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Revistas de Ciencias Administrativas y Financieras de la Seguridad Social

Print version ISSN 1409-1259

Rev. cienc. adm. financ. segur. soc vol.10 n.2 San José Jul. 2002

 

Ámbito de autonomía en materia presupuestaria de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica e instrumental de la Caja Costarricense de Seguro Social
 
 
Román A. Navarro Fallas 1
 

Introducción general

¿Cuáles son los alcances de la autonomía presupuestaria de los hospitales, clínicas y áreas de salud desconcentradas y con personalidad jurídica instrumental de la Caja? ¿Existe alguna diferencia en los alcances de la autonomía presupuestaria, respecto de la que tiene para la gestión del recurso humano o para el manejo de la contratación administrativa? ¿Es su autonomía equivalente a la de un ente descentralizado? ¿Tiene en materia presupuestaria autonomía plena? Estas interrogantes son las que nos interesa dilucidar en este informe.

La respuesta a esas interrogantes pasa necesariamente por un análisis de la jurisprudencia administrativa y constitucional sobre la materia. Cuando hablamos de la jurisprudencia administrativa nos referimos a la de la Procuraduría General de la República, que desde 1988, ha venido defendiendo la teoría de las personificaciones presupuestarias. La jurisprudencia de la Sala Constitucional desde 1993, ha venido "dibujando", por ahora con "brocha gorda", los bordes de la personalidad jurídica instrumental y al mismo tiempo, "desdibujando" la teoría de las personificaciones presupuestarias defendidas por la Procuraduría. El análisis de estas doctrinas jurisprudenciales tiene relevancia jurídica para la Caja, por cuanto ambas tienen carácter vinculante para ella, aunque difieran en rango y fuerza.

Finalmente, cualquier análisis debe hacerse a la luz del Derecho positivo. En primer lugar, a la luz de lo dispuesto por la Ley 7852 de 30 de noviembre de 1998, mediante la cual se regula el proceso de desconcentración de los hospitales clínicas y cualquier otro centro de salud de la Caja, ampliando la potestad de organización de la Caja, que adelante, podrá por un lado, desconcentrar mediante actos administrativos dichos centros e investirlos con la personalidad jurídica instrumental, y por otro, definir los alcances y la intensidad de la desconcentración y las relaciones jurídicas entre los órganos desconcentrados y personificados y los órganos superiores de la Institución. En segundo lugar, el análisis tiene que hacerse tomando en cuenta legislación reciente que afecta positivamente la reforma. La primera de ellas, es la Ley 8 131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 4 de setiembre de 2001, que en el inciso d) del artículo 1 expresamente excluye a la Caja Costarricense de Seguro Social de los alcances y aplicación de la Ley, salvo "en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios." Lo que implica, entre otras cosas, que la Caja ya no estará más sometida a la Autoridad Presupuestaria (art. 2l), ni a sus lineamientos y regulaciones (art. 23, 24, siguientes y concordantes). Finalmente, las disposiciones de la Ley 8239, Ley sobre Derechos y deberes de las personas usuarias de los servicios de salud pública y privada. Esta Ley dispone la creación de una Auditoría General de Servicios de Salud, como órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Salud, para asegurar el respeto a los derechos del usuario y promover el mejoramiento continuo de las prestaciones de los servicios de salud (art. 5). En lo que nos interesa, esa Ley hace también referencia a la materia presupuestaria de los órganos desconcentrados de la Caja, en particular sobre las modificaciones presupuestarias externas (párrafo 4 del artículo 5).

Este trabajo es complemento y toma como presupuesto lo ya dicho en otro estudio del autor sobre "Desconcentración Administrativa y personalidad jurídica instrumental. La Experiencia de la Caja Costarricense de Seguro Social de Costa Rica" elaborado en diciembre del 2001.

 
 
I Personificación presupuestaria y personalidad jurídica instrumental.  Características y diferencias.

El concepto de personificaciones presupuestarias ha sido introducido en nuestro medio por la Procuraduría General de la República, basándose para ello en alguna doctrina nacional y supone una interpretación del Derecho positivo. El concepto es de obligado análisis en tratándose, como es nuestro caso, de un informe en materia presupuestaria de órganos desconcentrados con personalidad jurídica, dado que es precisamente en el marco de la personificación de órganos administrativos y en particular sobre la materia presupuestaria donde se genera y desarrolla.

La doctrina de las personificaciones presupuestarias aparece en Costa Rica con anterioridad a la creación y entrada en funcionamiento de la Sala Constitucional. Dado el carácter vinculante erga omnes de la jurisprudencia constitucional (art. 13 LJC), el rango y fuerza de la misma, tanto para la Procuraduría y la Asamblea Legislativa, como para los diversos actores (órganos personificados y entes a los que pertenecen), es de especial, importancia conocer la posición de la Sala sobre la materia.

La Sala ha tratado el tema, en su jurisprudencia, a partir de la sentencia 6240-93. Sin embargo, hasta el día de hoy, la Sala Constitucional no se ha preocupado por desarrollar el tema verticalmente (a profundidad). En lugar del término personificaciones presupuestarias ha usado el de personalidad jurídica instrumental, sin pronunciarse abiertamente sobre el primero ni definir detalladamente qué entiende por el segundo. En el centro de esta imprecisión se encuentran los operadores jurídicos: la Procuraduría, la Asamblea Legislativa, los órganos desconcentrados que gozan de personalidad jurídica y los entes a los que pertenecen.

En efecto, la primera en resentir la falta de definición es la Procuraduría General de la República, quien gracias a su papel asesor de la Administración Pública, con frecuencia tiene que estar evacuando consultas de los diversos actores jurídicos (tanto de los órganos personificados, como de los entes a los que se encuentran adscritos), sobre el régimen jurídico que les es aplicable. El malestar de la Procuraduría se ha hecho manifiesto, en varios de sus dictámenes, desde 19952 .En uno de ellos la Procuraduría dijo: "Esta divergencia de fondo que se da entre ambas resoluciones (se refiere a las sentencia de la Sala Constitucional No. 6240-93 y 3513-94), a pesar del esfuerzo por aparentar concordancia de criterio, nace a partir de una diversa conceptualización de la denominada personalidad o capacidad jurídica instrumental. Todo ello, conviene apuntarlo, ha generado una apreciable confusión entre los operadores jurídicos, lo que incluso se ha traducido en instrumentos legales que oscilan entre una y otra posición y además, ha dado lugar a figuras organizativas cada vez más extrañas, como es el caso que se analiza..."3

El legislador, por su parte, a pesar de la aparente falta de claridad del tema en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha continuado dotando a nuevos órganos de personalidad jurídica instrumental. Así por ejemplo, mediante Ley 7510, le atribuye personalidad y capacidad jurídica instrumental al Consejo Nacional de Salarios, órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS); en igual sentido, mediante Ley 7566 de 16 de diciembre de 1995, le atribuye personalidad jurídica instrumental al Sistema de Emergencias 9-1-1, órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). También le ha otorgado personalidad jurídica instrumental al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, adscrito a la Presidencia de la República, Ley No. 7935, de 25 de octubre de 1999; al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), mediante Ley 7798, de 30 de abril de 1998; y por supuesto a los hospitales y clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998, entre otras 4 .

Esta política legislativa, conviene señalarlo aunque no estudiarlo en este lugar, revela que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental a órganos administrativos, responde al menos a dos criterios: el primero de ellos, a razones técnicas que aconsejan una relativa independencia o autonomía de ciertos órganos y competencias para el mejor desempeño de sus funciones y cumplimiento de sus fines. En esta hipótesis, la desconcentración y la personificación de órganos, devienen en garantías a favor de los administrados (por ejemplo, mayor imparcialidad y objetividad y menor injerencia política en ciertas decisiones técnicas o jurídicas) o de ciertos intereses y fines públicos. El segundo criterio, consiste en la utilización de la figura debido a la incapacidad para alcanzar un consenso político importante entre las fracciones parlamentarias, para descentralizar la actividad5 . En esta segunda hipótesis, lo aconsejable, para la consecución de los fines es la descentralización y no la desconcentración con personalidad jurídica instrumental, que se queda a medio camino entre la centralización y la descentralización y, por tanto, con virtudes y defectos propios de ambos extremos.

Finalmente, otros actores importantes, que se encuentran a la espera de una rápida definición de su régimen jurídico, son los propios órganos desconcentrados dotados de personalidad jurídica instrumental y los entes a los que pertenecen o están adscritos.

Este es precisamente el caso de la Caja y de todos los centros de salud desconcentrados y personificados, al amparo de lo dispuesto por la Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998.

En virtud de lo anterior, conviene aportar al debate una tesis o posición jurídica que sirva para aclarar los "nublados del día" y permita a la Caja y a los órganos personificados actuar en el mundo jurídico con mayor confianza y regularidad jurídica; sin perjuicio de lo que en el futuro pueda decir al respecto la Sala Constitucional, que como es de todos sabido les resulta vinculante.

