Se ha incorporado en la jurisprudencia constitucional y administrativa el término doctrinario de "personificación presupuestaria", para justificar la autonomía presupuestaria de aquellos órganos que gozan de personalidad jurídica instrumental. Ejemplo de ello lo constituye la referencia citada por la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica OJ-115-2005 del 08 de agosto de 2005:

"El concepto de personalidad presupuestaria ha sido desarrollado por la Sala Constitucional como la creación de una personalidad jurídica instrumental. Se trata de una personalidad de alcances limitados que no comporta la autonomía propia de las entidades autónomas o semi autónomas.  Por el contrario, la personalidad presupuestaria o instrumental tiene como objetivo deslindar un patrimonio o sustraerlo de las reglas que rigen el presupuesto de la República.  El órgano con personalidad jurídica instrumental podrá ser titular de un patrimonio, además de que tendrá un presupuesto separado del de la entidad a la que pertenece.  Al efecto se ha indicado:

"En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica, se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica.   La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria.  El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado.   Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados, sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente".   (Los subrayados constan en el original)

También la Sala Constitucional ha desarrollado el tema, aceptando la creación de órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, tal y como lo señala el informe de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa:

"Resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria  le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los  aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental".  

De lo señalado por la Procuraduría General en el documento OJ-115-2005 citado, puede concluirse que si bien es cierto se pueden concebir jurídicamente órganos desconcentrados con esa característica de personificación presupuestaria, con amplitud en su autonomía en la materia, y que incluso la Caja pudo concebirlos de esa manera, lo real del caso es que esta institución no sólo reguló el uso de los fondos asignados a los órganos desconcentrados, sino que fue más allá al fijar mecanismos de vigilancia, evaluación, medidas preventivas y correctivas y también la suspensión de tal autonomía, por lo que jurídicamente no es posible asimilar esta figura de "personalidad presupuestaria" a esos órganos; claro está, a no ser que se restrinja su aplicación para aquella competencia presupuestaria trasladada, que como se dijo, no es plena.

El término de "personificación presupuestaria" con que se ha designado a los órganos desconcentrados es entendible en el marco de las inversiones que éstos realicen en el ámbito de las competencias trasladadas, no puede operar en aquellas competencias que el jerarca conservó para sí. En este sentido, la Procuraduría General de la República (Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998), en concordancia con lo resuelto por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (sentencia Nº 03513-94 de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994), puntualizó:

"… resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental".

Como ya se mencionó, Sala La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en resolución Nº 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, a raíz de consulta de inconstitucionalidad realizada por la Asamblea Legislativa, con motivo del proyecto de la Ley de Hidrocarburos, señaló que no es posible delegar competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo, aparte de que la asignación de patrimonio propio y de independencia presupuestaria y financiera comportan una violación a los principios de caja única del Estado. Posteriormente, la misma Sala Constitucional admitió como válida la atribución de "personalidad jurídica instrumental", a raíz de consulta formulada por el proyecto de ley que facultaba al Museo Nacional para recibir donaciones, (Nº 3513, de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994) Aunque hay una clara discrepancia en la jurisprudencia de la Sala Constitucional con respecto al reconocimiento de la "personificación presupuestaria", lo cierto es que en la CCSS no opera de pleno esta figura por las limitaciones que en materia presupuestaria tiene el órgano desconcentrado.

En apego a lo resuelto por la Sala Constitucional, la Contraloría General de la República, señaló (oficio N.° 2619, del 07 de marzo de 2002, lo siguiente:

"En consecuencia, el Museo Nacional cuenta con la capacidad para contratar en forma independiente, ajustándose a los procedimientos y normativa vigente, así como también goza de capacidad para las decisiones que involucren el manejo de su presupuesto (modificaciones y aprobaciones), manteniéndose siempre su condición de órgano adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, procurándose así la uniformidad de políticas y criterios en materia de cultura costarricense ".

