Impuesto Único a los Combustibles

El impuesto se establece en el año 2001 mediante la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria N° 8114. Este impuesto tiene un peso relativo importante dentro del total de ingresos del país, aportando en promedio anual un 11%.

El impuesto está constituido por un valor nominal, que se actualiza trimestralmente según el Índice de Precios al Consumidor (IPC). La ley establece que el impuesto recae sobre todo tipo de combustible, ya sea de producción nacional o importado.

Los ingresos recaudados por este impuesto se distribuyen de la siguiente manera: 66% para el Ministerio de Hacienda, a la denominada caja única del estado. 29% para el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI); 3,5%, para el programa de Pago de Servicios Ambientales (PSA), del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO); 0,1%, se destina al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica y 1%, para el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME) a favor de la Universidad de Costa Rica³. Se destina además mil millones de colones para la Cruz Roja. (^{OCDE 2017}).

Fuente: elaboración propia con datos de Depto. Estadísticas Fiscales, ^{Ministerio de Hacienda (2020}).

Gráfico 1 Costa Rica: Evolución de la recaudación del impuesto único a los combustibles para PSA y sistemas orgánicos, 2010-2019 (Millones de colones) 

En consecuencia, del total recaudado un 4.6% se destina a actividades en favor del ambiente, como son la reforestación por parte del FONAFIFO, conservación de áreas protegidas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC MINAE), promoción de actividades agrícolas orgánicas llevadas a cabo por el MAG y la protección del recurso hídrico que se lleva a cabo por el Dirección de Aguas del MINAE y el AyA.

En el siguiente gráfico se observa en los últimos 9 años, una clara la tendencia alcista de los ingresos generados por este impuesto.

Fuente: elaboración propia con datos de Ministerio de Hacienda (2020).

Gráfico 2 Costa Rica: Recaudación mensual del impuesto único a los combustibles, en favor del FONAFIFO y MAG. Enero - Octubre 2020. En millones de colones. 

Otra importante situación que se debe resaltar tiene que ver con los resultados del confinamiento generado por la pandemia del COVID-19, la recaudación por parte de este instrumento decayó en niveles nunca registrados. En el siguiente gráfico se observa que para mayo, junio y julio del 2020 los ingresos mostraron reducciones de aproximadamente un 40%.

Claramente, estos resultados a consecuencia de la pandemia deben formar parte del análisis para la toma de decisiones de las autoridades, porque actualmente se presentan dos importantes presiones para la política fiscal, por un lado, aliviar el déficit fiscal reduciendo gasto (¿en favor del ambiente?), aumentando ingresos o ambos. Y por otro lado, atender los compromisos globales relacionados con la descarbonización y los objetivos de la Agenda 2030 que demandan recursos para su implementación.

En estas circunstancias el impuesto único a los combustibles tiene un doble papel, no solo financia actividades en favor del ambiente, sino que además se constituye en una importante fuente de ingresos para conservación vial, infraestructura y caja única del Estado (sin destino específico). En consecuencia, para el estado es importante incrementar sus ingresos a través de la mayor venta de combustibles. Pero, también busca reducir los niveles de contaminación (al aire, al agua, al suelo) y tomar acciones para enfrentar el cambio climático (que además requiere de alto gasto). Con este objetivo se ha planteado en el mediano y largo plazo, modificar los medios de transporte público y privado de base fósil a medios de transporte eléctricos. Estos escenarios ponen a la política pública una vez más, en una disyuntiva y un reto para identificar prontamente nuevos esquemas de financiamiento de la conservación y de la infraestructura vial.

Canon de Aprovechamiento de aguas

El Decreto Nº 32868 estable que:

El canon por aprovechamiento del agua debe utilizarse como instrumento económico para la regulación del aprovechamiento y administración del agua, que permita la disponibilidad hídrica para el abastecimiento confiable en el consumo humano y el desarrollo socio económico del país y además la generación de recursos económicos para financiar a largo plazo una gestión sostenible del recurso hídrico en Costa Rica (Cap. 1, Artículo 1). (^{Poder Ejecutivo 2021}).