Con ese ánimo, procedemos a examinar en este punto: 1) la constitucionalidad de lo que la Procuraduría ha llamado desde 1998, personificaciones presupuestarias; 2) la definición, contenido, alcances y límites de lo que la Sala Constitucional ha denominado como personalidad jurídica instrumental (a partir de la sentencia No. 6240-93); y finalmente, 3) sobre la asimilación o diferenciación de ambos conceptos.

 
1. Las personificaciones presupuestarias

En la doctrina costarricense existe un estudio de MAURO MURIILLO sobre la figura del órgano persona, basado en la doctrina italiana, especialmente en GIANNINI. Para este autor costarricense, el órgano persona tiene que ver con una "personificación parcial de la actividad o de la organización", en otras palabras, una parte está personificada y otra no. "Las consecuencias en ambas situaciones son las mismas, en tanto la personificación implica un régimen jurídico distinto de administracíón financiera y de personal. Sobre todo para lo primero es precisamente para lo se personifica parcialmente un órgano. En cuanto a personal, generalmente se crean puestos con cargos a los fondos manejados por la parte personificada (o derivados de la actividad concreta en función de la cual se estableció la personalidad), que es el personal que se sustrae al respectivo régimen común. " 6

Esta es la doctrina que va a servir de antecedente a la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. Será la Procuraduría la que introduzca en nuestro medio el concepto de "personificaciones presupuestarias", que coincidirá en su sentido y alcances con lo que MAURO MURILLO y la doctrina italiana llaman órgano persona. El calificativo de "presupuestarias" parece responder a la finalidad principal, que según esa doctrina tiene dichas personificaciones: la administración independiente y separada de un presupuesto.

El concepto de personificación presupuestaria, lo utiliza por primera vez la Procuraduría General de la República, en los dictámenes C-87-88 de 25 de mayo de 1988 y C- 115-89 de 4 de julio de 1989. Doctrina reiterada en dictámenes posteriores7 . Al respecto, la Procuraduría expresó: " ... muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. ... La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero. En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujeta a las disposiciones expresamente establecidas por ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines ... " 8

Más recientemente ha dicho: "la personificación presupuestaria" y "órgano persona" serían entonces aquel extraño fenómeno jurídico en cuya virtud, sin producirse la centrifugación y transferencia competencias propia de la descentralización -que supone la creación de nuevas personas públicas-, se atribuye "parcialmente" personalidad jurídica a un determinado sector de una organización administrativa -aunque sin que llegue a configurarse como un nuevo ente público- en referencia a un determinado aspecto de la actividad que despliega dicha organización" 9 .

Se infiere de las citas anteriores, que las personificaciones presupuestarias gozarían, al menos, de las siguientes características:

1) El fenómeno de la personificación presupuestaria no supone una descentralización administrativa. Tampoco es posible en el marco de las relaciones de jerarquía. La personificación presupuestaria cabalga sobre la desconcentración administrativa.

2) La personalidad jurídica que se atribuye es limitada, parcial, solo referida a ciertos aspectos.

3) Tiene por objetivo la gestión independiente de ciertos fondos o recursos públicos. Lo que se busca es la autonomía presupuestaria. La Procuraduría sostiene que en materia presupuestaria la autonomía es plena.

4) En relación con la característica anterior, la gestión presupuestaria escapa de muchas reglas o disposiciones que regulan la actividad presupuestaria y financiera de la Administración Central. La personificación presupuestaria supone ser una excepción a esas reglas y principios (por ejemplo: el principio de unidad del presupuesto y el principio de caja única). La finalidad de su creación es, precisamente, librarse de ciertas amarras, con lo que se establece un régimen jurídico diferente en materia presupuestaria.

5) Realiza directamente la actividad de contratación administrativa.

6) Esta personificación se otorga independientemente de los fines públicos legalmente asignados al órgano10 . Lo verdaderamente relevante y que a la vez constituye su fin, es librar o separar ciertos recursos públicos de las reglas que informan el presupuesto general del Estado. De aquí el nombre de personificaciones presupuestarias.

Como se observa, la clave de las personificaciones presupuestarias está, según la Procuraduría, en la necesidad de gestionar un presupuesto de manera separada y autónoma respecto del presupuesto del ente público al que pertenece el órgano 10 desconcentrado y personificado (la figura es una excepción de ciertas reglas y principios que informan la materia presupuestaria, con mayor razón, si se trata de una personificación presupuestaria dentro del Estado). La personalidad jurídica que se otorga responde a este objetivo.

La teoría de las personificaciones presupuestarias surgió con anterioridad a la creación y entrada en funciones de la Sala Constitucional, sobre la base de ciertas corrientes doctrinarias y de regulaciones legislativas que la propiciaron. Nos resta ahora, examinar qué ha dicho la Sala Constitucional al respecto y extraer de ello algunas conclusiones.

 
2. La irregularidad constitucional de las personificaciones presupuestarias.

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre el tema en diversas resoluciones11 . La primera vez que la Sala conoce del asunto, fue a propósito de una consulta legislativa (facultativa) sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley de Hidrocarburos, mediante el cual se creaba la Dirección General de Hidrocarburos como órgano del Ministerio de Recursos Energía y Minas (MIRENEM), otorgándole capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc, para el cumplimiento de los fines que el proyecto le asignaba en materia de exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. La Sala considera inconstitucional el grado de autonomía que se le estaba dando a la Dirección respecto del Estado, por considerarla equivalente a la que se deriva de la descentralización administrativa, sin que el legislador estuviera creando un ente público de tal naturaleza. Al respecto la Sala expresó: "...es necesario señalar que con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc., bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental "12 .

Del citado precedente constitucional se extraen, al menos, las siguientes conclusiones:

1) La Sala no utiliza el concepto de personificaciones presupuestarias. Por el contrario, echa mano al de personalidad jurídica instrumental.

2) Declara inconstitucional e incompatible con la naturaleza de órgano desconcentrado, atribuirle a un órgano una autonomía casi plena, equiparable a la descentralización l3 .

3) A lo sumo lo que podría atribuírsela a un órgano desconcentrado es personalidad jurídica instrumental, con lo que parece referirse al hecho de que no se trata de una personalidad jurídica plena, propia de los entes descentralizados.

Profundizando en el análisis, tendríamos que concluir que para la Sala Constitucional la personificaciones presupuestarias son inconstitucionales y que, por el contrario, la personalidad jurídica instrumental guarda conformidad con las normas, principios y valores constitucionales. Esta afirmación nos obliga a responder varias interrogantes, que el lector se debe estar haciendo. La primera de ellas es ¿por qué decimos que la personificaciones presupuestarias han sido privadas de respaldo constitucional? La respuesta nos obligará a realizar una comparación entre los elementos esenciales de la figura de las personificaciones presupuestarias y lo que la Sala ha tenido por inconstitucional; y finalmente, con posterioridad, evacuar la pregunta sobre ¿cuáles son las características de la personalidad jurídica instrumental y cuáles las diferencias con las personificaciones presupuestarias, donde aquellas, a diferencia de estas, gozan de respaldo constitucional?

Para resolver la primera interrogante, no debemos olvidar que la característica fundamental de las personificaciones presupuestarias o de los órgano-persona, según la Procuraduría y la doctrina costarricense, es que en materia presupuestaria y financiera gozan de una autonomía plena. La personificación presupuestaria implica la separación de ciertos fondos del Presupuesto de la Administración Central, sujetándolos a un régimen jurídico distinto al del Presupuesto General del Estado y sometiéndolos a la gestión del órgano personificado, precisamente para ese fin. "( ... ) el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición "14 . (El destacado es nuestro).

La Sala Constitucional ha creído que esos aspectos fundamentales que caracterizan a la personificación presupuestaria son contrarios a la Constitución. Veamos:

a) Es incompatible con la Constitución el otorgamiento de una personalidad jurídica plena o casi plena a un órgano desconcentrado. En consecuencia, un órgano que continúa adscrito a un ente y que por ende, su creación no comporta una descentralización no puede gozar de personalidad jurídica plena15 . Es, pues, inconstitucional la autonomía plena que en materia financiera y presupuestaria se le suele atribuir a la figura de la personificación presupuestaria.

b) Es inconstitucional el traslado de competencias a un órgano de forma definitiva y separada del ente al que continúa perteneciendo. La desconcentración supone una distribución de competencias a lo interno del mismoente. La descentralización, por el contrario, supone la separación de las competencias del Estado para otorgárselas a otro ente público. La Procuraduría entiende que la materia financiera y presupuestaria, ha sido trasladada de manera definitiva, última y separada a la personificación presupuestaria que se crea16 . Por esa razón, según ellos, respecto de esa materia rige la personalidad jurídica plena. Esta autonomía patrimonial y presupuestaria solo es propia de los entes descentralizados, salvo disposición legal en contrario. La personificación presupuestaria supone sustraer del control del Poder Ejecutivo (en el caso del Estado) esos fondos y recursos. La Sala ha dicho que esa práctica es inconstitucional (sentencia 6240-93).

c) Separar recursos de un órgano adscrito a un Ministerio, del Presupuesto General del Estado es inconstitucional, porque viola el principio de unidad del presupuesto y el principio de universalidad derivado de aquel. No cabe pues, un régimen de excepción, y por ende someter recursos de la Administración Central a otro sistema presupuestario distinto al que la Constitución dispone para ellos. En efecto, "el principio de universalidad(...) prescribe que todo recurso y todo gasto debe ser objeto de una inscripción presupuestaria, lo que tiene como objeto evitar que el monto de la autorización del gasto sea sobrepasado o que el Gobierno disimule erogaciones por medio de compensaciones entre gastos e ingresos correlativos, Por consiguiente el Presupuesto debe contemplar la integridad de los gastos 17 ".