Sobre similar asunto, de "personalidad presupuestaria, la Procuraduría General de la República, en dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, refiriéndose a las atribuciones de la Dirección General de Educación Física y Deportes:

"…Es criterio de este Despacho que la Dirección General de Educación Física y Deportes, al contar con patrimonio propio y autonomía financiera y presupuestaria, está estructurada como una "personificación presupuestaria", lo cual le permite un manejo financiero independiente, sin que ello signifique que nos encontremos en presencia de un ente público menor…"

En el caso de la CCSS, los órganos desconcentrados, aún los que poseen denominación de desconcentración máxima, no poseen patrimonio propio y no poseen autonomía financiera y presupuestaria, por lo que no puede asegurarse que ellos gocen de una "personalidad presupuestaria" tal y como es concebida para otros órganos de otras instituciones, por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República.

3.2.- Presupuesto único en la CCSS.-

Se desprende de lo anteriormente comentado sobre "personificación jurídica", que si la CCSS hubiera querido dotar a los órganos desconcentrados de una autonomía presupuestaria amplia, aparentemente podría haberlo hecho; pero en la realidad, tanto la ley 7852 como su reglamento, establecen una serie de límites presupuestarios que no permitan concebir que estos órganos tengan una autonomía propia en el uso del presupuesto que se le ha asignado, aunque es obvio que pueden utilizar los recursos económicos que se les proporciona, financiera y presupuestariamente, para invertirlos en los fines correspondientes, para contratar en forma independiente, bajo su responsabilidad, en el ámbito de sus competencias, sin que el jerarca puede ordenarles cómo invertirlo, avocarse su competencia o girarles circulares para su uso, salvo está, lo previsto en el Reglamento de la Ley 7852 y su Reglamento, y en materia de contratación administrativa en lo previsto por la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Estas circunstancias indican la existencia de un presupuesto único en la CCSS.

En refuerzo de lo mencionado, la Procuraduría General de la República (Nº C-320-2003 del 09 de octubre de 2003), señaló:

Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración".

En materia presupuestaria, el jerarca impuso límites a los órganos desconcentrados, los cuales se reflejan en el Compromiso de Gestión, asignación presupuestaria y a las políticas institucionales.

Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, en su dictamen C-280-2002 del 18 de octubre de 2002, dirigido al Ministerio de Hacienda señaló:

"(..) Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste..". De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central, de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.

Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente". (se agregó el subrayado)

Finalmente, conviene mencionar, que de la lectura del párrafo segundo in fine del artículo 66 de la LAFRPP, se advierte que tratándose de recursos con destino específico que ingresen a la "caja única", la administración y el pago de obligaciones que se patrocinen con dichos recursos no corresponde a la Tesorería Nacional, sino al órgano o ente beneficiario del destino específico, lo cual obliga a aquella a girar los recursos conforme la programación financiera anual que se establezca, caso que prácticamente es de aplicación para los entes descentralizados ( dictamen C-280-2002 antes citado)

Al valorar las manifestaciones de la Procuraduría General de la República a la luz del artículo 73 de la Constitución Política, se puede apreciar que de igual manera a la CCSS le ha sido conferida la titularidad de la administración y gobierno de los recursos de los seguros de salud, por lo que únicamente opera para ella un presupuesto único, de donde se asignan partidas presupuestarias (negociadas en el Compromiso de Gestión) a las diferentes unidades institucionales, sean éstas desconcentradas o no. Este presupuesto lo traslada la Institución con base en las necesidades de qué unidad regula su uso a través del Reglamento de la Ley 7852, concretamente en los artículos 40 al 49:

"Artículo 40.- Corresponderán al órgano desconcentrado el manejo y la gestión del presupuesto que anualmente se le asigne centralmente, de conformidad con este Reglamento, atendiendo a la asignación presupuestaria y a los límites que determine el correspondiente Compromiso de Gestión y la política presupuestaria institucional ".