Actualmente el canon contempla dos importantes componentes que buscan la sostenibilidad del recurso hídrico en el futuro, uno es el valor por el uso del agua y otro, el servicio ambiental de protección al recurso hídrico. El pago del canon se realiza de manera diferenciada según los usos para los cuales se asigna el recurso, es decir, para usos consuntivos y no consuntivos del agua. Se tiene así que la actividad que paga el mayor porcentaje del canon de agua es la generación de electricidad que utiliza la fuerza hidráulica del agua (30%). Le siguen en importancia relativa la agroindustria (22%) y el riego de cultivos (21%) otros usos son: industria, consumo humano, comercio, turismo, agropecuario. (^{Ballestero y Zeledón 2016}).

Los recursos recaudados por el canon son establecidos por ley, y se indica que el 25% del ingreso generado, debe ser transferido al SINAC, para la gestión de proyectos que protejan el recurso hídrico, el otro 25% se transfiere al FONAFIFO para financiar proyectos orientados al PSA. Se constituye así en una fuente de financiamiento complementaria del Impuesto Único a los Combustible en favor de FONAFIFO. Un 5% de los recursos son para la Comisión de Ordenamiento y Manejo de la cuenca del rio Reventazón (COMCURE) y el 45% restante, lo administra la Dirección de Aguas para la gestión de proyectos que promuevan la optimización de la gestión de recuso hídrico en el país. (^{Poder Ejecutivo 2021}). Como se puede observar los recursos de este canon están en su totalidad destinados a la gestión y conservación del recurso hídrico.

En el gráfico 3 se presenta la evolución de estos ingresos mostrando una clara tendencia alcista en el periodo 2010-2019.

Fuente: elaboración propia con datos de Ministerio de Hacienda (2020), MINAE y Cuentas Nacionales del BCCR.

Gráfico 3 Costa Rica: Recaudación por concepto de canon de aprovechamiento de aguas (2010-2019) En millones de colones 

Este instrumento pretende contribuir con la gestión y protección del recurso hídrico, así como complementar los recursos provenientes del impuesto a los combustibles para la conservación de bosques y el servicio de protección del recurso hídrico que albergan.

Canon de vertidos

El tercer instrumento económico que se ha incluido en este documento corresponde al Canon de Vertidos que enfatiza en la actuación directa sobre la fuente de la contaminación.

De los fondos recaudados a través del canon un 60% tiene por objeto financiar proyectos de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales domésticas. Del 40% restante, un 15% se utiliza para actividades de capacitación, divulgación e investigación para la promoción de la producción más limpia. El 10%, financia actividades para la identificación de fuentes generadoras de afluentes, análisis de laboratorio, entre otros. Adicionalmente un 10% financia la administración del canon y 5% financia actividades de educación ambiental. (^{MINAE 2019}).

Para el periodo 2010-2019, los ingresos por concepto de canon de aguas han sido relativamente estables, aportando aproximadamente 268 millones de colones en promedio anual. (Ministerio de Hacienda, 2020).

Para la protección y conservación del recurso hídrico se cuenta solamente con estos dos instrumentos económicos, evidenciando la necesidad de contar con nuevos mecanismos de regulación y prevención, orientado a disuadir a los agentes económicos para transformar los procesos de producción en relación con uso y consumo del recurso hídrico.

Financiando para el desarrollo de los territorios rurales

Los recursos que generan los instrumentos revisados en este documento permiten identificar las principales actividades y sectores que se ven beneficiadas con estos ingresos. Particularmente las zonas rurales se han visto favorecidas por el crecimiento en las áreas reforestadas a través del programa de PSA, este proceso conlleva además beneficios para la protección y conservación de los servicios ecosistémicos que proporcionan los bosques, incluyendo la protección del recurso hídrico.

El ^{FONAFIFO (2020}) señala que algunos de sus aportes al desarrollo sostenible de los territorios rurales son:

Otras instituciones como Dirección de Aguas y el SINAC, ambas adscritas al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), reciben transferencias de ingresos generados con instrumentos fiscales ambientales como se describió en el apartado anterior. Estos recursos han permitido en términos generales incrementar el porcentaje del territorio nacional en conservación.

A continuación, se detallan algunos de los principales logros alcanzados para las zonas rurales y que contribuyen con el desarrollo sostenible, gracias a los aportes establecidos por la legislación vigente a través del uso de instrumentos fiscales ambientales en Costa Rica.