Para el presupuesto del Estado persona, la Constitución establece que debe ser aprobaio por la Asamblea Legislativa (art. 178 CP). Por el contrario, los presupuestos de las instituciones descentralizadas deben ser aprobados por la Contraloría General de la República (art. 184.2 CP). Por consiguiente, todo ingreso y todo gasto del Estado persona se encuentra sometido al control y aprobación democrática por parte de la Asamblea Legislativa. El principio de universalidad presupuestaria es una garantía de la voluntad democrática. Es por esta razón, que cualquier ingreso o gasto que no se encuentre contenido en el presupuesto general del Estado, carece de aprobación y legitimación democrática, no ha seguido el procedimiento constitucional establecido para él y carece, por tanto, de cobertura constitucional. Las personificaciones presupuestarias, en tanto tengan por objeto, la separación de fondos públicos de este sistema presupuestario, para someterlo únicamente a la aprobación de la Contraloría que establece el 184.2 CP, es inconstitucional.

La Sala ha señalado que en tanto estos órganos tengan autonomía presupuestaria plena, son contrarios al principio de universalidad (caja única al decir de la Sala): "Todos los ingresos han de incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas" 18 .

d) Las personificaciones presupuestarias son contrarias al principio de caja única consagrado en el artículo 185 constitucional. Según este principio "los fondos públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Existe unidad de tesorería manifestada en una centralización de todas las operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias que impliquen manejo y disposición de fondos públicos. Lo que significa que sólo debe de existir una caja, administrada por la Tesorería Nacional, centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales y como tal, único órgano autorizado para pagar a nombre del Estado y recibir los fondos que deben ingresar a las cuentas nacionales" 19.

En consecuencia, la existencia de cuentas especiales, de ingresos o pagos que no pasen por la Tesorería Nacional, en el caso del presupuesto de la Administración central, violan la Constitución, el numeral 185 y el principio constitucional de caja única.

En definitiva, las personificaciones presupuestarias, en tanto han sido concebidas, como un medio para separar unos recursos del presupuesto de la Administración central, dotando al órgano con una personalidad jurídica plena para estos efectos y sometiendo a tales recursos a un régimen presupuestario distinto al contemplado en la Constitución, se constituyen en una excepción a la aplicación de los principios de rango constitucional que informan la materia, sin que tal excepción se encuentra regulada expresamente en el texto constitucional, por esa razón deben ser consideradas inconstitucionales.

Nos resta ahora, descubrir las características de la personalidad jurídica instrumental en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, como requisito previo, al estudio del ámbito de autonomía de los órganos desconcentrados y personificados de la Caja.
 
 
3. La personalidad jurídica instrumental en la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

El concepto de personalidad jurídica instrumental no es un término nuevo. De hecho se usa con alguna frecuencia en otros ordenamientos jurídicos (europeos) con diverso significado. En Costa Rica, ha sido introducido por la jurisprudencia constitucional. En vista de lo anterior, interesa extraer de las referencias expresas o implícitas a ella, que se encuentran en las resoluciones de la Sala, algunas caracteristicas que nos permitan una mayor comprensión e identificación de la figura en nuestro ordenamiento jurídico. A la luz de la jurisprudencia constitucional nos parece que algunas características son las siguientes:

a) La personalidad jurídica instrumental no es una personalidad jurídica plena. La Sala no ha definido todavía sus alcances, sin embargo, se pueden extraer de sus sentencias algunas conclusiones. La personalidad jurídica instrumental se encuentra limitada por los alcances de la desconcentración. La personalidad permitirá que el órgano actúe en la vida jurídica las competencias, potestades y actos externos atribuidos mediante la desconcentración, defendiendo sus derechos, cumpliendo sus obligaciones y comprometiendo su responsabilidad. La personalidad jurídica afecta a todas las competencias del órgano en tanto en ejercicio de ellas realice actos externos (dirigidos a los administrados) y a la actividad interna, en tanto es presupuesto de la primera.

b) Si el legislador elige otorgar personalidad jurídica a un órgano administrativo desconcentrado , la personalidad debe ser instrumental. Unicamente a los entes descentralizados les corresponde la personalidad jurídica plena. Para la primera se requiere mayoría simple, para la segunda mayoría calificada de dos tercios del total de miembros de la Asamblea legislativa (38 votos). La relación entre el órgano personificado y el ente al que pertenece es una relación de instrumentalidad o servicialidad.

c) La personalidad jurídica instrumental puede recaer sobre cierta autonomía en materia financiera y presupuestaria, pero de ninguna manera admite una separación absoluta de su presupuesto, del presupuesto del ente al que pertenece el órgano personificado. No existe personalidad jurídica plena para ninguna de las materias desconcentradas. Esto supone, que los ingresos y los gastos del órgano personificado deben figurar también en el presupuesto del ente al que está adscrito (principio de universalidad presupuestaria). Sin perjuicio, creemos nosotros, de que también pueda ser tramitado al mismo tiempo por separado. Tesis que solo puede sostenerse respecto del presupuesto de órganos con personalidad jurídica instrumental de entes descentralizados, porque en ambos casos se rigen por lo dispuesto en el art. 184.2 constitución personalidad jurídica instrumental de entes descentralizados, porque en ambos casos se rigen por lo dispuesto en el art. 184.2 constitucional. Los órganos persona del Estado solo pueden hacer figurar sus ingresos y gastos en el presupuesto general.

d) La Personalidad jurídica instrumental es compatible con el principio de caja única. Aunque la Sala Constitucional parece admitir excepciones al principio a favor de los órganos con personalidad jurídica instrumental 20 . Lo importante, en todo caso, es comprender que la autonomía presupuestaria no supone necesariamente la existencia de cuentas especiales y el manejo del efectivo. Lo que realmente es importante es quién toma las decisiones de gasto ajustados a su plan-presupuesto y los mecanismos que existan para garantizar que la "caja única" responda de manera eficaz a los compromisos contraídos por el titular de los recursos. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, con carácter excepcional, el órgano personificado podría tener sus propias cuentas bancarias para la administración de algunos ingresos propios. Sin duda esta excepción al principio de caja única, requiere de mayor justificación que la sola existencia de la potestad para hacerlo. En todo caso, nos parece que la aplicación del principio es relativa, menos intensa, en tratándose de entes descentralizados que cuando se trata del Estado persona, por encontrarse sobre este punto, para este y no para aquellos, una regulación precisa y especial en la Constitución (art. 185 CP).

Estas características nos parecen suficientes para comprender el concepto de personalidad jurídica instrumental empleado por la Sala Constitucional y para concluir que personalidad jurídica instrumental y personificaciones presupuestarias no son sinónimos. Tienen desde luego elementos comunes, pero también diferencias sustanciales, precisamente aquellas que hacen a una incompatible con la Constitución y a la otra conforme con ella.

Finalmente, conviene aclarar que cuando en adelante en este trabajo se utilice el concepto de órgano persona, para referirnos a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, lo estamos haciendo con este sentido acorde con la jurisprudencia constitucional y nunca en el sentido utilizado por MAURO MURILLO, que como vimos, los elementos que lo definen también resultan inconstitucionales. Sin embargo, la necesidad de rescatar el término de órgano persona se justifica en que su nombre no es tendencioso, es decir, se refiere simplemente al hecho de que un órgano se encuentra dotado de personalidad jurídica; mientras que el concepto de personificaciones presupuestarias, pone de manifiesto desde su propio nombre la contradicción con el Derecho de la Constitución.
 
 
4. Los centros de salud desconcentrados de la Caja gozan de personalidad jurídica instrumental y no son personificaciones presupuestarias

Los centros de salud (hospitales, clínicas y áreas) de la Caja Costarricense de Seguro Social desconcentrados y dotados de personalidad jurídica instrumental al amparo de lo dispuesto por la Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998, no son, ni interesa convertirlas en personificaciones presupuestarias.

En efecto, el patrimonio y los recursos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Caja no se encuentran separados de la Institución, por el contrario, continúan integrando el patrimonio de esta, sin perjuicio de que su gestión pueda realizarse también de manera separada. Los ingresos y gastos de los órganos persona continúan apareciendo en el presupuesto integral de la Caja (principio de universalidad), sin perjuicio de que también aparezcan en el presupuesto propio del órgano desconcentrado. La autonomía presupuestaria que se les otorga, no tiene por finalidad "librarse" de ciertas reglas, normas o principios en materia presupuestaria; al contrario, se somete a más regulaciones (la regulación interna y la externa). El hecho de que no tengan cuentas especiales y de que los dineros no ingresen a unas cuentas propias, no significa que no tengan autonomía en la disposición de sus recursos y en la decisión del gasto (respeto al principio de caja única).