"Artículo 41.- La Junta Directiva, previo estudio de la Gerencia Financiera, considerando los ingresos estimados para cada ejercicio en particular, aprobará el Presupuesto y dictará anualmente la política presupuestaria de la Institución en el campo de la salud…".

Artículo 42.- La Asignación de recursos a los órganos desconcentrados se determinará en forma prospectiva en el proceso de negociación del Compromiso de Gestión…"

De acuerdo con los tres artículos citados, es el nivel central el que asigna el presupuesto a los órganos desconcentrados, atendiendo a sus necesidades, requerimientos de la población que tiene adscrita y políticas institucionales. Es obvio que tal presupuesto proviene del presupuesto global institucional y por ende forma parte integral de éste. En ese sentido, no proviene el presupuesto de los órganos desconcentrados de una ley que lo configure como propio de ellos, por lo que no tienen autonomía plena sobre éste, sino que son investidos con ciertas particularidades de autonomía para que controlen su uso, el cual, como se dijo, no es ilimitado.

"Artículo 43.- Dentro del monto preliminar asignado vía compromiso de gestión, a cada órgano desconcentrado y la política presupuestaria institucional, el órgano desconcentrado presentará ante la Gerencia Financiera su proyecto de presupuesto para el ejercicio económico inmediato siguiente… En caso de no cumplirse con la presentación del proyecto de presupuesto, la Dirección de Presupuesto asumirá la competencia de su formulación. Cuando se asignen recursos adicionales, deberá adaptarse el compromiso de gestión para incorporar las variaciones previstas en la producción concertada".

Este artículo evidencia que el órgano desconcentrado no tiene una autonomía plena sobre el presupuesto que se le asigna, pues incluso si el órgano no lo formula, por cualquier razón, la Dirección de Presupuesto asumirá su formulación, con lo que es claro que el órgano desconcentrado podría llevar a cabo su gestión presupuestaria sin haber formulado sus requerimientos. Se deduce también que en caso de contar el órgano con presupuesto adicional, tampoco puede utilizarlo conforme su parecer, sino que debe incorporarse - negociarse - en el compromiso de gestión acorde con la producción concertada.

Artículo 44.- Los órganos desconcentrados deberán cumplir sus compromisos con el presupuesto global asignado. Se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar las modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas, para lo cual deberán aplicar los mecanismos establecidos y los instructivos vigentes sobre la materia.

Podría decirse que este artículo es un claro ejemplo de la competencia trasladada a los órganos desconcentrados en materia presupuestaria; sin embargo, en el caso de las modificaciones externas, el jerarca se reservó la aprobación de ésta, según se indica en el artículo 46, siendo claro con ello que tampoco tiene el órgano desconcentrado control pleno y mucho menos disposición libre, sobre el presupuesto asignado.

"Artículo 46.- Las modificaciones externas se regirán por las disposiciones de la Ley o de la Contraloría General de la República en esa materia. El órgano desconcentrado requerirá la aprobación previa de la Gerencia Financiera para realizar los cambios propuestos…".

Además, el artículo 47 delimita la ejecución presupuestaria, imponiéndole al órgano desconcentrado el campo de ella:

"Artículo 47.- El órgano desconcentrado ejecutará su presupuesto de acuerdo con la planificación realizada, lo pactado en el compromiso de gestión y las disposiciones legales y reglamentarias de aplicación a la materia.".

Cierto que el artículo 48 consigna la responsabilidad del control presupuestario al órgano desconcentrado, pero este control debe ser entendido a la luz de las limitaciones mencionadas.

La Contraloría General de la República, en dictamen DAGJ-792-2003, del 11 de junio de 2003, consideró en consulta formulada en relación con la situación de los presupuestos de las entidades y órganos públicos sujetos a la aprobación de la Contraloría General de la República, con respecto a la modificación del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131:

"I.- Sobre la situación de los órganos con autonomía presupuestaria.

