La realidad del Fondo Concursable en Costa Rica   Lic. Efrén Méndez Morales *  
 
 

Resumen

El Fondo Concursable de Capacitación, fue creado con el propósito de proveer capacitación mediante un proceso totalmente descentralizado de fortalecimiento de la capacitad de gestión de los servicios institucionales, para responder a las demandas de salud de la población costarricense, en el marco de la modernización de este sector. Sirvió para que muchos funcionarios a nivel local tuviesen acceso a actividades educativas, que de no ser así, habrían tenido dificultad de acceso a los cursos de capacitación brindados a nivel central por CENDEISSS.

Siguiendo la ruta de todo buen proceso de trabajo, el funcionamiento del Fondo Concursable tuvo algunos aciertos y desaciertos, que en su momento, sirvieron para mejorar como estructura, hasta que una decisión institucional, cerró la posibilidad de seguir financiando actividades educativas bajo esta modalidad de capacitación.
 

Coyuntura institucional

La última década del Siglo XX marcó en la Caja Costarricense de Seguro Social una serie de modificaciones internas en la estructura organizativa y, particularmente, en el área de capacitación de sus funcionarios. Tales cambios se enmarcaron dentro de lo que en ese momento se llamó "El Proceso de Modernización Institucional", transformación que no ha terminado aún. En sesión de Junta Directiva N. 7088, del 19 de diciembre de 1996, se adopta formalmente una nueva figura organizativa denominada "Compromisos de Gestión", que pretendió darles mayor capacidad resolutiva a las unidades programáticas así como lograr la consolidación de un nuevo modelo en la asignación de recursos en la Institución, con mayor libertad para que cada centro de salud se organizara funcional, financiera y administrativamente, de acuerdo con las capacidades gerenciales de las autoridades locales. En aquel momento, los centros médicos que aceptaron este cambio fueron los hospitales San Juan de Dios, México, Dr. Calderón Guardia, Nacional de Niños, Monseñor Sanabria, William Allen, San Francisco de Asís, y las áreas de salud de Chacarita, Santa Bárbara de Heredia, Barranca, Esparza y Turrialba ¹.

Paralelo a esta evolución administrativa existía, en el ámbito institucional, un diagnóstico situacional de las diferentes dependencias de la Caja Costarricense de Seguro Social que planteaba que, para avanzar en el proceso de modernización, se tendría que superar en el área de capacitación: ²

• El escaso desarrollo y pocos conocimientos y habilidades de gestión en todos los niveles, especialmente en el local.

• Importantes diferencias en las capacidades de gestión entre diferentes niveles de la Caja y aún entre entidades de un mismo nivel.

• Oferta de servicios de capacitación centralizada por CENDEISSS, de acuerdo con prioridades del nivel central y las propias capacidades de este Centro. Los demandantes de capacitación sólo podían optar por alternativas existentes en el paquete de ofertas de CENDEISSS.

• Escaso desarrollo de un mercado de proveedores de servicios de capacitación.

En marzo de 1996, la Gerencia de Modernización -que en este entonces se llamaba el Proyecto de Modernización- de la Caja Costarricense de Seguro Social, con el objetivo de resolver lo planteado en tal diagnóstico, convino contratar los servicios profesionales del consultor chileno, Dr. Rodrigo Contreras S., mediante el contrato 34-96, para que implementara en Costa Rica una figura administrativa dirigida al área de capacitación y desarrollo del personal que había sido utilizada por algunos países de América Latina, tal como Chile, Perú y México.

Esta figura llamada "Fondo Concursable de Capacitación en Salud y Seguridad Social" se caracterizaría por un cambio de énfasis, traspasando poder desde la oferta del nivel central a la demanda del nivel local, lograría la apertura de la oferta a proveedores de servicios de capacitación privados, y plantearía regulaciones al nuevo mercado de servicios de capacitación.

Cabe destacar que el Fondo Concursable de Capacitación, en México, se restringió al área de Educación Pública, mientras que, en Chile, dicho Fondo se desarrolló en las actividades del Ministerio de Salud.

El Fondo Concursable tendría como propósito un proceso totalmente descentralizado de fortalecimiento de la capacitad de gestión de los servicios institucionales, para responder a las demandas de salud de la población costarricense, en el marco de la modernización de este sector.

Esto se lograría mejorando el desempeño de los funcionarios por medio de programas de capacitación y perfeccionamiento, con una duración máxima de 12 meses; todas las unidades de la Institución demandarían los recursos provenientes del Fondo Concursable, por medio de proyectos elaborados y evaluados a nivel local.