La personalidad jurídica que se le atribuye a estos órganos no está al servicio de la gestión de un presupuesto, ni es su razón de ser; tanto ella (la personalidad), como el presupuesto están al servicio de unos fines sustanciales, que son los fines a los que sirve la Institución en el campo de la salud (artículo 73 CP). El legislador y la Caja no desconcentran un hospital para que gestione un presupuesto; por el contrario, desconcentran y le facultan para que realice gestión presupuestaria (entre otras funciones) como un medio, que se juzga idóneo, para alcanzar aquellos fines (atención de la población frente a las contingencias de la enfermedad y la maternidad) y servir al interés público (un servicio de salud universal, oportuno, de calidad, idóneo y eficaz). Este criterio coincide plenamente con lo estipulado por el artículo 5, inciso b) de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, número 8131 de 4 de setiembre de 2001: "b) Principio de gestión presupuestaria. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley."

A nuestro modo de ver, uno de los grandes errores de la teoría de las personificaciones presupuestarias es que hacen de la gestión presupuestaria un fin en sí misma. En las personificaciones presupuestarias se ha instrumentalizado un medio (la personalidad jurídica) a otro (el presupuesto, ciertos recursos). Por el contrario, la personalidad jurídica es "instrumental" a los fines a los que sirve. Su idoneidad se juzga a la luz de esos fines. La Procuraduría, en todas sus resoluciones, respecto de este tema ha desatendido este carácter finalista del Derecho en General y del Derecho Público en particular (art. 10 LGAP) y por ende de la gestión presupuestaria de los órganos persona (art. 4 inciso b) LAFPP) y de la figura misma.

Los órganos desconcentrados con personalidad jurídica de la Caja (órganos persona en el sentido compatible con la jurisprudencia constitucional) no se agotan en una actividad presupuestaria. Aun cuando la gestión presupuestaria pueda suponer la contratación administrativa o de personal, y la existencia de recursos para esos propósitos, no se puede confundir de ninguna manera con la gestión del recurso humano o con la gestión del equipo y patrimonio físico del órgano y de la Institución. El cometido principal del órgano no es dedicarse a la gestión de los recursos humanos, materiales o financieros de que dispone. Su cometido principal es la prestación de servicios de salud de manera universal, idónea, eficaz, que satisfaga el derecho a la salud de los asegurados. Aquella tarea es necesaria para el cumplimiento de esta.

En definitiva, las personificaciones presupuestarias se construyen a espaldas de los fines sustanciales, la personalidad jurídica de los órganos de la Caja no. Las primeras pretenden constituirse en una excepción de ciertas reglas y principios presupuestarios; la autonomía presupuestaria de los órganos persona con personalidad jurídica instrumental se ajustan a dichos principios y reglas. La función principal de las personificaciones presupuestarias es la gestión independiente de ciertos recursos y de un presupuesto, la de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Caja, la de prestar servicios de salud para satisfacer el derecho constitucional de los asegurados a la salud y a la atención sanitaria. Aquellas se inspiran en la intención de separar los recursos y excepcionar el régimen jurídico aplicable en la materia al Estado, los órganos personas de la Caja se inspiran en el principio de eficacia, en la exigencia del interés público, en la necesidad de introducir valores en el nivel local (responsabilidad, conciencia de costes, creatividad, etc.) y el control ciudadano (Juntas de Salud) y nunca en constituirse en excepciones al régimen jurídico presupuestario de la Institución 21 .

Finalmente, nos interesa aclarar que la personalidad jurídica instrumental de los órganos desconcentrados de la Caja, no solo produce efectos y está reservada a las relaciones interorgánicas (entre los órganos desconcentrados y los órganos superiores de la entidad). Por el contrario, sin perjuicio de los efectos jurídicos a lo interno, los efectos principales de la personalidad jurídica instrumental los encontramos en las relaciones externas, es decir, en las relaciones interadministrativas (con otros entes públicos) y administrativas (con los particulares). La actividad externa de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental se le imputará a él (sin perjuicio de alguna doble imputación), quien compromete directamente su responsabilidad. Dicho de otro modo, la clave de la personalidad jurídica instrumental no es la gestión presupuestaria (actividad interna, sin perjuicio de los efectos externos), sino las relaciones jurídicas subjetivas; en adelante, el órgano será en el mundo jurídico un sujeto de Derecho, con las limitaciones y alcances en su capacidad de actuar (competencia) que el ordenamiento le fije.

El comentario anterior responde a la necesidad de desvirtuar cierta concepción que sobre la personalidad jurídica instrumental la Procuraduría le quiere achacar a la Sala Constitucional. La Procuraduría, en su afán por comprender los alcances y naturaleza de lo que la Sala llama personalidad jurídica instrumental, ha dicho que: "A la luz de lo anterior, pareciera que la alusión que hace este último voto a la personalidad instrumental, está más bien referida a la discusión clásica que sostiene la doctrina, especialmente la italiana, en torno a la supuesta necesidad de reconocer cierta subjetividad a los órganos administrativos -todos ellos y no algunos en particular- a los efectos de poder calificar y entender como jurídicas las relaciones interorgánicas en las que participan22 . Pues bien, esta no es la realidad de la personalidad jurídica instrumental, no solo no se ajusta a la jurisprudencia, de la Sala Constitucional sobre el particular, sino que tampoco se ajusta a la realidad jurídica de la Caja. La principal consecuencia de la atribución de personalidad jurídica instrumental a un órgano, es que a partir de ella, puede actuar con subjetividad propia en el mundo jurídico, entablando relaciones jurídicas de diverso tipo23 .

 

II Ámbito competencial en materia presupuestaria de los órganos desconcentrados de la Caja

Entendemos por ámbito de competencia, aquel espacio jurídico donde un órgano o ente puede actuar válidamente, sin incurrir en ilicitud por incompetencia. El ámbito de competencia o espacio jurídico protegido de actuación, estaría delimitado por el régimen jurídico aplicable, entendiendo por este, las normas escritas o no escritas (principios, jurisprudencia y costumbres administrativas, art. 7 LGAP). Para esta finalidad, las principales normas a aplicar e interpretar son la Constitución, la Ley General de la Administración Pública (# 6227), la Ley para la Desconcentración de los Hospitales, Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (# 8131) y el Reglamento a la Ley 7852.

La ley 7852 establece claramente que una de las competencias materiales que afectan a la desconcentración es la gestión presupuestaria. En este sentido el artículo 1 menciona expresamente que la desconcentración le permitirá a los hospitales y clínicas desconcentradas "(... ) mayor autonomía en la gestión presupuestaria( ... ) ". El artículo 7, establece que "los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario( ... ) dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión".

Por su parte, el párrafo cuarto del artículo 5 de la Ley 8239 (próxima a ser aprobada por el Poder Ejecutivo), establece en lo pertinente: "En los hospitales desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social, le corresponderá al director de cada establecimiento el manejo y la gestión del presupuesto que, anualmente, le asigne el nivel central, de conformidad con la normativa directamente aplicable."

De las normas transmitas podemos extraer al menos las siguientes conclusiones para el tema que nos ocupa: 1) Que la gestión presupuestaria es una competencia material atribuida y afectada por la desconcentración y la personalidad jurídica instrumental de los hospitales, clínicas y áreas de salud de la Caja. 2) Que esa competencia aparece rodeada de una serie de garantías y límites que determinan o delimitan su ámbito o área jurídica de influencia o actuación válida.

En efecto, respecto de las garantías, que son las que nos conviene tratar ahora (los límites los veremos en el siguiente capítulo), la gestión presupuestaria de los órganos personificados aparece así, según la Ley, rodeada al menos de dos garantías: el principio de autonomía por un lado, y los beneficios de la personalidad jurídica instrumental por el otro. La autonomía le permite al director del centro un margen discrecional de maniobra sobre las decisiones de gasto y la captación de ingresos. Lo que supone que el órgano personificado puede elaborar su propio plan estratégico, puede contar con su propio plan-presupuesto, aunque en uno u otro caso, deba sujeción al plan estratégico institucional y al plan presupuesto o política presupuestaria de la Institución. En lo tocante a la personalidad jurídica instrumental, esta le permitirá elaborar y ejecutar el presupuesto con validez jurídica externa, por ejemplo mediante la procesos de la contratación administrativa y ser controlado y fiscalizado externamente por la Contraloría General de la República24 . También la personalidad jurídica le permite al órgano establecer relaciones jurídicas de diversa naturaleza para generar ingresos propios (ej. concesión de servicios telefónicos al paciente, de aparcamiento para asegurados, etc.).

Estas garantías despliegan sus virtudes en el marco de una relación de proveedor-comprador de servicios de salud y dentro de una separación a lo interno de la Institución entre financiamiento y provisión de servicios impulsada por la Caja. Esto le permitirá al centro de salud desconcentrado y personificado contar y gestionar tanto interna (Caja) como externamente su propio presupuesto.

En efecto, los ingresos de un presupuesto propio, podrían estar determinados por el producto de la venta de los servicios (el pago por las UPH o GDR que produce y que son pagados por la Institución), las asignaciones que con carácter histórico (no por productividad) que le concede la Caja, y cualquier otro ingreso: cánones por concesiones, donaciones de organizaciones privadas y venta de servicios a particulares (en realidad esto es lo que sucede cuando se les cobra a los no asegurados). Le Corresponde a la Contraloría General de la República exigir su presentación, aprobarlo, conocer de las modificaciones externas, fiscalizar su ejecución y liquidación (art. 184.2 CP y art. 5 Ley 8131 y 7 Ley 7852).