Reforestación-conservación de áreas boscosas

El PSA del FONAFIFO se constituye en el programa más exitoso que se ha llevado a cabo en Costa Rica, no solo por el crecimiento y recuperación de áreas boscosas desde su creación en 1996, sino además por contribuir de manera importante con los aspectos que promueven el desarrollo de las zonas rurales en Costa Rica.

Importa destacar que el PSA se financia en un 92% con recursos provenientes del Impuesto Único a los Combustible, 2% por los cánones de agua y vertidos y un 6% con otras fuentes como donaciones, convenios ventas de carbono. (FONAFIFO 2020)

Con estos recursos durante el periodo 2010-2019 se financió un total de 9.605 contratos que representan 589.950 hectáreas en las diferentes modalidades de pagos como son: protección de bosque, reforestación, regeneración natural y sistemas agroforestales. FONAFIFO (2021).

Para el año 2020, se financiaron 320,114 Ha, de las cuales, según las regiones de planificación del Ministerio de Planificación Económica (MIDEPLAN), un 24% se ubican en la región Brunca, mientras que en la Región Huetar Norte y Atlántica se ubican un 19% en cada una. En el gráfico 4 se observa que la región Brunca alberga la mayor cantidad de contratos para el año 2020 y además desde el 2016 presenta una clara tendencia al incremento en el número de contratos. FONAFIFO (2021).

Gráfico 4 Costa Rica: Cantidad de hectáreas atendidas por el PSA, según zonas de planificación regional, 2010-2020. En miles. 

Siendo la Región Brunca una de las zonas más beneficiadas del PSA importa destacar que presenta un alto porcentaje de desempleo, que ronda el 50% y aproximadamente un 38% de la población se encuentra en condición de pobreza y un 15% en condición de pobreza extrema. (^{MIDEPLAN 2017}). Es de esperar que el creciente número de contratos de PSA ha beneficiado grandemente a la región con la diversificación de ingresos de las familias participantes.

Por su parte en la Región Huetar Norte las cifras son igualmente desalentadoras, un 55% de desocupación y 25% de los hogares en condición de pobreza, mientras que, en la Región Huetar Caribe, la población pobre asciende al 31% y en pobreza extrema el 8,8% de la población. De manera que los programas y proyectos que contribuyan con la diversificación e incremento de ingresos para estas personas resulta altamente significativo en su calidad de vida. ^{MIDEPLAN (2017}).

Pero el PSA presenta limitaciones que expone ^{Roccard (2018}) señalando que no tiene capacidad para atender la demanda de solicitudes para el pago de servicios ambientales, de manera que la totalidad de los dueños de bosque que no pueden acceder al programa es posible que se vean desincentivados a mantener sus fincas en protección en espera de participar en el PSA. Ante esta situación Navarrete, (funcionario de FONAFIFO, entrevista personal, noviembre 2020), admite que este es uno de los más importantes retos que enfrenta el programa. El funcionario explica que esta limitación se da por causas financieras, donde la demanda para el pago de servicios ambientales supera los ingresos que percibe el FONAFIFO, en todas sus fuentes (instrumentos fiscales, donaciones, venta de carbono, otros). Para ilustrar la situación, en el año 2019, el PSA recibió un total de 94,372 Ha para ingresar el programa, pero el FONAFIFO solo pudo presupuestar recursos para 48,834.

Se tiene así, que el PSA ha venido favoreciendo con limitaciones financieras, a los territorios rurales, especialmente aquellos con altos niveles de vulnerabilidad, con el incremento de los contratos otorgados para las diferentes modalidades de conservación de bosque. La limitación ha motivado al FONAFIFO a la constante búsqueda de fuentes de ingreso alternativas como el mercado de carbono, entre otras. Esto obliga además a la política económica y particularmente a la política fiscal a identificar nuevos mecanismos para el financiamiento y fortalecimiento del PSA.

Inclusión social y redistribución del ingreso

Durante el periodo 2010-2020, el FONAFIFO ha financiado un total de 175 contratos ubicados en territorios indígenas en sus diferentes modalidades, esto equivale a 17 beneficiarios en promedio anual. Estos contratos representan una inversión aproximada de 31 mil millones de colones (aproximadamente $50 millones de dólares⁴) en el periodo indicado. Los datos no muestran una clara tendencia para el período de análisis, sin embargo, la iniciativa busca que las comunidades tomen un papel activo en la protección y conservación de espacios ambientales, especialmente los ecosistemas boscosos.

