Ing. Róger Eduardo Valverde Jiménez ¹

Resumen

Los fondos públicos destinados a la construcción de obra pública deben ser manejados prudentemente por los funcionarios encargados del estado costarricense, con el fin de transformarlos en infraestructura social y económica al servicio del país. Para ello, es necesaria una verdadera planificación integral que garantice la funcionalidad de los servicios a brindar, y que considere un sano proceso de factibilidad, diseño y construcción, carente de situaciones que no sean realmente justificables e imprevisibles.

 
La edificación de proyectos mediante capital privado, frecuentemente cuenta con el beneplácito por parte de sus inversionistas y desarrolladores técnicos, para modificar en mayor o menor grado el diseño previo inserto en los planos constructivos, de tal manera que tales variaciones en la arquitectura o ingeniería logren los objetivos propuestos inicialmente de acuerdo a la dinámica de sus ideas posteriores. Lo anterior aplicaría desde la construcción de viviendas unifamiliares hasta los grandes proyectos urbanísticos, hoteleros, comerciales, oficinas, etc.

Sin embargo, en el desarrollo de proyectos de obra pública es indispensable otorgar un manejo inteligente y celoso de los fondos estatales, con la finalidad de proteger ante todo los recursos públicos. Para ello se puede decir que el éxito técnico-financiero en la ejecución de un proyecto, podría ser determinado comparando el porcentaje de lo que finalmente construido se apartó de lo originalmente diseñado e incluido en los planos constructivos y especificaciones técnicas contenidas en el cartel de licitación respectivo.

Estas variaciones a los proyectos institucionales y gubernamentales deben quedar pertinentemente registradas como modificaciones a la esencia contractual, mediante adenda al contrato suscrito. Aquí se deben resaltar sustancialmente las nuevas responsabilidades adquiridas entre las partes, así como el incremento o disminución de los costos y plazos de entrega del proyecto. En este punto es fundamental destacar que el cambio de los términos contractuales, hace referencia a que las modificaciones que pueden resultar perjudiciales, se originan en su mayoría durante la etapa de ejecución de una obra pública, tiempo en el cual existe ya una empresa constructora debidamente adjudicada, es decir, no se extrapola a las fases previas de recepción y análisis de ofertas.

Las variaciones a los proyectos de obra pública, representadas por el aumento o disminución del objeto contractual mediante modificaciones en las actividades constructivas (también denominadas regiones de pago o items), no deben ser antojadizas como en el sector privado, sino tener una justificación y base técnica tal que busque la satisfacción plena del interés público pero sobre todo, deben ser de índole imprevisible.

Sobre lo anterior, el artículo 12 de la Ley de Contratación Administrativa, el artículo 14 del Reglamento General de Contratación Administrativa y la norma 10.16 del Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública de la Contraloría General de la República, expresan claramente la naturaleza imprevisible que deben tener las modificaciones contractuales a los proyectos constructivos financiados con fondos públicos, pero es específicamente la norma 10.16 citada, la que menciona sobre el carácter absolutamente imprevisible de tales variaciones técnicas. Al respecto se genera una polémica entre lo que verdaderamente es imprevisible y lo que no lo es.

Por ejemplo, ¿sería hipotéticamente imprevisible durante la etapa de construcción de una obra pública: cambiar el estilo arquitectónico externo o interno de un proyecto porque visualmente se vería mejor y daría una impresión más imponente; modificar las puertas de madera con forros de melamina por puertas con estructura metálica y aberturas con vidrio para fomentar la claridad e iluminación natural, así como aportar al estilo arquitectónico; aumentar el número de espacios arquitectónicos internos porque los existentes serían insuficientes para las labores administrativas; profundizar el nivel de desplante del sistema de cimentación debido a inconsistencias entre la realidad del terreno y lo señalado en el plano topográfico; variar el espesor, contenido de acero y la resistencia de los elementos estructurales de concreto reforzado de un proyecto por cuanto inicialmente el análisis sismorresistente de la obra no había considerado los efectos de un evento telúrico; utilizar un nuevo medio de cimentación al originalmente diseñado consistente en placas aisladas, corridas, losas flotantes o pilotes ya que en estudios de suelos de comprobación efectuados únicamente de forma posterior al diseño de los planos se determinó una insuficiente resistencia del suelo; adicionar al proyecto estructuras de retención de tierras ante taludes existentes tales como muros de contención, tablestacas, gaviones, debido a que al inicio del diseño se creyó que tales pendientes del suelo no afectarían la estructura principal de la obra; variar el trayecto subterráneo de los tuberías de evacuación de aguas pluviales porque se encontraron durante el zanjeo tuberías existentes en la zona, las cuales aún estaban trabajando; implementar una planta de tratamiento de aguas negras ante la inexistencia de una red local de aguas negras; ampliar el área de los servicios sanitarios al no preverse en planos constructivos que iban a ser utilizados también por personas discapacitadas?, pareciera que definitivamente no.