Sin embargo, la coyuntura del entonces era clara en cuanto a que, a nivel institucional, existía inopia en el área de formulación y la evaluación de proyectos. Esto llevó a que el Proyecto de Modernización pusiera en manos del CENDEISSS la responsabilidad de la administración, divulgación, ejecución y evaluación de los proyectos del Fondo Nacional de Capacitación en Salud y Seguridad Social que, posteriormente, se le siguió llamando igual a sus similares en los demás países latinoamericanos: Fondo Concursable.
 

Lógica de operación

En Costa Rica, la lógica de operación del Fondo Concursable supuso, en adelante, que las unidades programáticas serían llamadas unidades demandantes de la Institución -a cualquier nivel- y éstas demandarían al CENDEISSS los recursos financieros, utilizando como medio el diseño de un proyecto de capacitación en el área estrictamente de gestión administrativa (gestión de recursos humanos, gestión del trabajo, clima laboral y la calidad en la relación usuario-servicio).

El CENDEISSS convocaría a Comisiones de Evaluación de Proyectos conformadas por integrantes de las unidades demandantes, para la revisión técnica de los proyectos, a partir de un instrumento de evaluación que califica lo siguiente:
 
 

FONDO CONCURSABLE
Criterios de Evaluación*	Puntaje
Coherencia con objetivos de la unidad demandante	15%
Pertinencia del proyecto	15%
Impacto esperado del proyecto	15%
Relevancia del proyecto	10%
Calidad técnica del proyecto	15%
Tipo de atención al cual está dirigido	10%
Costo-hora-participante	10%
Aporte financiero del demandante	10%
Total	100%

* Para la evaluación de cada uno de estos criterios de evaluación existe una guía de los elementos que se deben tener en cuenta en cada rubro, así como las escalas de calificación.
 

Una vez que los proyectos fuesen calificados por la Comisión Evaluadora, se asignarían los montos de inversión, así como la elaboración de las reservas presupuestarias que exige la Ley de Contratación Administrativa. Los recursos financieros serían aportados por el Proyecto de Modernización.

Inmediatamente, se notificaría al coordinador del proyecto para el inicio de los trámites de contratación de la empresa privada encargada del desarrollo del curso o los cursos de capacitación plasmados en el "documento del proyecto".

Los proyectos, en su fase de ejecución, recibirían supervisión por parte del CENDEISSS para asegurar que se cumpliese con lo propuesto.

Una vez concluidos los cursos de capacitación, la unidad demandante enviaría al CENDEISSS una copia del expediente de compra, así como una nota de "recibido conforme", con el objetivo de hacer efectivo el pago de los servicios de capacitación.
 

Tarea de divulgación

El CENDEISSS aceptó la responsabilidad de la divulgación del Fondo Concursable e, inmediatamente, se iniciaron las visitas a todas las regiones de salud del país a fin de explicar a las jefaturas de los distintos centros de salud, la nueva alternativa para obtener recursos financieros para capacitación, así como señalar las vías para tener acceso a tales recursos.

La Secretaría Ejecutiva del Fondo Concursable sería la instancia administrativa a través de la cual todas las unidades programáticas de la Institución, a escala operativa, media y de alto nivel, concursarían para obtener recursos financieros con el propósito de desarrollar programas de capacitación; lo anterior, con el atractivo de que tales actividades de capacitación serían a nivel local y con los participantes que cada unidad considerara necesario.

Se hicieron visitas a los consejos técnicos regionales, consejos Técnicos de hospitales, y a las áreas de salud de todo el país.

Paralelo a esto, a nivel institucional, se hizo evidente las debilidades en el área de formulación y evaluación de proyectos. Para resolver este problema, los encargados del Fondo Concursable estandarizaron la metodología de presentación de proyectos, para que, al ingresar al concurso, todos los proyectos presentados por las unidades demandantes fuesen iguales en forma, reduciendo o eliminando potenciales diferencias entre unidades cuyos funcionarios tuvieran ventajas competitivas en esta área.

De igual forma se desarrolló en todas las regiones del país talleres de "Formulación de Proyectos para el Fondo Concursable", con el objetivo de diseminar uniformemente la metodología y para aumentar las capacidades locales de participación y concurso de los recursos financieros.
 

Primeros concursos

Con las competencias del Fondo Concursable escasamente divulgadas y con amplias deficiencias por parte de las unidades en la formulación de proyectos, se realizó, a finales de 1996, la primera convocatoria. Los recursos serían efectivos a partir de enero de 1997.

Como se esperaba, los proyectos presentados fueron pocos. Sin embargo, se tenía la esperanza de que con el tiempo las unidades se irían entusiasmando con nuevos concursos del Fondo Concursable.