El PSA en estos territorios ha significado una importante diversificación de los ingresos de los finqueros (hombres y mujeres). Ha promovido y fortalecido la gobernanza y la autogestión de los ecosistemas que poseen como herencia ancestral. No obstante, el programa requiere de mejoras relacionadas con información y creación de capacidades a las personas indígenas pues muchas de ellas reciben los beneficios financieros del programa y no comprenden que se trata del pago de servicios ambientales. Este es un campo para mejorar y contribuir con el desarrollo de estos territorios, desde el programa. (^{Morales, 2015}).

El PSA ha creado también una línea de trabajo para incluir a las mujeres finqueras. Entre el 2010 - 2020, han financiado un total de 10.208 contratos, de los cuales 1.485 son firmados por mujeres. En el campo del género, el PSA tiene un amplio margen para mejora, porque en la última década, la participación de los hombres en el programa corresponde aproximadamente al doble de mujeres.

En el siguiente gráfico se analiza la participación de hombres, mujeres e indígenas (eje derecho) en el total de contratos (eje izquierdo), mostrando que la formalización de contratos por parte de hombres tiene una dinámica muy similar a la del total de contratos firmados durante la década, mientras que la dinámica de los contratos de mujeres ha venido siendo a la baja y la de la participación indígena es más estable pero sumamente baja si se compara con la participación de hombres e incluso de mujeres.

Fuente: elaboración propia con datos de FONAFIFO (2021).

Gráfico 5 Costa Rica: participación de hombres, mujeres y personas indígenas en el PSA. 2010-2020. 

Importa destacar que como resultado de la implementación de todos los contratos del PSA, el Fondo Verde para el Clima (GCF) reconoció en noviembre 2020 un total de 14,7 millones de toneladas métricas de dióxido de carbono capturadas en 2014 y 2015 por los bosques en Costa Rica. En consecuencia, el país recibirá en los próximos 5 años un total de 54 millones de dólares para fortalecer el programa poniendo énfasis en la incorporación de mujeres, jóvenes e indígenas. Se pretende además contar con recursos para la prevención de incendios forestales en zonas rurales.

Claramente la mayor participación de mujeres, jóvenes y pueblos indígenas en el PSA contribuye con el desarrollo de las zonas rurales, especialmente a las de mayor vulnerabilidad, diversificando ingresos de las familias, fortaleciendo los medios de vida que poseen y en términos generales contribuye con la resiliencia de las familias y sus territorios ante los retos que día a día enfrentan.

Protección de recurso hídrico

La legislación costarricense establece el cobro de dos tipos de cánones con objetivos específicos en favor del recurso hídrico. El Canon de Aprovechamiento del agua corresponde a un instrumento económico para la gestión sostenible del recurso en el corto y largo plazo. Busca financiar actividades que permitan la disponibilidad y abastecimiento para el consumo humano y actividades económicas.

Actualmente el canon de aprovechamiento de agua contempla dos componentes: el valor por el derecho de uso del agua y el servicio ambiental hídrico. El primero refleja el valor del agua como insumo para la producción y el segundo, refleja la necesidad de pagar por la sostenibilidad del recurso. (^{Ballestero y Zeledón 2016})

La recaudación total por este concepto se distribuye de la siguiente manera: 25% es transferido al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) para la protección del recurso hídrico. Al FONAFIFO se transfiere un 25% apoyar el financiamiento del PSA ya revisado en este documento. Otro 5% corresponde a la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del río Reventazón (COMCURE) y el restante 45% es gestionado por la Dirección de Aguas para financiar diversos proyectos. (^{Gobierno de la República, sf}).

Por su parte, el Canon de Vertidos es un instrumento que busca compensar a la sociedad por el deterioro de los cuerpos de agua debido a los residuos derramados por los diversos sectores ya actividades que realizan. Se ha establecido por ley que de los ingresos generados, un 5% se orienten a la educación ambiental, un 10% en administración, un 10% en el monitoreo de fuentes emisoras, un 15% en proyectos de producción más limpia y finalmente un 60% en proyectos de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales. Estos últimos, son concursables de manera que se pone a disposición de la sociedad su ejecución.