Ahora bien, ¿sería imprevisible: paralizar la edificación de la obra por cuanto en el mercado nacional se agotaron específicamente algunos materiales de construcción, indispensables para el desarrollo del proyecto; cambiar el sistema de cimentación porque aún y cuando sobre el terreno de la obra se efectuaron previamente al diseño los estudios de suelos mínimos estipulados en el Código de Cimentaciones, durante la ejecución del proyecto se hallaron diferentes estratos de tierra y espesores de los mismos; ampliar el plazo de entrega de la obra porque por incidentes internacionales los mecanismos o encargados de importación se vieron afectados; ampliar el costo y plazo de finalización del proyecto ante eventos naturales tales como terremotos, huracanes, tornados, precipitaciones fuertes persistentes, inundaciones desproporcionadas sin historial registrado?, en este caso pareciera que sí.

Si los proyectos de obra pública siguieran al pie de la letra lo establecido en el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública de la Contraloría General de la República, el éxito de una obra estaría potencialmente garantizado por cuanto la edificación final tendría teóricamente que haber superado una fase de preinversión y otra de inversión. Durante la primera se habrían efectuado los estudios técnicos necesarios y pertinentes para determinar la factibilidad de ejecutar el proyecto, comenzando con la identificación de una necesidad e ideas generales sobre lo que se pretendería hacer para satisfacerla, luego, gradualmente éstos se irían profundizando, lo cual mejoraría la calidad de la información y proporcionaría mayores elementos para decidir si se continuaría con la etapa siguiente o si sería mejor abandonarlo antes de incurrir en gastos mayores. En esta etapa se realizarían la idea general, perfil del proyecto, estudio de prefactibilidad y el de factibilidad, todo lo anterior de acuerdo con la magnitud y complejidad de la obra. Si estos análisis indican que es factible ejecutar el proyecto, se inicia la etapa de Inversión.

En la etapa de inversión se procede a diseñar la obra, para lo cual se necesitan estudios preliminares, estudios básicos (topografía, geotecnia, hidrogeología, impacto ambiental, etc.), planos constructivos y especificaciones técnicas, calcular el presupuesto, efectuar el programa preliminar de avance físico-económico de la construcción, decidir el modo en que se ejecutaría el proyecto (por administración, por contrato, compra directa, licitación restringida, por registro, pública, etc.) y se edifica de acuerdo con lo planificado.

Por lo tanto, es evidente que para la erradicación del mal de la "supuesta" imprevisibilidad en las obras públicas que atenta contra los recursos y finanzas de las instituciones estatales, se deben incorporar en tales proyectos de interés general dos vacunas denominadas "planificación integral mantenida" y fiscalización de inversiones.

La "planificación integral mantenida" sería un tipo de estructuración de proyectos que abarcaría la parte técnica, legal, financiera y social de la obra, siguiendo los lineamientos del Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública de la Contraloría General de la República y la normativa aplicable, considerando que cada etapa superada se fundamente en las bases de la anterior, sin modificarla. En este punto se debe ser claro y realista en el sentido de que es casi imposible mantener invariable el alcance de cada fase en la planificación, sin embargo lo importante del caso es hacer el propósito y si fuera necesario para el interés público, modificar el proyecto. Lo más conveniente para todos los efectos sería realizar esos cambios durante la etapa de preinversión, debido a que en ella la idea de la obra no está todavía sólida y las diferencias no tienen un impacto directo sobre el proyecto, situación contraria a lo que sucedería si se variase la fase de inversión, cuyas consecuencias sobre la infraestructura son económicas y por tanto, deben ser erogadas por todos los costarricenses.

Definitivamente la fiscalización de inversiones no es otra cosa que el control técnico-financiero del proyecto, para garantizarle a la institución y al país que los fondos públicos utilizados hasta el momento en determinada obra están siendo manejados de una forma correcta sin extralimitarse de los recursos económicos inicialmente programados y reservados para el proyecto.

De todos es conocido que si una institución u organismo gubernamental dedica parte de su presupuesto para el desarrollo de una obra pública y, durante su ejecución las condiciones son modificadas inyectándole más capital al proyecto por fundamentado técnicamente o no que fuese, posiblemente otras obras de igual o mayor importancia para el interés público verían afectadas sus posibilidades de volverse edificaciones reales de una forma inmediata, extendiéndose su espera a mediano o largo plazo.

Finalmente, en los tiempos austeros en que vivimos de recato económico, personalmente insto a los profesionales inscritos ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, a servir técnicamente al país y a las instituciones y organismos estatales de tal forma que se combinen e integren los intereses y razonamientos administrativos, legales, sociales así como de otras especialidades pertenecientes a esas dependencias gubernamentales, con el objetivo de formar un grupo interdisciplinario con ideas planificadoras y fiscalizadoras de los proyectos a desarrollar, para así lograr crear un pensamiento unísono relacionado con la organización estructurada y factible de una obra pública, protegiéndose las arcas del estado de gastos por actividades constructivas previsibles.

Bibliografía

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¹ Ingeniero Civil, Auditoría.