Los proyectos presentados en ese entonces fueron documentos muy escuetos o con serias deficiencias técnicas en cuanto a su formulación.

Esto sin duda se superó año tras año, conforme la cultura en formulación de proyectos fue universalizándose en la institución. En la actualidad, se pueden leer documentos -que en forma- son un verdadero ejemplo de la dedicación con que las unidades demandantes aprendieron a diseñar proyectos de capacitación.
 

Ajustes realizados

Los recursos financieros que en inicio serían suministrados por el Proyecto de Modernización fueron parcialmente efectivos durante 1997 y 1998, cuando algunos de los proyectos presentados y evaluados por CENDEISSS fueron financiados por dicha unidad.

Sin embargo, dado que el Proyecto de Modernización financió solamente algunos de los proyectos presentados y aprobados por el Fondo Concursable la realidad llevó a que el CENDEISSS asumiera el financiamiento de éstos, sin contar con los recursos financieros presupuestados. La solución a esto se llevó a cabo mediante la utilización de la cuenta presupuestaria 2148 (Consultorías y Capacitación).

Lo anterior limitó las posibilidades de las unidades demandantes por cuanto tuvieron que desarrollar proyectos cuya demanda de recursos financieros se limitara al pago de los instructores de capacitación. Esto debido a que, en muchos de los casos, las solicitudes de recursos incluían la compra de materiales para las actividades educativas, alimentación, transporte y equipo³.

Otra limitación importante consistió en que los proyectos debían estar ejecutados antes del 30 de noviembre de cada año, dado que el trámite y pago de las facturas debía hacerse antes del vencimiento del tiempo presupuestario correspondiente (antes del 31 de diciembre de cada año).
 

Proyectos ejecutados

En los años de operación, la Secretaría del Fondo Concursable recibió cerca de ciento cincuenta proyectos de capacitación, de los cuales y por las razones expuestas en este documento, se financiaron alrededor de 30 Proyectos. Describir cada uno de los proyectos ejecutados sería una tarea extensa, sin embargo, en el siguiente cuadro, se describe una pequeña muestra de éstos.
 

Unidad	Proyecto	Funcionarios involucrados
Hospital San Francisco de Asís	Programa de capacitación gerencial dirigido a mandos medios del Hospital San Francisco de Asis.	20 Profesionales en Ciencias Médicas  6 Funcionarios del Área Administrativa.
Sección Trabajo Social Oficinas Centrales. Nivel Central	Capacitación en participación y promoción social en el nuevo modelo de atención de la salud	30 Trabajadores Sociales como agentes multiplicadores
PRODEREH Región Pacífico Central	Capacitación en gestión y optimización de recursos en áreas de salud de la región Pacífico Central.	56 Equipos de Apoyo, 40 de Hospitales, 93 de EBAIS.
Consejo de Farmacia	V Taller de Investigación Operativa	30 Funcionarios
Región Chorotega	Proyecto Seguimiento en Enfermería	40 funcionarios
Región Atlántica	Proyecto de Capacitación en Herramientas de Cómputo.	250 funcionarios
Área de Salud Santa Cruz	Capacitación a funcionarios del Área de Salud en estrategias de Servicio al Cliente.	40 funcionarios.
Hospital de Heredia	Capacitación en Calidad y Mejoramiento Continuo en los funcionarios del Hospital San Vicente de Paul.	40 funcionarios
Hospital de Golfito Región Brunca	Capacitación para el desarrollo de procesos de participación social a trabajadores del primero y segundo nivel de atención en salud y líderes comunales	40 funcionarios

Recursos invertidos

El Fondo Concursable, como modalidad de capacitación en el proceso de modernización de la Caja Costarricense de Seguro Social, financió proyectos a unidades demandantes en todo el país, durante los años 1997, 1998 y 1999.

El siguiente gráfico presenta el financiamiento por año de operación para el Fondo Concursable en colones corrientes; nótese el aumento de la inversión en los proyectos a través de los años. Es importante denotar que para el año 1998 la inversión en proyectos del Fondo Concursable creció en un 720,21% mientras que para el año 1999 esta relación fue del 121,39%. El comportamiento del año del año 2000 se tratará más adelante.
 
 

 
 

Aciertos

Debe comprenderse que un proceso educativo es un medio para lograr un objetivo y no un fin en sí mismo. Por lo tanto, describir los logros alcanzados por el Fondo Concursable en los tres años de operación conduce necesariamente a detallar el aumento en la capacitación a funcionarios de la Institución en este periodo. Esta descripción abarca tanto la gestión centralizada como la descentralizada del proceso.