La Dirección de Agua (DINA)⁵ es la entidad que ejerce la rectoría y gestión del agua a nivel nacional, y opera en su totalidad con los recursos provenientes de los cánones de aprovechamiento de agua y de vertidos a los cuerpos de agua. Con estos recursos el DINA se encuentran desarrollando varios proyectos como son:

Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (ENGIRH 2006), la Política Hídrica Nacional (PHN 2009), el Plan Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH 2009) y la Agenda del Agua (2013), este último instrumento se constituye en una ruta de acciones de largo plazo y fue elaborada mediando un proceso altamente participativo de todos los sectores y actores a nivel nacional. (^{Ballestero y Zeledón 2016}, 20).

Además, ha realizado mejoras a su plataforma tecnológica para trámites en línea, ha incrementado el personal, para tener mayor presencia en las zonas rurales. (^{Ballestero y Zeledón 2016}) aseguran que el DINA se ha realizado una

…serie de investigaciones y estudios, que permiten tener mayor conocimiento del agua subterránea, la calidad de los cuerpos de agua superficiales y de acuíferos, eficiencia en el control de contaminantes y vertidos sobre los ríos, que poco a poco, van logrando tener resultados e información, que permite determinar la situación de los recursos hídricos a nivel nacional y por tanto, procurar una mejora en la gestión. (22).

No obstante, ^{Roccard (2018}), explica que:

…” como resultando de las políticas y legislación relativas al uso del agua y la gestión del agua, hoy en día, más de 15 instituciones gubernamentales están involucradas en la gestión del recurso hídrico” … (25-26).

Esta gran cantidad de instituciones y entidades públicas y privadas hace difícil una verdadera gobernanza en materia hídrica. La falta de coordinación y delimitación de responsabilidades y acciones históricamente no ha contribuido con una eficiente gestión del recurso hídrico en Costa Rica. Haciendo una revisión de algunos indicadores hídricos se observa que en Costa Rica los mecanismos de mando y control utilizados para la gestión de recurso hídrico no han dado resultados positivos. Esto da pie a cuestionar la efectividad de los instrumentos económicos utilizados para la gestión del recurso hídrico, no solo por el tipo de instrumento sino además por los montos cobrados para la utilización de los cuerpos de agua, que quizás resulten insuficientes para el financiamiento de los proyectos requeridos.

Con los datos de la tabla 1, para los años 2016 al 2018, se observan bajos porcentajes de aguas residuales tratadas en plantas, y que provienen de los principales sectores usuarios del agua. Estos indicadores muestran la falta de inversión en plantas de tratamiento, que es uno de los objetivos para los cuales se establecieron los cánones.

A lo anterior debe agregarse que los objetivos de garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento se ha venido cumpliendo de manera parcial. El indicador de Eficiencia del uso del agua con el tiempo muestra precisamente la eficiencia del uso del recurso por grupos de actividades económicas relacionando el valor bruto de la producción con la cantidad de agua (m3) utilizada para obtenerlo. En la siguiente tabla se presentan los datos agregados para todos los sectores a nivel nacional y del 2012 al 2014, la tasa de cambio en la eficiencia fue negativa lo que se interpreta como una baja en la eficiencia en el uso del recurso, y a partir del 2015 se ha ido mejorando a una tasa muy baja de aproximadamente un 12,5% anual.

Esta sumatoria de ineficiencias y limitaciones conducen al cuestionamiento de la eficacia de los instrumentos fiscales utilizados para gestionar de mejor manera el recurso hídrico. ^{Ballestero y Zeledón (2016}) señalan que la sostenibilidad en la gestión y eficiencia en el uso del recurso hídrico se ve limitada por el uso ilegal del agua por el aprovechamiento del recurso sin concesión, o sea que algunos usuarios no pagan el canon, y por el uso excesivo de agua por parte de concesionarios, que exceden lo convenido en los permisos. Los efectos de este comportamiento agregan los autores, generan: “…sobreexplotación de acuíferos y fuentes superficiales, la ausencia de agua para los usuarios legales y una fuga de recursos financieros al Estado costarricense por el no pago del CAA.” (Ballestero y Zeledón 2016, 19). Estas situaciones se observan actualmente, a pesar de los recursos financieros de que dispone.