No es correcto decir que los ingresos de los órganos desconcentrados provienen de una asignación central (artículo 5 párrafo cuarto de la Ley 8131 y art. 40 del Reglamento a la Ley). Con esa redacción, que tenía originalmente solo el reglamento y que ahora se le ha dado rango legal, se da a entender que se trata de una asignación unilateral y que responde a criterios de total discrecionalidad de la Caja. Este tipo de redacción no incentivará la competencia entre los órganos desconcentrados. Los criterios de asignación no son la productividad, tampoco son parámetros objetivos, sino el capricho de los órganos superiores. Son luces erróneas a un modelo. De ser esto cierto y no corregirse la situación, será más importante para un director de hospital el "loby" que la eficiencia y la eficacia de sus servicios; valdrá más la amistad con el jerarca" que la productividad. Esta norma no es aislada; en realidad, los artículos 41, 42 y 43 del reglamento a la ley 7852 y la práctica de la Caja confirman su espíritu.

La Caja tiene que aprender a caminar por otros senderos si realmente quiere que el modelo despliegue sus virtudes. Los criterios para la asignación de los recursos deben ser objetivos, basados en la productividad. No olvidemos que estamos frente a una compraventa de servicios. La Caja está obligada a cumplir sus obligaciones (compra), aunque desde luego, cada año puede negociar la calidad, cantidad y naturaleza de servicio que compra y por supuesto el precio, pero es una negociación, no un acto unilateral.

Lo anterior nos hace pensar en la necesidad de que los ingresos de los centros desconcentrados provengan fundamentalmente de la venta de servicios (UPH o GDR) y no de asignaciones presupuestarias. Este sería el sistema económico financiero ideal dentro de este modelo de organización. En primer lugar, porque los fondos institucionales se distribuyen siguiendo criterios de productividad. Segundo, porque la existencia de unos parámetros objetivos, provocaría una verdadera competencia entre proveedores de servicios, porque solo mejorando su eficiencia y eficacia contarán con más recursos. Tercero, porque el criterio para la distribución de los recursos sería objetivo y no el capricho o benevolencia del órgano central (subjetivo).

Está claro que en el estado actual del proceso, no se ha podido dejar de asignar recursos con criterio histórico, incrementar y prospecto (art. 42 Reglamento), por cuanto el pago de las unidades de producción hospitalaria (UPH) o de grupos de diagnóstico relacionados (GDR) no sería suficiente para la subsistencia del centro. Esta situación torna imperativo para la Caja, implementar medidas que provoquen el estado ideal. En ese orden de ideas, nos parece, por un lado, que el porcentaje asignado con fundamento en criterios ajenos a la productividad deberían ser temporales y decrecientes, de tal manera que la Junta Directiva debe establecer un período de tiempo (por ejemplo 10 años) y durante ese período una política de reducción gradual de la ayuda (decreciente), para forzar a que los actores encuentren solución al problema de los costes de producción, pero forzándolos a ello. Por otro lado, debe avanzar en los métodos de evaluación de costes y de regulación de precios. En efecto, el precio de los servicios de salud no se establece en un régimen de competencia (mercado), sí sobre la base de la estructura de costes. Entran aquí todos los males, pero también los logros de la teoría de la regulación de servicios públicos 25 .

Estas medidas deben complementarse necesariamente, con la libre elección médica y la facturación entre niveles. En efecto, la libre elección médica será el dinamizador de la competencia entre establecimientos de servicios de salud, de la misma manera que se está impulsando en Europa. No se alcanzará una atención sanitaria personalizado, oportuna y de calidad, mientras un establecimiento no sufra el riesgo de que el presupuesto del año siguiente será menor por la fuga de pacientes adonde su vecino, que los atiende de manera diferente y donde eso implica sacrificar personal.

En síntesis, corresponde a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Institución, gestionar a nivel local el presupuesto del órgano. Esa gestión abarca todos los niveles de la gestión presupuestaria: formulación del presupuesto a la luz del plan institucional y del plan del centro (esto faculta al centro para realizar un diagnóstico, definir políticas, planificar, definir objetivos y metas a alcanzar y asignar los recursos según esas prioridades locales e institucionales); discusión y aprobación (interna: Caja y externa: Contraloría); Ejecución, reprogramación y contabilidad presupuestaria y finalmente, realizar el control y la evaluación del proceso26 a la luz de los criterios de economía, eficiencia, eficacia y proporcionalidad (Art. 5 inciso b) Ley 8131). Todo este proceso, debe realizarlo el director del órgano desconcentrado respecto de su establecimiento (art. 5 párrafo 4 Ley 8239 y art. 10 Ley 7852), guardando siempre la conformidad con la gestión presupuestaria de la Caja, en cada una de sus fases (art. 7 y 9 Ley 7852).

La competencia presupuestaria se enmarca dentro de las relaciones de dirección e instrumentalidad propias del régimen jurídico que rige las relaciones entre los órganos desconcentrados y la Caja. En consecuencia, se nutre de las virtudes y defectos, de las libertades y límites que estas relaciones suponen27 .
 
 
III Límite y control de la gestión presupuestaria de los órganos personificados

Como ya nos consta, los centros de salud desconcentrados y personificados de la Caja no son una excepción al régimen jurídico aplicable y vigente. Por el contrario, como le sucede a toda organización que se estructura sobre la base del respeto de ciertos grados de autonomía en diferentes niveles (por ejemplo, la autonomía de la Caja respecto del Estado y luego de un órgano desconcentrado respecto de la Caja y a su vez, respecto del Estado), torna más complejo el sistema y el régimen jurídico de las estructuras organizativas menores. Es evidente que para estos centros existe un grado importante de autonomía (la jerarquía es la negación de la autonomía), pero con ella, ha llegado un ordenamiento jurídico muy complejo, que supone no solo el externo (legal y constitucional aplicable también a la Caja), sino también el interno (reglamentos, políticas, planes, directrices, etc.) y cada uno, le concede facultades, derechos, potestades, obligaciones y desde luego, límites (art. 7 y 9 Ley 7852). El control también es interno y externo.

Así por ejemplo, los órganos desconcentrados están sujetos a los principios presupuestarios de reconocimiento constitucional y legal, amén de los límites que la reglamentación institucional dispone. El control actualiza los límites y garantías cuando estas son violadas (control represivo) o revisa la conformidad del acto o presupuesto respecto de esos límites y garantías con anterioridad a su entrada en vigencia (control preventivo). En tesis de principio, los controles no son en sí mismos límites, sino que los actualizan y garantizan su eficacia.

Sin embargo, los controles preventivos (a priori o a posterior) devienen en límite de la acción administrativa del controlado. Esos controles suponen una cierta desconfianza en la actuación autónoma del controlado. Asimismo, cuando los controles son de oportunidad, el parámetro de control es tan amplio que el mismo control deviene en un límite. El presupuesto de la Caja requiere de aprobación (control preventivo) por parte de la Contraloría General de la República. Ese control es únicamente de legalidad, no de oportunidad: la Contraloría no puede decirle a la Caja en qué gastar. La Caja ya no está sujeta a los controles (previos también) de la Autoridad Presupuestaria. Como se ve, el hecho de que exista un control preventivo supone una restricción a la autonomía, pero el hecho de que se trate de un control de legalidad y de que ya no tenga el control de la Autoridad Presupuestaria revelan un importante grado de autonomía. En otras palabras, el ámbito de autonomía se pone de manifiesto también en los controles.

Entre menos controles preventivos y entre más objetivos sean los parámetros del control (ejemplo, por razones de legalidad) más autónomo es el ente. Por el contrario, entre más controles preventivos y más controles subjetivos (oportunidad) menos autónomo es.

Los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental están sujetos a diversos controles. Según el tiempo en que se realizan, están sujetos a controles preventivos y represivos; y según la naturaleza, están sujetos a controles objetivos y de oportunidad o subjetivos. En efecto, no es difícil jurídicamente justificar controles de oportunidad en materia presupuestaria de los órganos superiores de la Institución respecto de los presupuestos de los órganos personificados. Pero ese tipo de control conduciría a la aniquilación de la autonomía del órgano en materia presupuestaria. Por esa razón, interpretando a favor de la autonomía (art. 83 LGAP), creemos que la Caja debería controlar el presupuesto de los órganos desconcentrados a la luz de parámetros objetivos previamente dictados, como los lineamientos de política presupuestaria, el compromiso de gestión y desde luego aspectos de regularidad jurídica (constitucional, legal y reglamentaria, directrices, planes, etc.). No nos olvidemos de que el control debe ser conforme con la relación de dirección existente: por tanto se trata un control sobre la actividad, nunca sobre el acto, sobre la decisión de gasto. La Caja está obligada a regular para la autonomía en materia presupuestaria.