En el nivel central, el Fondo Concursable fue una excelente alternativa para aquellos funcionarios que, de no haber sido por un proyecto de capacitación a nivel local, difícilmente habrían tenido acceso directo a actividades educativas a nivel central auspiciadas por el CENDEISSS.

El aumento en la cobertura de capacitación elevó los niveles de satisfacción de los clientes internos de la CCSS, los cuales comenzaron a ver un Centro de Desarrollo mucho más cerca de las unidades locales; así como de acceder de forma alternativa a recursos financieros para capacitación tan necesarios para las unidades programáticas de la Institución.

En el nivel local, el Fondo Concursable sirvió para sensibilizar a los funcionarios de la Institución a los cambios que se avecinaban con los compromisos de gestión, así como para generar los espacios de comprensión de este. Sirvió también para que muchas unidades lograran integrar las nuevas herramientas de gestión institucional, en la elaboración, discusión e implementación de planes estratégicos locales que elevarían la capacidad y asentarían el nuevo modelo de asignación de recursos.

Algunos proyectos se encaminaron a generar procesos de calidad y mejoramiento continuo en las unidades, logrando de esta forma aumentar la eficiencia en la utilización de recursos y la atención a los usuarios. Esto generó un efecto "telaraña" en muchas unidades, en las cuales un proyecto de capacitación generaba una serie de subproyectos de calidad y mejoramiento continuo.

En la regiones Atlántica y Chorotega se generaron proyectos regionales encaminados a apoyar y fortalecer los procesos informáticos a través de la capacitación a funcionarios en el adecuado uso y explotación de los equipos de cómputo⁴.

No existe, sin embargo, un estudio que estime de forma agregada y precisa el efecto positivo que tuvieron los proyectos financiados a través del Fondo Concursable sobre el total de estructura institucional. Basta con enumerar algunos casos para darse cuenta del alto impacto que tuvo la ejecución de los proyectos en las unidades, sobre la prestación de servicios de salud a la población costarricense.

Desaciertos

Varios desaciertos podrían mencionarse en la gestión del Fondo Concursable. El primero, y quizá el más importante consistió, en el desconocimiento de la realidad institucional específica de parte de los proveedores de capacitación externos. La Institución confió en que tales proveedores externos de capacitación ofrecerían más conocimiento que muchos de nuestros funcionarios que estaban en su momento altamente capacitados (y lo siguen estando) sobre el proceso de transformación institucional. Los proveedores de capacitación⁵ tuvieron que aprender a decir lo que nosotros queríamos escuchar a un costo altísimo para la Institución (véase gráfico).

En segundo lugar, las unidades que recibieron fondos para la ejecución de sus proyectos, desconocían la forma de contratación administrativa de cursos de capacitación, dado que esta función siempre ha estado centralizada en el CENDEISSS. Así las primeras especificaciones técnicas para la compra de cursos de capacitación fueron muy escuetas e incompletas, situación que fue aprovechada por algunos proveedores que se limitaron a aportar solamente lo definido en estas (y no tenían por qué dar más allá de lo definido en la orden de servicio), mientras que las unidades esperaban más de ellos.

Tercero, varias unidades empezaron a solicitar cursos de capacitación de forma antojadiza y sin que respondieran a un diagnóstico de necesidades de capacitación serio y científico, equivocándose en la selección de los cursos de capacitación solicitados como medio para avanzar en el proceso de modernización institucional. Lo anterior, sumado a la incapacidad del CENDEISSS para generar un adecuado proceso de acreditación educativa a los proveedores de capacitación y aprovechar el conocimiento de muchos funcionarios de la institución, llevó a que las actividades educativas realizadas a nivel local no tuviesen el impacto esperado.

Finalmente, en cuarto lugar y sin que se pretenda que éstos son en forma completa los desaciertos del proceso, el CENDEISSS no supo aprovechar la oportunidad para aumentar su presencia y cobertura en cuanto a capacitación local a través de toda la estructura institucional.
 

Proyectos del Año 2000

Para Setiembre de 1999 el Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social invitó a todas las unidades programáticas de la Institución a participar en el concurso anual de proyectos para el Fondo Concursable.

A tal invitación respondieron un total de 70 proyectos provenientes de las regiones en el área médica y sucursales de la Institución. De estos proyectos, las comisiones de evaluación conformadas para la revisión técnica consideraron que 35 proyectos reunían las condiciones técnicas e institucionales para su ejecución.