"Tal y como se indica en el oficio de consulta, en los últimos años se ha venido presentando una proliferación de normas legales que otorgan a ciertos órganos, principalmente de la Administración Pública central, personalidad jurídica instrumental, situación sobre la que la Contraloría General ha señalado en diversas oportunidades, la inconveniencia que ello implica respecto del tema de la organización de la Administración Pública, toda vez que se atribuyen características propias de un ente (autonomía financiera y presupuestaria) a órganos que sin embargo se mantienen ligados a una estructura orgánica y funcional del ente al que pertenecen, lo cual puede conducir a una "atomización" del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias.

De esta forma, no obstante advertir que los órganos a los que se dota de personalidad jurídica instrumental permanecen integrados orgánicamente al ente al que pertenecen, en principio desde un punto de vista financiero, la autonomía es plena, pues se les otorga la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de manera tal que sean ellos los que tomen las decisiones fundamentales en dicha materia, con lo cual aquella ejecución resulta en principio "liberada" de algunos de los controles ordinarios aplicables a los recursos administrados dentro del Presupuesto de la República y de la normativa que los regula (la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de los presupuestos ordinarios y extraordinarios, entre otros aspectos), así como de disposiciones relativas a la gestión de los fondos del Gobierno Central, configurándose respecto de estos recursos, un régimen jurídico "diferenciado", en lo que concierne a su gestión ".

La consideración del ente contralor es para aquellos órganos desconcentrados que gozan de autonomía plena en la ejecución presupuestaria – sin entrar a discutir si puede darse esta figura en órganos desconcentrados- pero no para el caso de los órganos existentes en la Caja, pues como se ha visto, tienen una serie de regulaciones y límites internos que imposibilitan la concepción de una autonomía propia. Incluso, el artículo 49 del Reglamento de la Ley 7852, establece no solamente medidas de fiscalización y vigilancia del gasto de las partidas de los órganos citados, sino que configura la implementación de medidas preventivas o correctivas, de aplicación obligatoria, y en grado extremo, la suspensión de la denominada autonomía presupuestaria, con lo cual se convierte la administración central en corresponsable sobre el control del presupuesto asignado. Es obvio por lo tanto que lo existente en la CCSS es un presupuesto único y no una diáspora o atomización de pequeños presupuestos distribuidos en estos órganos.

Artículo 49.- Corresponderá a la Gerencia de División Financiera por medio de la Dirección de Presupuesto, vigilar las tendencias del gasto de las diferentes partidas de las asignaciones hechas a los órganos desconcentrados y la evaluación de la gestión presupuestaria de cada uno de ellos… En caso de incumplimiento de los límites presupuestarios aplicables trimestralmente, se adoptarán a nivel central medidas preventivas o correctivas que se deberán adoptar por las unidades desconcentradas. De mantenerse la situación se limitará o suspenderá el ejercicio de la autonomía presupuestaria reconocida al órgano desconcentrado…".

El artículo 73 de la Constitución Política, así como el artículo primero de la Ley Constitutiva de la CCSS, ya citados, establecen que los fondos y las reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Nuestros sistemas administrativos y constitucionales ya han discutido mucho sobre la comprensión del significado de lo que es gobierno y administración de seguros sociales por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que no ahondaremos en este asunto, pero también es real que se prohibe a esta Institución transferir sus fondos, fondos que derivan en la consolidación de su presupuesto. Tal circunstancia reafirma el sentido de presupuesto único en la CCSS.

Es evidente entonces, por todo lo señalado, que la CCSS tiene un presupuesto único y que los órganos desconcentrados carecen de autonomía presupuestaria plena.

4.- Facultades de otros entes descentralizados o del estado en relación con el presupuesto de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Según las consideraciones realizadas en los puntos anteriores, la Caja Costarricense de Seguro Social posee un presupuesto único. Dada la naturaleza de los seguros sociales y las disposiciones constitucionales que rigen la materia, así como la existencia de otras potestades dadas a otros entes descentralizados, consagradas en la Constitución Política y en variadas disposiciones legales, en materia presupuestaria y financiera, queda preguntarse: ¿Si la CCSS tiene un presupuesto único, podrían otros entes dictarle órdenes o directrices para la inversión de sus recursos?