1. La sujeción del órgano personificado a los principios en materia presupuestaria

Los órganos desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social están sujetos a las normas y principios constitucionales que le resultan aplicables en materia presupuestaria, en virtud de la fuerza vinculante de la Constitución; como por ejemplo los principios de universalidad (Art. 176 párrafo primero CP), equilibrio de anualidad (art. 176 párrafo tercero, CP), el principio de equilibrio presupuestario (art. 176 párrafo primero in fine, CP); el principio de fuerza restrictiva del presupuesto (art. 180 CP) y el principio de caja única (art. 185 CP), entre otros. El artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, recoge por su parte, los principios de universalidad e integridad, el de gestión financiera, el de equilibrio presupuestario, el principio de anualidad, el principio de programación, el de especialidad cuantitativa y cualitativa y el principio de especialidad. Principios que deben observar los órganos desconcentrados de la Caja, según lo dispuesto por el artículo 1. inciso d) de la misma Ley.

Estos principios se constituyen en límites a la gestión y autonomía presupuestaria de los órganos personificados. Los principios, a su vez, devienen en garantías a favor de los administrados (asegurados), por cuanto facilitan el control (interno y externo) sobre el presupuesto de los hospitales, clínicas y áreas de salud desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Caja29 . El control interno lo realiza en primer lugar el propio órgano gestor, en segundo lugar, los órganos de la administración central en el ámbito de sus competencias (Junta Directiva, Gerencia Financiera, etc.) y finalmente, la Auditoría, órgano especializado de control. El control externo lo realizan, principalmente, las Juntas de Salud y la Contraloría General de la República.

Con el propósito de no hacer más largo el informe, de lo que ya es, no nos vamos a detener en el análisis de cada uno de esos principios. Solo nos referiremos al principio de especialidad presupuestaria y al principio de caja única. El primero, debido a la regulación que las modificaciones presupuestarlas tienen en el Reglamento a la Ley 7852 y por los criterios nuevos que introduce la Ley 8239. El segundo, por la discusión que ocasiona a lo interno de la Caja.

El principio de especialización cualitativa y cuantitativa (inciso D art. 5 LAFPP)30 , implica que la autorización presupuestaria se da para un gasto preciso (se especifica en qué se desea gastar) y por un monto determinado. Este principio se erige en un límite de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental. Prohibe trasladar recursos aprobados de una partida a otra; crear, una vez aprobado el presupuesto partidas nuevas y gastar cantidades superiores a las aprobadas. La razón principal de la rigidez del principio la encontramos en el principio democrático. En efecto, el presupuesto de los órganos desconcentrados es aprobado por un órgano con legitimación democrática: la Asamblea Legislativa en el caso del presupuesto del Estado y la Junta Directiva de la Caja (art. 41 Reglamento a la Ley), respecto de los presupuestos de los órganos personificados de la Caja.

Ahora bien, la aplicación rigurosa del principio, vuelve muy rígido el presupuesto, incapaz de adaptarse a cambios que podrían ser convenientes para el interés público comprometido; verbigracia, atender gastos no previstos generados por hechos sobrevinientes (emergencias, epidemias, etc.). En virtud de lo anterior, el principio de especialidad entraría en conflicto con el principio de primacía del fin o con el principio de adaptación del presupuesto a la realidad o el principio de necesidad. En efecto, hemos dicho que el presupuesto es un instrumento para alcanzar ciertos fines y como tal, responde a esos fines y a la realidad o entorno en el que se mueve, en aras de alcanzar los objetivos propuestos (inciso b) art. 5 LAFPP) . En consecuencia, con fundamento en estos principios, es posible excepcionar el principio de especialidad en situaciones concretas y variar o modificar el presupuesto (es el supuesto de las modificaciones internas o externas contempladas en los artículos 44, 45 y 46 del Reglamento a la Ley 7852) 31 .

Por otro lado, dijimos que el fundamento de la rigidez del principio la encontramos en otro principio: el principio democrático. Desde este punto de vista, toda modificación debería ser aprobada por la Junta Directiva. Sin embargo, el artículo 45 del Reglamento a la Ley 7852 establece que las modificaciones internas las debe aprobar el propio director del centro32 y el párrafo cuarto del artículo 5 de la Ley 8239, establece que las modificaciones externas podrán tramitarlas directamente ante la Contraloría, después de cumplir los procedimientos internos 33 . Estos procedimientos no son otros que los establecidos en el numeral 46 del Reglamento a la Ley 7852, que exige aprobación del Gerente Financiero34 . En ambos casos no interviene la Junta Directiva.

Estas normas, en apariencia, generan diversos problemas a la luz del principio de especialidad presupuestaria que estamos analizando. El primero sería, la validez de las modificaciones mismas (interna y externas) una vez que el Presupuesto ha sido debidamente aprobado por la Junta Directiva y por la Contraloría General de la República. El otro problema, consiste en que ninguna de las dos modificaciones recibe aprobación previa a su ejecución del órgano con legitimación democrática: la Junta Directiva y finalmente, tendríamos que plantearnos si la Junta Directiva está legitimada para delegar tal potestad.

Respecto del primer punto, ya adelantamos la respuesta, en el sentido de que el principio debe armonizarse con otros principios con los que entra en conflicto en un momento dado. Sin embargo, las primacía la tiene el principio de especialidad presupuestaria que ya supone un presupuesto ajustado al fin o interés público y a las necesidades sociales, por tanto, las modificaciones deben ser excepcionales, de aplicación e interpretación restrictiva, por razones calificadas, sobrevinientes y siempre que sean compatibles con el interés público al que sirven y a las finalidades propuestas en el plan estratégico correspondiente.

Estas modificaciones deben gozar además de legitimación democrática, lo que supone, la conformidad de la modificación con la voluntad política del órgano que aprobó el presupuesto (la Junta Directiva). La clave para superar el problema, no está en la necesaria aprobación de cada modificación por la Junta Directiva en el caso de los órganos desconcentrados de la Caja o por la Asamblea Legislativa respecto de la Administración Central. De ser así, se vuelve una tarea tediosa (para la Junta Directiva), lenta (para el órgano necesitado de la modificación) e ineficaz (para satisfacer la necesidad o fin que se quiere atender). La clave, creemos nosotros, está en que las modificaciones internas o externas no modifiquen sustancialmente la voluntad política de la Junta Directiva. El control que realiza la Gerencia de División Financiera, preventivo (en el caso de las modificaciones externas, art. 46 del Reglamento) y represivo (para las modificaciones internas, artículo 45 del Reglamento), tiene por objeto la verificación y comprobación de que tales modificaciones se mantienen dentro de la voluntad de la Junta Directiva, expresada en los lineamientos de la política presupuestaria, límites de gasto, en el Plan Estratégico Institucional y en directrices y reglamentos sobre la materia. Si se cumple con estas reglas objetivas, la modificación se mantiene dentro de la voluntad política y adquiere legitimación democrática.

Finalmente, queremos aclararle al lector que el principio de caja única no es incompatible con la autonomía presupuestaria. Lo importante no es tener cuentas propias y disponer directamente del dinero. Lo realmente importante es la autonomía para tomar las decisiones de gasto, la eficacia en la atención o servicio de la tesorería en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el centro, el respeto a los recursos que son propios y el control que de los mismos pueda tener su titular. Es por esa razón que es totalmente posible que exista autonomía presupuestaria dentro del respeto al principio de caja única. No tienen los órganos desconcentrados y personificados de la Caja, que temerle al hecho de que sus ingresos por actividades propias sean depositados en las cuentas de la Caja. Lo que debe preocuparles es si no tienen un adecuado mecanismo de control del ingreso, paralelo al de la Caja, que les permita saber cuándo y cuánto ha ingresado a su favor: o bien, que la tesorería no es expedita en atender sus obligaciones, o si los órganos superiores disponen de lo que "no es suyo", salvo por razones excepcionales, calificadas y debidamente reguladas.

Ahora bien, la Sala Constitucional admitió una excepción a la regla, cuando consideró constitucional que el Museo Nacional, órgano personificado adscrito al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, mantuviera sus cuentas propias para recibir donaciones. Desde esta perspectiva, nos parece que también de manera excepcional se podría admitir la existencia de cuentas propias para la administración directa de algún dinero proveniente de ingresos propios. Gracias a la personalidad jurídica instrumental, los órganos pueden abrir sus cuentas bancarias y administrar dinero. Esta excepción, nos parece que requiere de mayor justificación jurídica. En todo caso, nos parece más viable en la administración descentralizada que en el Estado persona, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 185 constitucional. Como la intensidad de la autonomía presupuestaria también está supeditada a lo que al respecto determine la Caja.

 
2. Límites derivados del modelo de organización en el que participan. La frontera institucional

De los artículos 1, 7 y 9 Ley 7852, se infieren al menos tres límites:

1) La autonomía es relativa, no es plena, de allí el término de "mayor", con lo que debemos entender que está limitada por el grado de autonomía propia de la desconcentración administrativa (según la intensidad o alcances que la Caja quiera). 35

2) La sujeción a las "disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión." Con lo que se demuestra que este proceso no supone una excepción al ordenamiento jurídico aplicable.

3) La instrumentalidad que la personalidad jurídica supone, con lo que se establece entre el órgano personificado y el ente al que pertenece una relación de instrumentalidad 36 .