Sin embargo, los proyectos aprobados no iniciaron en enero del 2000 como estaba previsto, debido a que, a pesar de que se presupuestaron los recursos financieros para este programa, la aprobación de tal presupuesto no incluyó los proyectos del Fondo Concursable.

A pesar de que el CENDEISSS buscó la forma de lograr tales recursos necesarios para el inicio de los proyectos, la Dirección de este Centro, acuerda de forma oficial que los proyectos de Fondo Concursable presentados en el periodo 2000 no iniciarían y para el año 2001 no habría invitación para concursar por mas recursos ⁶:

"...Se procede a la anulación de lo formulado por el Departamento de Planificación (Fondo Concursable)..."

Lo anterior explica por qué el gráfico muestra una inversión igual a cero para el año 2000.

Actualmente, el Fondo Concursable no funciona. Su imagen, como figura de capacitación, sin embargo, sigue presente en aquellos centros de trabajo quienes obtuvieron recursos para actividades educativas, y año tras año, esperan la invitación para participar del concurso; invitación que, por el momento, no llegará más.
 

A manera de conclusión

Puede considerarse como positiva la experiencia de ejecución de actividades educativas a través del Fondo Concursable en el sector salud de nuestro país.

El aumento en la cobertura que tuvo el CENDEISSS durante el periodo en que el Fondo Concursable financió proyectos de capacitación a nivel local fue evidente y benefició a muchos funcionarios, que a nivel local, tuvieron acceso a cursos de capacitación auspiciados por el Centro de Desarrollo. El efecto "telaraña" incluido en muchos de los proyectos ejecutados logró modificaciones y avances en la forma de operar de muchas unidades a nivel local.

Los desaciertos cometidos en el proceso pudieron haber sido perfectamente reparables y superados con la experiencia, máxime la disposición mostrada por los funcionarios del Centro de Desarrollo y nivel local para implementar en la Institución una figura administrativa que había sido empleada en otros países y que hasta el momento era desconocida aquí.

La nueva Ley 7852 que faculta la desconcentración administrativa de algunas unidades programáticas de la institución provee de recursos propios a cada centro para desarrollar programas de educación entre sus funcionarios (Capítulo IV, artículo 20, inciso d). Esto plantea para CENDEISSS un reto y nueva forma de programar sus recursos financieros encaminados a capacitar y formar el recurso humano institucional, la cual, apoyada a una lógica como la del Fondo Concursable, podría llevar a que las unidades programáticas, encuentren en el Centro de Desarrollo las respuestas a sus necesidades educativas que hasta ahora se ofrecen.

Dada la forma desconcentrada de generar capacitación para los funcionarios, habrá que retomar el tema del Fondo Concursable, con el objetivo de ajustarlo a la nueva coyuntura institucional, corregir los desaciertos, mejorar y fortalecer los aciertos, y quizá algún día pueda funcionar nuevamente, como medio para responder a las demandas de capacitación de los funcionarios de la Caja Costarricense del Seguro Social.
 

Bibliografía

1. Revista de Ciencias Administrativas y Financieras de la Seguridad Social. Volumen 5. Número Extraordinario 1997.         [ Links ]

2. Contreras S. Rodrigo. Consultor Chileno. Contrato 34-96. Informe de Consultoría: Implantación del Fondo Nacional de Capacitación en Salud y Seguridad Social (Fondo Concursable).         [ Links ]

3. Nota A-CENDEISSS-1275-07-00, firmada por el Dr. León de Mezerville Cantillo, Director del Centro de Desarrollo Estratégico e Info rmación en Salud y Seguridad Social, con fecha 26 de julio del 2000.         [ Links ]
 

* Departamento de Planificación
Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social

¹ Revista de Ciencias Administrativas y Financieras de la Seguridad Social. (1997: 19)

² Contreras S, Rodrigo. Consultor Chileno. Informe de Consultoría. (1996).

³ La lógica inicial de los proyectos presentados al Fondo Concursable permitía que las unidades demandantes tuviesen acceso a este tipo de erogaciones; sin embargo, al asumir el CENDEISSS el financiamientoa través de la partida presupuestaria 2148, se limitó al pago de los instructores de capacitación.

⁴ La Región Brunca presentó un proyecto regional de informática, el cual no pudo iniciar por falta de recursos para su financiamiento.

⁵ Debe quedar claro que no acuso en ningún momento que éstos sean en sí malos o ineficientes.

⁶ Nota A-CENDEISSS-1275-07-00, firmada por el Dr. León de Mezerville Cantillo, Director del Centro de Desarrollo Estratégico en Salud y Seguridad Social, con fecha 26 de julio del 2000.