El artículo 1º de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social, en lo que interesa, indica:

, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o de la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reserva ".

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia Nº 0638 del 26 de junio de 2002, de las 3:27 horas, se pronunció a favor de la facultad de la Autoridad Presupuestaria para formular directrices a las instituciones descentralizadas, de manera restrictiva, pero con respecto de la CCSS la consideró inconstitucional. Así, indicó la Sala Magna:

"Si en el caso de las instituciones autónomas en general se debe interpretar la facultad de manera restrictiva, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social la facultad es totalmente inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en sentencia Nº 3403-94 de un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188. Este grado de autonomía se deriva del artículo 73 de la Constitución Política. … En virtud de esta autonomía plena, toda disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar directrices sobre la administración de los recursos que están sometidos a su manejo es inconstitucional…".

En esta misma sentencia, la Sala Constitucional consignó el criterio de la Procuraduría General de la República, la cual indica que ella considera:

"… que la Caja Costarricense de Seguro Social cuenta con una autonomía política plena para la gestión de los recursos de seguridad social. En consecuencia, toda disposición legal, reglamentaria o acto administrativo que la obligue a acatar decisiones, lineamientos o directrices de otras autoridades en orden a la inversión de los citados recursos es contraria a lo dispuesto en el artículo 73 en relación con el 188 de la Constitución Política…".

Se comprende sin ninguna dificultad que en materia presupuestaria relacionada con los seguros sociales no pueden dictarse directrices ni políticas a la Caja Costarricense de Seguro Social.

4.1.- La Contraloría General de la República como ente contralor y fiscalizador de los fondos públicos.

En lo que se refiere a la Contraloría General de la República y sus facultades en la fiscalización y control de fondos públicos, así como en su gestión para intervenir en la contratación administrativa, está más que definido su papel en esta materia, y no es motivo de este documento entrar a analizar ni discutir en absoluto ninguna atribución que constitucionalmente y legalmente se le ha conferido. Sin embargo, para ubicar la gestión presupuestaria de la CCSS, en virtud de tener ésta un único presupuesto, mencionaremos lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 0998-98 de las 11:30 horas del 17 de febrero de 1998), la cual aclara las potestades de tan importante ente contralor..

"De la lectura de los artículos 183 y siguientes de la Constitución Política, es posible concluir que la Contraloría General de la República, tiene en relación con los fondos públicos, una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse limitada a una actuación automática de simple «aprobación», puesto que ello implicaría una disminución sustancial de sus competencias constitucionales" (sentencia número 2340-94, de las quince horas del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y cuatro);

"La Contraloría General de la República, como su Ley Orgánica remarca (Ley Nº 7428 de siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro) es un órgano de relevancia constitucional, auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuya función general es el control superior de la Hacienda Pública y la dirección del sistema de fiscalización regulado en la citada Ley" (sentencia número 5119-95, de las veinte horas treinta y nueve minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cinco)

El fundamento normativo de esta competencia especial deriva de lo dispuesto en el citado artículo 183 constitucional, y que la Ley ha desarrollado, tanto en la primer Ley Orgánica de esta institución -número 1253 de veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta-, que en sus artículos 2 y 3 inciso k) le confirió a esta institución la especial competencia para ejercer funciones de vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de los empleados públicos, y específicamente, para intervenir en las licitaciones (contratación administrativa); como así también en la Ley Orgánica vigente y en la Ley de la Administración Financiera de la República -número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno-, normativa en la que se recoge el espíritu y voluntad del constituyente…".

De manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprenden las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, según lo indicado por esa Sala en sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa."