La gestión presupuestaria de los centros de salud desconcentrados y personificados encuentran límites provenientes de los poderes de dirección y coordinación que tienen los órganos superiores de la Institución. En este sentido, los órganos desconcentrados están obligados a observar las directrices correspondientes a los lineamientos de la política presupuestaria institucional y los límites cualitativos y cuantitativos que la Caja fije (art. 7 y 9 de Ley 7852 y 40 y 49 párrafo segundo del Reglamento a la Ley), el plan estratégico institucional y los reglamentos y a servir con su gestión presupuestaria, los fines institucionales, dado que no tienen fines propios y son instrumentos para su cumplimiento.

 
3. El control orgánico e interorgánico de la gestión presupuestaria. Referencia al control externo

Sobre la gestión presupuestaria que realizan los órganos desconcentrados, existen controles preventivos y represivos, según busquen prevenir la irregularidad o castigarla. A su vez, los controles preventivos pueden ser de dos tipos, a priori o a posteriori, según se haga con anterioridad a que el presupuesto o acto se emita o con posterioridad a su emisión.

En el primer caso resuelve problemas de validez, en el segundo de eficacia. El control represivo, se realiza siempre con posterioridad a que el presupuesto o el acto sea válido y eficaz.

Desde esa perspectiva es un control preventivo a posteriori, la aprobación del presupuesto por la Junta Directiva (art. 45 Reglamento a la Ley 7852). El presupuesto acordado y negociado es válido, pero carece de eficacia, obstáculo que remueve la aprobación de la Junta Directiva. En igual sentido, en tratándose de las modificaciones externas. En este caso, el órgano personificado la realiza y es válida pero ineficaz, hasta que, por un lado la Gerencia Financiera primero, y la Contraloría después, remuevan el obstáculo que le impide su eficacia (art. 46 del Reglamento y art. 5 LAFPP).

Ejemplo de control represivo, lo encontramos en la vigilancia que sobre la tendencia de gasto debe realizar la Gerencia de División Financiera por medio de la Dirección de Presupuesto (art. 49 Reglamento). En este mismo sentido la evaluación trimestral de la gestión presupuestaria de los respectivos centros desconcentrados (art. 49 Reglamento). Otro ejemplo de control represivo lo encontramos en el último párrafo del artículo 49 del Reglamento a la Ley, cuando establece la posibilidad de sancionar con suspensión la autonomía presupuestaria al órgano que no se haya ajustado a los límites presupuestarios aplicables.

Esos controles de los órganos superiores de la Institución, se realizan sin perjuicio de que otros órganos especializados en el control, de la misma Institución, apliquen o realicen el control que les compete, tal es el caso de la Auditoría Interna.

A lo interno del órgano personificado, le corresponde al Director establecer los controles que considere oportunos sobre la gestión presupuestaria de su establecimiento (art. 48 Reglamento a la Ley 7852).

El control presupuestario se realiza mediante muy diversas técnicas o métodos, que no viene al caso reseñar. Sin embargo, queremos llamar la atención sobre la importancia de la información que el controlado debe suministrar al controlante para el cumplimiento de su tarea. Del mismo modo, es necesario un eficiente sistema de información presupuestaria que permita tomar las medidas correctivas a tiempo o en su caso, las decisiones adecuadas de gasto.

En efecto, los órganos desconcentrados tienen un deber de informar, con transparencia, veracidad y precisión, a los órganos superiores sobre diversos tópicos de la gestión presupuestaria. Esto explica por qué el Director está obligado a enviar una copia de la modificación presupuestaria interna aprobada a la Dirección de Presupuesto (art. 45 Reglamento) para su inclusión en el Sistema de Control del Presupuesto. En idéntico sentido, el deber de enviar el consolidado de las modificaciones internas realizadas durante el período (art. 45 in fine del Reglamento). Finalmente, la Gerencia Financiera está obligada a implementar un Sistema Integrado de Información Presupuestaria, que le permita "basado en un plan único de cuentas, consolidar las diferentes partidas y comparar los diferentes órganos entre sí ( ... )" (art. 49 del reglamento).

Respecto del control externo, nos limitaremos a decir tres cosas. La primera de ellas, que a partir de la sentencia 7379-99 de la Sala Constitucional y de conformidad con ella, la Ley 8131, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Caja y por ende, los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Caja, no tendrán que sujetarse más a la Autoridad Presupuestaria. La segunda, que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 8239, la Contraloría General de la República queda obligada a examinar, aprobar o improbar los presupuestos de estos órganos personificados y a fiscalizar su ejecución y liquidación. Finalmente, las Juntas de Salud implican un control democrático de la gestión presupuestaria del centro, es un control desde el punto de vista de los asegurados y contribuyentes (patronos, trabajadores, etc.), en aras de que la composición del presupuesto responda a la realidad, a las necesidades de la población y al interés público (art. 1 Ley 7852, 5 inciso b) LAFPP y 1 13 LGAP). No es por otra razón, que el Reglamento a la Ley 7852 obliga al director del centro a informar sobre las modificaciones presupuestarias a la Junta de Salud (art. 45).

 
Conclusión

Los órganos con personalidad jurídica de la Caja tienen entre sus competencias atribuidas la gestión presupuestaria. Sin embargo, no son personificaciones presupuestarias, por cuanto no se ajustan a sus características principales. Los órganos personificados tienen definido el ámbito válido de actuación por las limitaciones provenientes de modelo de organización en el que están insertos (desconcentración administrativa), lo que supone una tensión entre los principios de supremacía-autonomía y unidad diversidad propia de la relaciones de dirección e instrumentalidad que es, este entre los órganos personificados y los órganos superiores de la Caja, a propósito de la gestión presupuestaria.

A los órganos desconcentrados les corresponde la gestión presupuestaria de su establecimiento. Gestión que debe ser conforme con los planes, directrices (lineamientos, límites de gasto, etc.) y reglamentos institucionales. También deben ajustarse a los principios constitucionales y legales de la materia presupuestaria. Los órganos personificados y la Caja misma, ya no están sujetas a los lineamientos, políticas y directrices de la Autoridad Presupuestaria. Pero sí se encuentran sometidos al control de la Contraloría General de la República y de las Juntas de Salud.

 
 

1El autor es licenciado por la Universidad de Costa Rica. Doctorando en Derecho Público por la Universidad Carlos III de Madrid, España. Consultor, asesor, profesor universitario, conferencista, abogado litigante.

2EI punto es qué debe entenderse por personalidad instrumental. La Sala no define el asunto e incluso puede considerarse que la posición que ha sostenido es contradictoria..." En el mismo dictamen expresa: "dado que la jurisprudencia constitucional en la materia es contradictoria, no es posible una conclusión absoluta respecto de estos aspectos." Dictamen de Procuraduría de la República C- 171-96.

3Dictamen de la Procuraduría General de la República C- 175-96.

4Ya con anterioridad la Asamblea Legislativa había creado y dotado de personalidad jurídica a órganos adscritos a órganos (Ministerios) del Estado. Así por ejemplo, el otorgamiento de personalidad jurídica al Consejo de Seguridad Vial, órgano adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Ley 7331, de 13 de abril de 1993; al Registro Nacional, dependencia del, Ministerio de Justicia, mediante Ley 6739 de 28 de abril de 1982, que reforma la Ley de creación del Registro Nacional No. 5695 de 28 de mayo de 1975, entre otros.

5En efecto, en múltiples ocasiones (no en todas), la técnica legislativa de dotar de personalidad jurídica (instrumental) a un órgano del Estado persona, responde más a la imposibilidad de alcanzar un consenso político mayor (dos tercios de los votos de la Asamblea legislativa) para descentralizar la actividad. Tanto, la descentralización y el otorgamiento de personalidad jurídica que supone, así como la atribución de personalidad jurídica a un órgano del Estado es materia reservada a la ley. Sólo que en el primer caso, ocurre una separación de competencias del Estado a favor del ente descentralizado que se crea, por esa razón, la Constitución exige 38 votos (mayoría calificada). Mientras que para la personalidad jurídica de un órgano, basta mayoría simple. La descentralización exige un mayor consenso político entre las fracciones parlamentarias de diversos partidos políticos. Supone además, una negociación más abierta, donde los impulsadores tienen que ceder algunos beneficios (por ejemplo: apoyar algunas iniciativas legislativas de éstos o la construcción de alguna obra civil para la comunidad que eligió al diputado colaborador) a los grupos políticos que los apoyan. Dadas estas dificultades, algunas veces el legislador prefiere quedarse a medio camino y opta por la desconcentración con personalidad jurídica instrumental. Como veremos, la teoría de las personificaciones presupuestarias es otro esfuerzo, por introducir la descentralización por la "puerta trasera" sin sujetarse a las exigencias y procedimientos constitucionales (art. 188, 189. 190 CP). En otros casos, esta figura (personalidad jurídica instrumental) es la idónea para alcanzar el fin propuesto. Como no podía ser de otro modo, será la servicialidad al fin (proporcionalidad) lo que determine su conveniencia política, su legitimidad jurídica y su idoneidad técnica.

6MURILLO Mauro, Ensayos de Derecho Público, San José, EUNED, 1988, . 146.