El artículo 184 de la Carta Magna, establece como un deber y atribución de la Contraloría General de la República: "…2.- Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación…"

La SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, en Sentencia N° 7393, de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998, puntualizó:

" En cuanto a la coherencia que el artículo 36 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social debe tener con las normas constitucionales, procede indicar que el artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social.  Este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.  El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad.  El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente.  Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.  Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado.  En consecuencia, el artículo impugnado, en tanto desarrolla el Derecho a la Seguridad Social, debe adecuarse a los principios de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad. Y derivado de este contenido esencial, resulta razonable que en atención a lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, la ley establezca medios efectivos de coerción, a fin de que la Caja Costarricense de Seguro Social, pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país.

Debe entenderse que la CCSS, como prestataria de los servicios de salud en este país, así como por disposiciones constitucionales, es la única entidad que vela, administra y gobierna los seguros sociales; por ende es la responsable de tan vital derecho a la salud en lo que le ha sido encomendado, por ello, mediante sus mecanismos de supervisión, evaluación, control, rendición de cuentas, coordinaciones inter e intrainstitucionales, entre otros, se constituye en la única entidad que conoce a fondo sus necesidades, sus priorizaciones en salud, sus establecimientos y los requerimientos indispensables para el correcto ejercicio de sus potestades en procura del bienestar público en la gestión que le fue conferida. Por ello, debe ser la institución responsable de la inversión de sus recursos, así como de la asignación presupuestaria en las diversas unidades prestatarias de servicios, porque de lo contrario, al determinarse ésta distribución por parte de otras entidades se corre el riesgo de no poder satisfacerse las necesidades de una determinada zona mientras que a otras se le puede dotar más de lo requerido en un momento determinado. Es obvio que tales inversiones deben estar controladas y fiscalizadas por la contraloría General de la República.

En concordancia con lo expuesto, y de previo a considerar aspectos de la estratificación presupuestaria, se concluye que los órganos desconcentrados denominados con concentración máxima en la CCSS, gozan de una autonomía parcial, no plena, derivada de la ley Nº 7852 y su Reglamento. Que tal autonomía les concede independencia de su superior, no pudiendo éste avocarse las funciones de aquel, ni girarle órdenes, circulares o instrucciones concretas, pero exclusivamente en aquellas materias que le fueran trasladadas, con excepción de las facultades que reservó para sí el jerarca y con las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico aplicable a la CCSS, a sus Reglamentos Generales, a la política general de salud y a las obligaciones que le señala el Compromiso de Gestión, además de las regulaciones establecidas en el Reglamento General de la Ley 7852. Los órganos con desconcentración máxima no tienen un presupuesto propio, sino que éste se subsume en el presupuesto único de la Caja Costarricense de Seguro Social, y aunque tienen la responsabilidad sobre el presupuesto asignado, tienen límites establecidos en cuanto a su uso y facultad para realizar modificaciones externas, pudiendo contratar por ellos mismos, mediante los mecanismos establecidos de la contratación administrativa. Que es inconstitucional que la CCSS reciba órdenes o directrices con respecto de la forma en que debe regular el uso de los recursos presupuestarios que le es autorizado por la Contraloría General de la República. Acorde con lo anterior, queda preguntarse si la CCSS tiene potestades constitucionales y legales para realizar su propia estratificación presupuestaria, sea considerar para cada una de sus dependencias los límites presupuestarios o bien si obligatoriamente es la Contraloría General de la República, la que deba hacer tal estratificación.

5.- Estratificación presupuestaria

En armonía con las facultades otorgadas constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, así como las otorgadas a la CCSS, esta última, a través de la Gerencia de División Administrativa, mediante oficio Nº 1254 del 25 de enero de 2005, solicitó a la Contraloría General de la República su criterio con respecto de los límites económicos y niveles de adjudicación en materia de contratación administrativa. Puntualizó la Gerencia citada:

" La Caja Costarricense de Seguro Social, dentro del marco de lo dispuesto por la Ley Nº 7852 del 30 de noviembre de 1998, ha venido desconcentrando a las unidades de servicios de salud las materias de contratación administrativa, recursos humanos y presupuesto, permitiendo una mayor autonomía de éstas.