7Entre otros dictámenes de la Procuraduría General de la República pueden verse: C- 189-96 de 27 de noviembre de 1996, C- 014-96 de 30 de enero de 1996. , C-053-96 de 29 de marzo de 1996. C- 171-96 de 18 de octubre de 1996, C- 175-96 de 21 de octubre de 1996, C- 154-96 de 20 de setiembre de 1996, C- 075-98 de 23 de abril de 1998.

8Dictamen de la Procuraduría General de la República número C- 115-89 de 4 de julio de 1989.

9Dictamen de la Procuraduría General de la República número C- 18996 de 27 de noviembre de 1996.

10 ... esa personalidad no es otorgada necesariamente en razón de los fines públicos legalmente asignados al Consejo. En efecto, la seguridad vial constituye un cometido consustancial del Ministerio competente para regular el transporte y el tránsito dentro del país. La ley asignó dicho fin al Consejo de Seguridad Vial y para su cumplimiento, señaló que el Consejo tenía independencia funcional. La independencia no se deriva de la personalidad jurídica, ya que también es propia de los órganos desconcentrados. Es por ello que estimamos que la personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica, se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria." Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-0 14-96, 30 de enero de 1996.

11Sentencias de la Sala Constitucional números 6240-93, 3513-94, 4681-97 y 9530-99.

12Sentencia de la Sala Constitucional número 6240-93. En este sentido y para mayor abundamiento, la Sala expresó en la misma resolución los siguiente: " ... se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna." Sentencia de la Sala Constitucional número 6240-93.

13En este sentido y para mayor abultamiento, la Sala expresó en la misma resolución lo siguiente: "... se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIPENEM, sin embargo, se te dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna." Sentencia de la Sala Constitucional número 6240-93.

14Dictamen de la Procuraduría General de la República número C-115-89.

15Dictamen de la Procuraduría General de la República número C- 115-89.

16A propósito de una consulta legislativa sobre la personalidad jurídica que se le atribuía en un Proyecto de Ley al Museo Nacional de Costa Rica, la Sala dijo: " ... el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica( ... )", aunque, de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".  La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal.  Esta Sala, resolviendo una consulta legislativa facultativa tocante al proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo No. 9573, opinó que una norma de ese proyecto cuyo contenido guarda estrecha semejanza con lo que ahora se cuestiona, era inconstitucional.  Este tribunal no tiene razones para cambiar de criterio en el presente caso, de modo que en su opinión es inconstitucional el artículo primero del proyecto objeto de esta consulta.' Sentencia de la Sala Constitucional número 3513-94.

16 "No es posible - ha dicho la Sala- delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la Cartera-, no empece que se le otorga tal personalidad instrumental.  Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una cartera de Gobierno, puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitución "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), en razón precisamente de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central..." Sentencia de la Sala Constitucional número 6240-93.

17ROJAS CHAVES Magda Inés: Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional, en La jurisdicción constitucional y su influencia en estado de Derecho, San José, EUNED, 1996, p. 241

18Sentencia de la Sala Constitucional número 3513-94, reiterada en la resolución número 7598-94.

20"No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza) (... )" Sentencia de la Sala Constitucional número 3513-94.

21EI artículo 7de la Ley 7852 claramente sujeta a los órganos con personalidad jurídica instrumental de la Caja al Ordenamiento jurídico vigente y aplicable, ya sea de naturaleza institucional o general. Al respecto dice: 'Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión."

22Dictamen de la Procuraduría General de la República número C175-96 de 21 de octubre de 1996. Reiterado en el dictamen C-075-98 de 23 de abril de 1998.

23Para una mayor comprensión de los alcances de la personalidad jurídica instrumental atribuida a los centros de salud (hospitales, clínicas y áreas) desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social, pueden consultar: "Desconcentración administrativa y personalidad jurídico instrumental. La experiencia de la Caja Costarricense de Seguro Social en Costa Rica." Presentado por el autor a la Gerencia del Proyecto de Modernización en diciembre del 2001.

24Es conveniente señalar que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 5 párrafo cuarto de la Ley 8131, Ley sobre Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados, la Contraloría General de la República ya no podrá negarse a conocer, aprobar o improbar los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental. En efecto, el párrafo cuarto del articulo 5 en lo que interesa dice: "Las modificaciones externas podrán tramitarse directamente ante la Contraloría General de la República, previo cumplimiento de los procedimientos previstos por los reglamentos internos de la Institución." Alguno podría argumentar que sólo debe conocer, de conformidad con la Ley, las modificaciones externas. En este caso, saltaría la pregunta ¿cómo pueden controlarse las modificaciones externas si previamente no se ha conocido y aprobado el presupuesto general del órgano personificado? La norma da por supuesto que la Contraloría aprueba los presupuestos de estos órganos y viene a corregir la actitud de la Contraloría, contraria a la Ley 7852, de continuar considerando a la Caja como un todo, cuando ahora, existen una serie de órganos con identidad externa (personalidad jurídica) y con importantes grados de autonomía presupuestaria.

25Para esta tarea, la caja puede servirse, en efecto, de las herramientas que hoy han elaborado el Derecho Público de la Economía, en partir sobre el tema de la regulación económica. El principio de que toda ayuda o subsidio debe ser temporal y decreciente es un rinci io construido por esta rama del Derecho.

26Sobre el tema puede consultarse el "diagnóstico en el área de gestión presupuestaria de los órganos desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social", elaborado y presentado a la Gerencia del Proyecto de Modernización de la Caja, por la consultora Carmen Coto Pérez, enero del 2002.

27Sobre el tema, véase nuestro informe sobre "desconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. La experiencia de la Caja Costarricense de Seguro Social de Costa Rica", diciembre 2001 en articular el capítulo VII.

29Sobre los principios en materia presupuestaria, puede verse en la doctrina costarricense el excelente artículo de: ROJAS CHAVES Magda Inés; Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional, en la jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, San José, EUNED, 1996, p. 235-264. También puede consultarse a CASTILLO VIQUEZ Fernando; La ley de presupuesto, San José, PRODEL, 1997, p. 45-60. Finalmente, a HERNANDEZ VALLE Rubén; Derecho de la Constitución, San José, JURICENTRO, 1994, p. 268-278.

31El artículo 44 del Reglamento al ley 7852, en lo pertinente dice: "Se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar las modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas, para lo cual deberán aplicar los mecanismos establecidos y los instructivos vigentes sobre la materia."

30La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, recoge en el inciso b) del artículo 5, el principio de gestión financiera (Ley 8131). La primera cuestión que no nos interesa aquí, sería dilucidar si efectivamente la gestión financiera es un principio o simplemente una actividad. Por el contrario, de su definición sí se pueden extraer principios y no digo los de economía, eficacia y eficiencia que el mismo inciso menciona y recoge, sino los principios de primacía del fin o interés público y el principio de adecuación del presupuesto a la realidad o necesidades de la sociedad. En efecto, cuando la norma dice que "La Administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, está reconociendo aquellos principios. Note el lector, por un lado, la subordinación de la gestión financiera al interés público o general y por el otro, los intereses públicos no son bienes abstractos, ideales, se trata de cosas, por ejemplo servicios de salud, que la gente necesita y que en virtud de ello la mayoría proyectan sus valoraciones de una manera coincidente (art. 113 LGAP): de allí, que vía subordinación al interés público o general, también se llega a la obligación de satisfacer necesidades reales, sentidas por la población (realidad).

32EI artículo 45 del Reglamento establece: "Si el establecimiento de salud requiere variar las partidas de su presupuesto, podrá elaborar la modificación interna que corresponda, y ejecutarla con la aprobación del Director del órgano, una vez informada la Junta de Salud correspondiente. El Director deberá enviar una copia del documento aprobado a la Dirección de Presupuesto para su inclusión en el Sistema de Control de Presupuesto y actualizar los saldos de las partidas afectadas, antes de su ejecución. De igual forma, deberá enviarse a la Dirección de Presupuesto, en las fechas establecidas, el consolidado de las modificaciones internas realizadas durante el período."

33En lo que interesa el párrafo cuarto del artículo 5 de la Ley 8239. expresa: "Las modificaciones externas podrán tramitarse directamente ante la Contraloría General de la república, previo cumplimiento de los procedimientos previstos por los reglamentos internos de la Institución."

34Al respecto el artículo 46 del reglamento a la Ley 7852 dispone: "Las modificaciones externas se regirán por las disposiciones de la Ley y de la Contraloría General de la República en esa materia. El órgano desconcentrado requerirá la aprobación previa de la Gerencia Financiera para realizar los cambios propuestos. La Gerencia deberá responder a la solicitud en un plazo máximo de 10 días hábiles, vencido el cual, se entenderá aprobada la gestión a nivel interno y podrá tramitarse directamente ante la Contraloría General de la República. "

35Sobre los alcances de la autonomía y de la desconcentración de los órganos de la Caja nos remitimos al informe: Desconcentración administrativa y personalidad jurídico instrumental. La experiencia de la Caja Costarricense de Seguro Social en Costa Rica, especialmente el capítulo III, puntos del 25 al 30.

36Ibid, punto 46.