Específicamente, en la materia de contratación administrativa, se ha realizado un análisis profundo cuyos resultados son del conocimiento de la Junta Directiva, y se ha determinado que actualmente no existe proporcionalidad ni razonabilidad en las facultades otorgadas en cuanto a los procedimientos de contratación, límites económicos y niveles de adjudicación entre las unidades desconcentradas y el resto de unidades ejecutoras de la Institución. Así, tenemos que los órganos desconcentrados al amparo de la ley 7852, están estratificados de acuerdo con el presupuesto de bienes y servicios no personales según lista publicada por la Contraloría General de la República, mientras que los no desconcentrados están ubicados en el estrato "A" de los límites económicos establecidos por la Contraloría General de la República (oficios Nº 12650 de la Contraloría General de la República y oficio D.J.-714-2003 de nuestra Dirección Jurídica.

Para esto, nuestra Junta Directiva ha conocido propuesta de un modelo de facultades por instancia administrativa para tramitar procedimientos de contratación administrativa y niveles de adjudicación, el cual se adjunta, con el propósito de solicitar el criterio formal de esa Gerencia.

Para mayor detalle, se propone que un equipo técnico competente, designado por la Caja, realice una presentación formal del modelo ante las dependencias que usted considere necesarias, para explicar ampliamente la propuesta y la política institucional en el proceso de desconcentración en general. Además, consideramos necesario analizar con ustedes la estructura actual de estratificación de los límites económicos de contratación que realiza la Contraloría de frente a la próxima publicación que se debe realizar para el presente período…".

Como respuesta a la solicitud institucional, la Contraloría General de la República, en oficio Nº FOE-SA-014 del 14 de marzo de 2005, indicó:

" Me refiero al oficio Nº 1254 de fecha 25 de enero de 2004 – en realidad 2005 – mediante el cual esa Gerencia solicita el criterio de esta Área de Fiscalización sobre una propuesta de un modelo de facultades y niveles de adjudicación por instancia administrativa para tramitar procedimientos de contratación administrativa por los órganos desconcentrados y el resto de unidades ejecutoras de la Caja Costarricense de Seguro Social (subrayado no es del original)

Al respecto y luego de hacer dicha solicitud del conocimiento de la División de Asesoría y Gestión Jurídica y de la Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones, de esta Contraloría General, por considerar que la propuesta podría ser del interés de esas unidades, se ha llegado al acuerdo de que el planteamiento pretendido es un aspecto de orden administrativo, por lo que debe decidirse a lo interno de esa institución ".

De acuerdo con la respuesta brindada, se da a la Caja Costarricense de Seguro Social la posibilidad de regular un modelo de facultades internas relacionadas con niveles de adjudicación por instancia administrativa para tramitar procedimientos de contratación administrativa para los órganos, desconcentrados o no, de la institución.

Tal prerrogativa tiene como base la existencia de un presupuesto único en la CCSS, lo cual equivaldría a ubicarla en un estrato "A" de manera global; esta ubicación debe ser analizada y coordinada con la Contraloría General de la República, dado que esta dependencia estratificó los órganos desconcentrados, como si cada uno de éstos tuvieran un presupuesto autónomo. Una vez configurado el estrato único "A", de acuerdo con lo indicado por el ente contralor, la CCSS tendría posibilidad de fijar a sus unidades su presupuesto, tipos de procedimientos y facultades que tendrían en el ejercicio de la contratación administrativa.

Quedaría entonces en manos de la CCSS la elaboración del Reglamento y enviarlo a la Contraloría General para su criterio y observaciones, para que una vez que se le haya dado "luz verde", proceder a la gestión relacionada de su interés.

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___________, Ley General de Administración Pública, Nº 6227, 2 de mayo de 1978.

 

1 Dirección de Gestión Regional de Servicios Médicos y Red de Servicios de Salud, Central Sur.